El nuevo régimen jurídico de la Comisión General de Codificación

Autor:Antonio Pau Pedrón
Cargo:De la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación
Páginas:977-990
RESUMEN

El 28 de septiembre de 2015, un Real Decreto ha aprobado los nuevos estatutos de la Comisión General de Codificación. En la nueva regulación de este órgano consultivo y prenormativo, creado en el año 1843, se amplían sus funciones, se acentúa el carácter estrictamente técnico de la función de los vocales, al imponérseles –y garantizárseles– la objetividad y la independencia en el ejercicio de su... (ver resumen completo)

 
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Con el Real Decreto de 17 de febrero de 1978 comienza la última etapa de la larga historia de la Comisión General de Codificación (CGC), que ya ha cumplido los 172 años de existencia sin apenas interrupciones 1.

El Real Decreto de 17 de febrero de 1978, que lleva el refrendo del Ministro de Justicia don Landelino Lavilla, es la primera reforma normativa de la CGC que tiene en cuenta la vigente Constitución española. Curiosamente el decreto es anterior a Constitución -casi en un año- y sin embargo está previendo ya su futura vigencia. La Constitución estaba, al tiempo de promulgarse el decreto, en una de sus primeras fases de elaboración: en ese mismo mes de febrero de 1978 acababa de terminar el periodo de presentación en el Congreso de las enmiendas al anteproyecto.

La necesidad de esa nueva regulación de la CGC que llevaba a cabo el decreto de 1978 la ponía de relieve el preámbulo del propio decreto: «El proceso general de adaptación del ordenamiento jurídico a la nueva Constitución» -dice ese preámbulo- tiene necesariamente una «repercusión en el ámbito de las tareas prelegislativas propias de la Comisión», y esa repercusión que ha de producirse «tanto en el orden cuantitativo de tales tareas como en el ritmo de su desarrollo».

La mayor novedad del decreto de 1978 es la creación de lo que el propio preámbulo configura como «órganos ad hoc», y que se denominan «Ponencias especiales». Se podría decir que las Ponencias especiales están a la vez dentro y fuera de la CGC. Están dentro porque el nuevo art. 2 dispone que «integran la Comisión General de Codificación su Presidente, los Presidentes de Sección, los Vocales, las Ponencias especiales y la Secretaría Permanente». Están en cierto modo fuera de la CGC, porque los miembros de las Ponencias especiales no tenían que ser vocales, ni pasaban a serlo de manera definitiva por el hecho de ser nombrados para integrarlas.

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El preámbulo dice de las Ponencias especiales que estarán «formadas por un reducido número de personas y bajo la responsabilidad del Ponente general, prestan su total dedicación a la elaboración de los nuevos anteproyectos de leyes especiales y a la general revisión de los cuerpos legales necesitados de más urgente actualización».

El preámbulo señala una clara diferenciación entre la CGC propiamente dicha y las Ponencias especiales. A la CGC le corresponde «la revisión constante de los cuerpos legales y leyes vigentes», y a las Ponencias especiales les corresponde la redacción de «los nuevos anteproyectos de leyes especiales».

La Ponencias especiales podían ser unipersonales o pluripersonales. En este segundo caso, el Ministro designaría un Ponente general.

El engarce de las Ponencias especiales y la CGC propiamente dicha se establece en el artículo 12: «Los anteproyectos elaborados por Ponencias especiales se someterán a informe de la Sección o Secciones correspondientes a las que asistirán los Ponentes, que tendrán la consideración de vocales adscritos a las mismas, si no fueran ya vocales de la Comisión».

Pocos días después de promulgado el decreto de febrero de 1978, cuatro decretos de igual fecha -2 de marzo de 1978- nombraban nuevos presidentes de las Secciones primera, segunda, cuarta y quinta 2.

Una vez culminada la tarea de «adaptación del ordenamiento jurídico a la nueva Constitución» a que se refería el preámbulo del decreto de 1978, la figura de la Ponencia especial tenía menor razón de ser, y de hecho desapareció en los estatutos aprobados por Real Decreto de 7 de febrero de 1997. Según el reformado artículo 6, «integran la Comisión General de Codificaci6n, su Presidente, el Vicepresidente, los Presidentes de Sección, los Vocales y el Secretario general».

Los estatutos de 1997 tienen un sorprendente preámbulo en que se afirma, no se sabe si con tono resignado o entusiasta, que han terminado los tiempos de la codificación y han empezado los tiempos de la descodificación. «Nuestra sociedad -dice- se muestra ya muy distante de aquella época en que triunfó el ideal codificador. Nos encontramos en plena era de la postcodificación, o mejor, de la descodificación».

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y más sorprendente aún es que afirme el preámbulo que lo propio de nuestra época, lo consustancial a ella, es «la proliferación de disposiciones normativas que son rápidamente modificadas o sustituidas, y ello hace inútil todo intento de codificar con ánimo de otorgar durabilidad a la ley».

El 28 de septiembre de 2015 se promulgaron unos nuevos estatutos de la CGC, que parten de la idea contraria a la que sostiene el decreto de 1997: el indudable valor que continúa teniendo la tarea codificadora. Según el nuevo preámbulo, «la codificación es una técnica legislativa que ordena, sistematiza y clarifica el ordenamiento jurídico, a la vez que contribuye a simplificarlo mediante la reunión de normas dispersas en un texto único. La utilidad de los códigos no se proyecta únicamente sobre la actividad de los profesionales del Derecho, sino también sobre la vida de los ciudadanos, porque facilita a unos y a otros la localización de las normas que rigen las relaciones sociales, e incluso sobre la economía de la nación, porque la claridad del ordenamiento y la seguridad jurídica estimulan el comercio internacional y las inversiones, constituyendo indicadores relevantes en materia de competitividad económica.

Además -sigue diciendo el nuevo preámbulo-, los principios constitucionales que perfilan el Estado de Derecho -la legalidad, la jerarquía normativa, la seguridad jurídica, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos- exigen la clarificación y simplificación del ordenamiento, y la vía más adecuada para obtener esas metas es precisamente la codificación. Unas exigencias que también deben atender a la finalidad de acercar el Derecho a los ciudadanos a través de un lenguaje jurídico accesible y comprensible, adaptado a la realidad social en cada momento».

Las novedades más importantes que presentan los nuevos estatutos de 2015 son las siguientes:

  1. Se precisan las funciones de la CGC. Los estatutos de 1997 decían que la CGC es «un órgano [...] de asesoramiento en la preparación de las tareas prelegislativas», y era una fórmula a todas luces inexacta: la CGC no asesora en las tareas prelegislativas, sino que desarrolla por sí misma tareas prelegislativas. Por eso dice ahora el artículo 1 que «la Comisión General de Codificación es el órgano superior colegiado de asesoramiento al Ministro de Justicia, al que corresponde, en el ámbito de las competencias propias del departamento ministerial al que está adscrito, la preparación de los textos prelegislativos y de carácter reglamentario y cuantas otras tareas se le encomienden para la mejor orientación, preservación y tutela del ordenamiento jurídico».

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  2. Se amplían las funciones de la CGC al atribuirle la facultad de redactar textos reglamentarios. Podría entenderse que dentro de la expresión «textos prelegislativos» se hacía referencia, en sentido amplio, a todas las disposiciones de carácter general, cualquiera que fuese su rango. Pero lo cierto es que en su dilatada existencia, la CGC solo ha redactado propuestas de ley. Con la función que ahora se le atribuye, podrá encomendársele con más fundamento la redacción de textos reglamentarios.

  3. Los nuevos estatutos siguen delimitando con imprecisión el ámbito material de la actuación de la CGC, aunque amplían ese ámbito. Se habla, como hemos visto, de «el ámbito de las competencias propias del departamento ministerial al que está adscrito», es decir, del ministerio de Justicia. Pero el ámbito de actuación de la CGC se amplía ahora al decir el nuevo ap. 2 del artículo 1 que «la Comisión también podrá asumir dichas funciones en materias que sean competencia de otros Ministerios, previa solicitud expresa de estos al Ministro de Justicia». En esta misma línea, y como función 4.ª se enumera hoy en el artículo 3, «la elaboración de dictámenes o informes en aquellos asuntos de carácter jurídico que el Ministro de Justicia, otros departamentos ministeriales o el Gobierno sometan a su consideración».

    Se pensó en algún momento de la elaboración de los nuevos estatutos, en suprimir la Sección 3.ª, de Derecho Público, puesto que en la práctica son otros los ministerios que están elaborando las disposiciones de esa naturaleza, tanto si se trata de Derecho administrativo general -los casos más próximo son los de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, elaboradas en el Ministerio de la Presidencia-, como si se trata de Derecho administrativo especial -cuyas normas se elaboran por los...

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