La última gran etapa de la reforma financiera: la aprobación del real Decreto-Ley 24/2012, de 31 de agosto, de reestructuración y resolución de entidades de crédito y su posterior convalidación a través de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito
| Autor | Juan Calvo Vergez |
| Páginas | 373-485 |
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Como seguramente se recordará, en el mes de octubre de 2011, y dentro del seno del G-20, la Junta de Estabilidad Financiera aprobó el Documento “Elementos fundamentales para el Régimen de Resolución Efectivo de Instituciones Financieras”, en el cual se delimitaban los aspectos esenciales para el establecimiento de un adecuado régimen de resolución de entidades. Y ello con la finalidad última de promover una adaptación de los mecanismos de reestructuración y resolución a las nuevas necesidades detectadas a la luz de la actual situación de crisis económica que desde el año 2007 venimos padeciendo.
Dicho documento tuvo como principal objetivo promover un marco legal y operativo que facilitase a las autoridades la reestructuración o resolución de entidades financieras de una manera ordenada sin exponer al contribuyente a la asunción de pérdidas derivadas de las medidas de apoyo, asegurando la continuidad de los elementos vitales de la entidad. En él se contemplaban, además, una serie de instrumentos de resolución que, según acordó la Junta, es conveniente que estén a disposición de las autoridades de resolución de los Estados.
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Por su parte, ya en el año 2012, el Fondo Monetario Internacional procedió a elaborar diversos informes sobre el sistema financiero español en el contexto del Programa de Evaluación del Sistema Financiero a través de los cuales se valoraba de manera positiva el funcionamiento de nuestro sistema institucional de reestructuración, aludiéndose no obstante a la introducción de posibles mejoras y recomendando la puesta a disposición de las autoridades públicas de un conjunto de instrumentos de reestructuración y resolución que les permita afrontar potenciales situaciones de crisis bancaria.
Igualmente dentro del ámbito de la Unión Europea se ha tratado de adoptar un marco común de resolución de entidades financieras que amplíe los instrumentos de resolución que tengan las autoridades competentes y que establezca mecanismos de coordinación entre las autoridades de los Estados Miembros. En este sentido, con fecha 6 de junio de 2012 la Comisión Europea emitió una Propuesta de Directiva por la que se estableció un marco para el rescate y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, previendo a tal efecto la adopción de un conjunto de medidas destinadas a evitar que una entidad de crédito llegue a una situación de inviabilidad que ponga en riesgo la estabilidad del sistema financiero, previéndose además la posibilidad de proceder, en una segunda instancia, a la resolución ordenada de las entidades no viables. Todo ello con el objetivo último de minimizar el riesgo para la estabilidad financiera, teniendo no obstante presente que han de ser los accionistas y los acreedores quienes deban asumir en primera instancia los costes derivados de la resolución.
Pues bien, con carácter general la nueva regulación aprobada a través del Real Decreto-Ley 24/2012, de 31 de agosto, de reestructuración y resolución de entidades de crédito, y, con posterioridad, tras su convalidación, por la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito, persigue adoptar un conjunto de medidas en materia de supervisión y regulación de las entidades financieras destinada a otorgar seguridad al público del cual la entidad capta su pasivo y, por ende, a preservar la estabilidad del sistema financiero.
En primer lugar se establece el régimen de reestructuración y resolución de entidades de crédito, reforzando los poderes de intervención del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria. En segundo término, se incluyen ejercicios de subordinación de pasivos con carácter voluntario y obligatorio para aquellas entidades para las que se haya abierto un procedimiento de
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reestructuración o resolución. Finalmente, se prevé la posibilidad de constituir una sociedad de gestión de activos procedentes de la reestructuración bancaria, que se encargue de la gestión de aquellos activos problemáticos que deban serle transferidos por las entidades de crédito.
Por otra parte se modifica la estructura organizativa del FROB para evitar conflictos de interés generados por la participación del sector privado en la Comisión rectora, a través del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito. Se incluyen medidas para mejorar la protección a los inversores minoristas que suscriben productos financieros no cubiertos por el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito. Y son objeto de modificación los requerimientos y la definición de capital principal con los que deben cumplir los grupos consolidables de entidades de crédito así como las entidades no integradas en un grupo consolidable, estableciéndose un único requisito del 9% de las exposiciones ponderadas por riesgo que deberán cumplir a partir del 1 de enero de 2013.
El Real Decreto-Ley 24/2012 inicialmente y, con posterioridad, la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, regularon los mecanismos de intervención temprana, reestructuración y resolución bancaria anunciados en la propuesta de Directiva de la Comisión Europea sobre esta materia, dotando a nuestro ordenamiento de los instrumentos necesarios para el adecuado tratamiento de las crisis bancarias. Todo ello con la finalidad última de que el consabido apoyo financiero público que, en determinados supuestos, demandan algunas de estas entidades guarde el necesario equilibrio que debe existir entre la protección del cliente de la entidad de crédito y la del contribuyente, minimizando el coste que tenga que asumir el segundo con el fin de salvaguardar al primero. Este mayor equilibrio únicamente se consigue cuando los fondos públicos inyectados pueden ser recuperados en un plazo razonable por medio de los beneficios generados por la entidad apoyada. Téngase presente que se hacía necesario acometer un reforzamiento extraordinario de los mecanismos con los que han de las autoridades públicas españolas de cara al reforzamiento y saneamiento de nuestro sistema financiero, dotándolas de instrumentos eficientes para garantizar el correcto funcionamiento del sector crediticio.
Como no podía ser de otra manera el Real Decreto-Ley 24/2012 fue aprobado en el marco del programa de asistencia a España para la recapitalización de su sector financiero diseñado en el seno del Eurogrupo.
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Nos hallamos pues ante una nueva etapa en el proceso de reforma de nuestro sistema financiero que ha de sumarse a la anterior etapa, destinada al saneamiento de los balances de la banca, principalmente de su riesgo inmobiliario, con la finalidad de que las entidades financieras volvieran a conceder crédito. La presente regulación va más allá y se ocupa de la liquidación de los bancos inviables a través de su resolución ordenada o de un concurso, pudiendo aplicarse tanto a las entidades ya controladas por el FROB (en el supuesto de que las mismas fuesen declaradas inviables) como a aquellas otras que pudieran padecer dificultades en el futuro. A la luz de la presente regulación se establece por primera vez cómo se liquidarán los bancos inviables, otorgándose estas competencias al FROB.
Toda operación de reestructuración de una entidad de crédito que pretenda acometerse ha de garantizar la asunción proporcional de pérdidas entre todos los acreedores. Ahora bien, en aquellos supuestos en los que la inviabilidad definitiva de las entidades de crédito no debe ser resuelta simplemente mediante la referida división, sino que conviene previamente segregar las partes sanas de la entidad e incluso también las más perjudicadas con el fin de que la aplicación del procedimiento de insolvencia ordinario se lleve a cabo únicamente respecto al remanente, si lo hubiere, se hacen necesarias las operaciones de resolución. Y en aquellos otros supuestos en los que las dificultades que atraviesan las entidades de crédito son de carácter mucho más leve que las anteriores y pueden ser corregidas mediante determinadas medidas cuya finalidad básica es asegurar que la entidad de crédito recobre su estabilidad y alcance plenamente todos sus requerimientos regulatorios evitando la necesidad de inyectarle fondos públicos o haciéndolo únicamente de forma excepcional y transitoria, surgen las llamadas operaciones de actuación temprana.
Pues bien el Real Decreto-Ley 24/2012 y, tras su convalidación, la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, acometió la regulación de cada una de estas tres alternativas existentes (actuación temprana, reestructuración y
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resolución), precisando además los instrumentos y medidas...
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