La reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas
| Autor | Maite Vilalta Ferrer |
| Cargo del Autor | Profesora Titular. Universidad de Barcelona |
| Páginas | 635-651 |
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El tema del diseño y funcionamiento del modelo de financiación autonó-mica es un tema recurrente y permanentemente abierto desde que el llamado Estado de las Autonomías empezó a andar. Es un tema sensible y complejo, en la medida que requiere de soluciones políticas que deben materializarse y concretarse a través de mecanismos técnicos, no siempre fáciles de manejar. En realidad, del buen diseño del modelo de financiación autonómica depende el éxito o el fracaso del Estado del Bienestar en España. Debemos tener en cuenta que actualmente, del total de gasto público realizado en el Estado español, casi un 33% es gasto atribuible al conjunto de las comunidades autónomas que tienen asumidas competencias como la educación, la sanidad, la vivienda, etc. Es decir, si exceptuamos las pensiones, las comunidades autónomas son responsables de las principales partidas que configuran un Estado del Bienestar. Así pues, los errores que se puedan cometer a la hora de diseñar la financiación autonómica, inciden directamente sobre el mayor o menor grado de calidad y eficiencia con la que los gobiernos autonómicos puedan prestar los servicios que tienen atribuidos, así como sobre el mayor o menor grado de equidad que pueda existir entre los ciudadanos.
Cabe recordar que desde el año 1986 el modelo de financiación autonó-mica, ha sido sometido a revisiones quinquenales, lo cual ha favorecido su discusión permanente y no cerrada que mencionaba anteriormente. Sin embargo ahora, con la eliminación de las revisiones quinquenales acordada en el último Acuerdo del año 2001, parecería indicar que el tema está más cerrado que nunca. Sabemos que no es así y el propio título de la ponencia nos los indica. Continuamos planteando la necesidad de una reforma. Y en este caso no para dar cumplimiento a una revisión quinquenal, si no para dar cumplimiento a la demanda de los ciudada-nos de algunas comunidades autónomas que desean introducir cambios en sus Estatutos y, precisamente, uno de los aspectos que se desea reformar es el del modelo de financiación de su gobierno autonómico. Es en este contexto en el que voy a desarrollar mi ponencia, el objetivo principal de la cual, es el de señalar cuáles son, a mi entender, los principales aspectos que deberían ser reformados y por qué. Para ello, en primer lugar, voy a explicar brevemente el funcionamiento del modelo actual; en segundo lugar expondré los resultados numéricos de dicho modelo (con
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datos de la liquidación del año 2002); en tercer lugar se analizará el modelo en base a los principios económicos que deben ser cumplidos en cualquier hacienda descentralizada y por último, en base a dicho análisis, señalaré los principales aspectos que deberían ser reformados.
Las comunidades autónomas de régimen común obtienen sus ingresos a través de dos grandes vías: a) los tributos; y b) la subvención incondicionada llamada fondo de suficiencia (antes del acuerdo del 2001 llamada participación en los ingresos del Estado).
- Tributos propios. Dentro del concepto de tributación propia se encuentran: a) los tributos de nueva creación, es decir, aquellos que las comunidades autónomas pueden establecer sobre hechos imponibles no grabados por el gobierno central. Las comunidades han implantado, fundamentalmente, tributos que gravan el juego (por ejemplo, el impuesto sobre el bingo) y tributos con finalidades medioambientales (por ejemplo la ya extinguida ecotasa); b) las tasas vinculadas a los servicios transferidos; y c) los recargos sobre tributos cedidos y sobre el impuesto sobre la renta de las personas físicas. La utilización de los recargos ha sido casi nula puesto que solo se han establecido, por parte de algunas comunidades autónomas, sobre la tasa sobre el juego. Cabe tener en cuenta que una de las condiciones que establece la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) al establecimiento de recargos por parte de los gobiernos autonómicos, es la de que aquellos no pueden suponer una minoración de los ingresos del gobierno central.
- Tributos cedidos. Se trata de figuras de titularidad estatal y de gestión y administración autonómica. Así era como los definía la LOFCA aprobada el año1980. Cabe señalar que desde el acuerdo de financiación de las comunidades autónomas del año 1996, los gobiernos autonómicos además de la administración y gestión tienen también cierta capacidad normativa sobre algunas de estas figuras tributarias, capacidad que se ha visto reforzada en el último acuerdo del 2001 (ello comportó la necesidad de reformar la LOFCA en el año 1996 y en el 2001). Actualmente, los tributos cedidos a las comunidades autónomas son: el impuesto sobre el patrimonio, el impuesto sobre sucesiones y donaciones, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, las tasas sobre el juego, el 33% del IRPF (constituye el llamado «impuesto autonómico sobre el IRPF»), el 35% del IVA, el 40% de los impuestos especiales (sobre el alcohol, el tabaco y los hidrocarburos), el impuesto especial sobre deter-minados medios de transporte, el impuesto sobre la energía y el impuesto especial sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos.
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La capacidad normativa de las comunidades autónomas es nula en el caso del IVA, de los impuestos especiales y del impuesto sobre la energía. En estos casos cada comunidad autónoma recibe una cuantía que está en función de un determinado criterio de reparto (el consumo en el caso del IVA, el consumo territorial de alcohol en el caso del impuesto sobre el alcohol, las ventas territoriales a expendedurías de tabaco en el caso del impuesto sobre el tabaco, las entregas territoriales de gasolinas, gasóleos y fuelóleos en el caso del impuesto sobre hidrocarburos y el consumo territorial de energía eléctrica en el caso del impuesto sobre la energía).
b) El cálculo de la subvención correspondiente a cada comunidad autónoma en concepto de fondo de suficiencia (FSi) se lleva a cabo de la forma siguiente: en primer lugar se calculan las necesidades de gasto correspondientes a cada comunidad autónoma (NGi); en segundo lugar se resta de dicha cuantía la capacidad fiscal de la comunidad autónoma (CFi), medida como el volumen de recursos obtenidos por esta comunidad a través de los tributos cedidos (mencionados anteriormente); y en tercer lugar, dado que este cálculo solo se realiza para el año base (1999) se elige un índice de evolución que es igual al de la tasa de crecimiento de los ingresos impositivos del Estado (ITE)1Así pues:
FSi1999 = NGi1999 - CFi1999Y el fondo de suficiencia que va a obtener una comunidad autónoma en el año t será igual a:
FSit= FSi1999 ITEt/ ITE1999Observése pues, que el modelo de financiación de las comunidades autónomas de régimen común se basa en el cálculo de las necesidades de gasto de cada una de ellas, necesidades que serán cubiertas con los recursos obtenidos a través de la recaudación de sus tributos cedidos y de la subvención recibida a través del fondo de suficiencia (NGi = CFi + FSi). La cuestión, por tanto, que debemos plantearnos a continuación es la de cómo se cuantificaron las necesidades de gasto correspondientes a cada comunidad autónoma (tal como se ha dicho este cálculo se hizo para el año base, el 1999). Para ello se distinguieron tres bloques competenciales. Es decir, se calcularon las necesidades de gasto de cada comunidad autónoma relacionadas con: i) el llamado bloque de competencias (o servicios) comunes; ii) el bloque de servicios sanitarios; iii) el bloque de servicios sociales y asistenciales.
i) Para el cálculo de las necesidades de gasto correspondientes al bloque de servicios comunes se utilizaron los siguientes criterios:
- Una cuantía fija de 39,66 millones de euros para cada comunidad.
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- La cantidad principal se distribuye según las siguientes variables y ponderaciones: población (94,0%), superficie (4,2%), dispersión (1,2%) e insularidad (0,6%)
- Dos fondos adicionales: un fondo de renta relativa (por un importe de 150 millones de euros) y un fondo para paliar la escasa densidad de población (por un importe de 48,08 millones de pesetas). El primero se distribuye entre aquellas comunidades autónomas que tienen un VAB (valor añadido bruto) por habitante inferior a la media y el segundo, entre aquellas que tienen una densidad de población inferior a 27 habitantes por kilómetro cuadrado y una extensión inferior a 50.000 kilómetros cuadrados.
ii) Para el cálculo de las necesidades de gasto correspondientes al bloque de servicios sanitarios se utilizaron las siguientes variables y ponderaciones: la población protegida (75%), la población mayor de 65 años (24,5%) y la insularidad (0,5%).
iii) Para el cálculo de las necesidades de gasto correspondientes al bloque de servicios sociales y asistenciales se utilizó una sola variable: la población mayor de 65 años.
De este modo, el volumen de necesidades de gasto correspondiente a cada comunidad autónoma (NGi), es el resultado de la suma de las cantidades obtenidas en estos tres bloques competenciales.
Cuando hablamos de los recursos procedentes del modelo de financiación autonómica, nos referimos pues, a los procedentes de estas dos vías: los tributos y el fondo de suficiencia. Pero además, las comunidades autónomas obtienen ingresos procedentes de otras fuentes como...
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