La estructura ministerial entre 1833 y 1978
| Autor | Miguel Ángel Pérez de la Canal |
| Páginas | 19-47 |
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Nos proponemos en este trabajo hacer un bosquejo de los cambios operados en la distribución ministerial en el lapso de tiempo comprendido entre las dos fechas que el título indica. Se trata de un período de nuestra historia que se inicia con la muerte de Fernando VII, a raíz de la cual el conciliador Manifiesto de la Reina regente inicia tímidamente el retorno al régimen constitucional implantado por la Constitución de las Cortes de Cádiz de 19 de marzo de 1808; y concluye con la aprobación de la Ley para la Reforma Política y la subsiguiente sanción real de la Constitución de 27 de diciembre de 1978, acontecimientos estos dos últimos de seguro insólitos en las mutaciones institucionales, dado que significan el tránsito de un régimen ciertamente autoritario a otro de carácter democrático, y ello precisamente por los mismos mecanismos de reforma establecidos por el primero.
Precisamente hemos fijado esos límites cronológicos a nuestra investigación para establecer una contraste entre lo ahora ocurrido, y parece ya consolidado en nuestro acontecer político, y lo que sucedió en ese lapso de casi un siglo y medio de duración, que según creemos constituye una época netamente caracterizada por la intensa efervescencia con que se desenvuelve la vida política de nuestra patria, que conduce al uso de la violencia para conseguir los cambios políticos; y así tienen lugar en ese tiempo, como es bien sabido, cuatro cambios de régimen, el derrocamiento de una Regente y de varios Gobiernos; entreverado todo ello, salvo en ciertas épocas de sosiego y bonanza, de tres guerras civiles, un regicidio frustrado, el asesinato de cuatro jefes de gobierno y un líder político, la inestabilidad ministerial y frecuentes conspiraciones, pronunciamientos militares, movimientos populares revolucionarios, motines, asonadas y análogas alteraciones de la tranquilidad pública.
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Mientras eso sucede en el ámbito estrictamente político, la Administración se desenvuelve en líneas generales por los cauces establecidos; de forma que la organización ministerial, a la que podríamos considerar la suma y compendio de todo el sistema administrativo, se mantiene en esencia en los términos en que se había consolidado a fines del siglo XVII.
No hay, pues, paralelismo en la evolución de una y otra. Es más, podría incluso afirmarse que en el ámbito político no existe propiamente una evolución, ya que ésta supone el cambio gradual y sucesivo de una situación anterior, y no alteraciones institucionales bruscas y radicales. Ello revela que la Administración se mueve en una esfera distinta y separada de la política; y que a pesar de las imperfecciones y deficiencias que presenta en esos años, singularmente a mediados del siglo XIX, al mantenerse incólume en medio de tanta agitación de la vida pública la Administración asegura la subsistencia del Estado.
En cuanto a los límites objetivos de nuestra investigación, hemos de señalar que la hemos reducido a la evolución producida en la denominada zona nacional, habida cuenta de que la sometida al gobierno de la República carece de interés, por ser separada e independiente de la otra y de brevísima duración temporal, y por tanto carente de continuidad.
Tampoco nos ocupamos de las causas profundas u ocasionales de la situación descrita, por estimar que ello entra en el campo de la investigación sociológica.
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En la monarquía absoluta el gobierno del Estado es tarea propia del rey. En el desempeño de ella está asistido de diversos oficiales que en general reciben el nombre de secretarios. Del gremio de estos surge en los primeros años del siglo XVII uno que sin título ni denominación específica está inmediatamente adscrito al monarca para la resolución de las consultas de los Consejos y la expedición de los correspondientes despachos. Con el tiempo se convierte en una de las piezas más importantes de la máquina administrativa y se mantiene y adquiere particular relieve con la entronización de la dinastía borbónica, en la que recibe la denominación de Secretario del Despacho, o la de Secretario del Despacho Universal por alusión a su competencia general, o quizá especialmente, a que se ocupa tanto de los negocios de la Península como de los de Indias. Con más frecuencia, se le designa no por el nombre propio del cargo, sino por la función que desempeña, y así el Real Decreto de 11 de julio de 1705 habla de la Secretaría del Despacho Universal. Al aumentarse el número de Secretarios, la denominación de Secretario del Despacho es reemplazada por la de Secretario de Estado en el Real Decreto de 30 de noviembre de 1714, a la que se añade el nombre del departamento asignado a cada uno de los Secretarios, con la sola excepción de la encargada de los negocios extranjeros, deno-Page 21minada sencillamente Secretaría de Estado. En 1717, todos ellos reciben la denominación de Secretarios del Despacho Universal. En las reformas de Carlos III y Carlos IV de 1787 y 1790, respectivamente, se refunden los términos «estado» y «despacho», y se habla de Secretarios de Estado y del Despacho. Restaurado Fernando VII en el trono, se generaliza el criterio de referirse a estos oficios con el nombre de la función que desempeñan, más bien que con el nombre propio de los mismos, y en este sentido los reales decretos concer nientes a ellos ofrecen una opulenta variedad de denominaciones: Secretarías, Secretarías de Estado, Secretarías del Despacho, Secretarías de Estado y del Despacho y Secretarías de Estado y del Despacho Universal. La Secretaría de Estado se designa con este nombre, y con los de Secretaría de Estado y del Despacho, primera Secretaría de Estado, primera Secretaría de Estado y del Despacho, Secretaría de Estado y del Despacho Universal, y primera Secretaría de Estado y del Despacho Universal. En las épocas en que los asuntos de guerra, hacienda y gracia y justicia hay Secretarías separadas para los de España y para los de Indias, se expresa de cuál de éstos ámbitos se trata con la indicación «de Indias», o «de España», o «de la Península», y cuando esta distinción desaparece, se precisa que la Secretaría se ocupa de los «de España e Indias», o de los «de estos Reinos» o de los «de la Península y Ultramar».
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Paralelamente al uso del nombre propio específico de Secretario del Despacho para designar a estos próximos colaboradores del Monarca, se utiliza también el vocablo genérico de «ministro». En el Real Decreto de 30 de noviembre de 1714 dice Felipe V, con referencia a los negocios de que se compone el Estado, que «he resuelto repartirlos en un número de Ministros proporcionado a las diferentes materias que ocurre». Por una extensión metonímica análoga a la de secretario/secretaría se forma también la de ministro/ministerio. El Real Decreto de 26 de agosto de 1754 equipara con referencia a Hacienda de Indias los términos Secretaría y Ministerio, y el mismo criterio se manifiesta en cuanto a los asuntos de Hacienda y Marina de Indias en los dos Reales Decretos de 8 de julio de 1787, y en los de 11 de noviembre de ese mismo año y 30 de abril de 1790. Debemos resaltar esa doble acepción de «ministerio» en el sentido de «oficio, ocupación o cargo» y en el de «empleo de Ministro» que se le atribuye en el Diccionario de Autoridades. Por ello entendemos que es muy discutible la afirmación de que la voz «ministerio» tiene en el siglo XVIII la misma significación que en el lenguaje usual de nuestros días.
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Implantado el régimen constitucional, en la rúbrica del capítulo VI del Título IV de la Constitución de 19 de marzo de 1812 se emplea el nombre de Secretario de Estado y del Despacho al referirse al conjunto de ellos; sin embargo, al determinar su número el artículo 222 emplea el término Secretario del Despacho, que el párrafo segundo del propio artículo considera equivalente al de Secretaría. Este mismo nombre se mantiene en los artículos 26 y 36 del Estatuto Real de 10 de abril de 1834. En el segundo de dichos preceptos se habla de «Ministro de Hacienda», probablemente como nombre genérico y no como sinónimo de Secretario del Despacho de Hacienda.
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Poco tiempo después, el artículo 61 de la Constitución de 18 de junio de 1837 introduce de manera definitiva en nuestra terminología político-administrativa el nombre de Ministro (Constituciones de 23 de mayo de 1845, art. 64; 6 de junio de 1869, art. 87; 30 de junio de 1876, art. 49; de 9 de diciembre de 1931, art. 86; Ley Orgánica del Estado, art. 13 II, y Constitución de 27 de diciembre de 1978, art. 98).
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En los primeros momentos no debió de ser fácil vencer la rutina administrativa. No obstante el nombre establecido en las Constituciones de 1837 y 1845, se continúan empleando hasta 1846 las antiguas denominaciones de Secretario de Estado o Secretario de Estado y del Despacho (Reales Decretos de 18 de marzo de 1837 y 6 de septiembre de 1838), de Secretario de Estado y del Despacho Universal de Hacienda (Real Decreto de 16 de diciembre de 1837) y de Primer Secretario de Estado y Primer Secretario del Despacho de Es tado (Reales Decretos de 18 de octubre de 1837 y 6 de septiembre de 1838). Sólo a partir de 1845 se generaliza el uso de la voz Ministro. Pero todavía en un escrito de 4 de octubre de 1843 (Archivo de la Presidencia del Gobierno, leg. 33, exp. 133) el General Córdoba presenta la dimisión...
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