Reflexiones Sobre la Experiencia Estadounidense con la Evaluacion de Impactos Ambientales (EIA)
| Autor | Oliver Houck |
| Cargo | Profesor de Derecho |
Estimado Don Alfonso y estimados amigos y colegas,
Es un honor de ser invitado presentar mis pensamientos en esta conferencia, aun en ausencia. Lamento mucho faltar la oportunidad de recibir el premio anticipado por venir de la distancia mas larga. Vengo, de hecho, del pais originador del concepto de EIA, un pais que ha evolucionado despues notablemente reaccionario al proceso EIA y al derecho ambiental en general.
Mientras que estamos hablando, el Congreso de EEUU es en el proceso de enmendar la Ley de Aguas Limpias, Ley de Aires Limpias, Ley de Proteccion de Especies en Pelligro de Extincion, Ley de Desechos Toxicos ? y la ley al fondo de todo, la Ley Nacional de la Politica Ambiental (NEPA) y su proceso de EIA. Es una estampida, estamos en plena retirada, distraidos por otras exigencies, y los openentes a leyes ambientales se aprovechan del momento de retirar sus actividades del alcance de la ley.
Por esto, es un placer doble a pensar en Espana, en donde no hay tales maniobras y los problemas ambientales son resueltos. Admitir la verdad, no hay tal pais, y no se puede haberlo: el conflicto ambiental es inevitable, aun deseable. Asi es con enfasis con el proceso de EIA. Quisiero hoy hablar un poco de la naturaleza de este conflicto, y dos elementos del proceso mas importantes a su resolucion. Concluyo con unos ejemplos recientes proveniendo de los huracanos Katrina y Rita en Nueva Orleans.
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La esencia del proceso: conflicto constructivo
La pregunta de hoy es: porque tanto conflicto con NEPA y el proceso de EIA? Seria dificil imaginar un requisito mas modesto, razonable y facil a cumplir que el de redactar un analysis de los impactos su projecto, antes de empezar. Quien pudiera objeccionar? Respuesta: todos que tienen que hacerlo.
Es porque por dentro, al fondo, es un proceso duro. No se limita a redactar un analysis. De hecho, el papel del congreso estadounidense en l969 ni fue de producir un estudio ni tampoco de informar a ellos que toman las decisions. Ambos fueron contemplados, pero lo que el congreso tuvo en mente fue de cambiar decisiones, a veces masivamente, decisiones desde proyectos aislados hasta programas estatales historicamente intocables, programas con raices profondos en la tela del pais, pero que no fueron sostenible en el mundo actual. Antojaron cambiar no solo programas industriales sino el transporte, la urbanizacion, el riego, la tala raza, el ganado. Cambiar modos de vivir.
Como se producen este typo de cambios? El congreso rechazo la idea de una super agencia -- un tsar ambiental que rigiera como un dios verde sobre todas las actividades del pais impactando el medio ambiente (que hubiera decir todas las actividades del pais). El congreso dejo la decision ultima a la agencia proponente, pero despues de un negocio, un dialogo abierto entre la agencia y sus beneficiarios y otras agencias, ambientalistas y la sociedad civil. Un negocio para cambiar lo que no se puede cambiar por fiat estatal.
Por esta razon, el estudio de impactos es no mas que el vehiculo para el negocio. Este hecho provoca muchas dudas y molestias por las partes proponentes. Dicen, ?hemos hecho el estudio, que mas?? Respuesta: el proceso no ha mas que empezado. Tienen que tratar con sus oponentes y sus criticos. Tienen que acomodar sus propuestas a las ideas de otros o pagar el precio de su opposicion o sea politico, en demoras en la aprobacion del projecto, o en la aprobacion de una inversion importante, o en la prensa o las cortes. NEPA no apodera a nadie de decirles ?no?. Pero apodera a todos de darles una mala racha. No por acidente. Por intencion, por el plan del congreso de efectuar cambios.
Al fin y al cabo, NEPA es un proceso constructivamente conflictivo. No hay un ?happy? NEPA con cara del sol y sonrisa. No hay tampoco un NEPA rapido y eficiente que puede a la misma vez servir para enlistar la presion publica y exegir cambios. Si el proceso no fuera adversario no valdria la pena. Puede ser diferente en otros paises, aunque ya no lo ha visto. Pero asi es en EEUU.
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Elemento sustantivo: alternativas.
Se piense que el proceso EIA enfoque sobre impactos ambientales. Por uno, asi dice su nombre. En la practica, la identificacion de los impactos cuenta, por supuesto. Pero estos impactos, tan adversos que sean, son raramente el factor decisivo. Para ilustrar este punto, el ejemplo siguiente.
Habia un projecto reciente en Cozumel, Mexico, un nuevo muelle para servir un desarollo de condominios, hoteles, y mega-tiendas del mercado turistico. El muelle fue pequenio por contraste, pero desafortunadamente iba a ser situado sobre una reserva marina y un arecife conocido munidalmente por el buceo y la observacion de peces. Por eso, la oposicion. El muelle iba a cubrir, diagamos, 10 por ciento del arecife. Que seria el impacto? Dijieron en unos scientificos, muy poco; dijeiron otros, mucho. Dependia de quien los pagaron. Leccion uno: los impactos nunca son ciertos, y siempre pueden ser debatidos y disminuidos por expertos a sueldo.
Hay otra leccion: supongamos que podamos precisar los impactos del muelle a la perdida de 20 % del arecife. Todos los scientificos concurren (un caso muy hypotetico, confieso). Que peso tiene este hecho en la toma de decision? Con el peso contrario de las ganancias anticipadas, otra estimulacion economica y nuevo empleo en la balanca, no importan mucho los peces. Aun si las consequencias fueron mas graves por doble, pongamos una perdida de 50 % del arecife al corto plazo, y quien sable el largo ? el muelle ganara. Los impactos son importantes, pueden crear una pression publica y una bulla en la prensa, pero ellos no son el factor determinante.
Hay otra leccion mas. Hay un elemento no elaborado todavia que tiene que venire al mente de cualquier auditor: Porque tuvieron que ubicar el muelle por encima del arecife? Porque no lo reubicaron afuera de la zona sensible? Una solucion estaba a mano, una alternativa, un cambio: mueva el muelle. Los impactos ambientales informan la decision. Las alternativas factibles la decidan.
Que hubiera sido el fin de la historia, salvo que en este caso los desarollistas ya habian comprado su terreno, el muelle fue conjunto, y no quisieron moverlo. Peor, la ley EIA mexicana de la epoca no obligo la presentacion de alternativas. El muelle fue aprobado, y la condicion del arecife ha empeorada mucho despues. Danos totalmente innecesarios.
En suma, la consideracion de las alternativas es el factor mas importante en el proceso EIA. Es tambien, y por las mismas razones, el factor mas resistido. Uno puede aceptar que su projecto causa danos ambientales: como se dice, no se hace tortillas sin cascar huevos. Pero es mucho mas dificil admitir al publico que hay mejora manera de hacer su cosa. Es un insulto a su inteligencia y buena fe. Aun peor, impulsa cambios, amenaza fechas topes de inversion y construccion, reta a sus planes ?una pesadilla. Entonces, el elemento del proceso EIA con mas potencia a lograr cambios y protejer el medio ambiente ? la investigacion de las alternativas ? es la mas resistida, por su fuerza en impulsar los mismos cambios. Un conflicto de base.
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La revision del EIA
Dado que tenemos un proceso por naturaleza conflictivo, hay probemas obvios en conducirlo por el proponente or la agencia sectorial. No es en su interes de revelar impactos adversos o alternativas factibles. Depende en otros de hacer recto un proceso otramente poco mas que promocional. En EEUU, hay tres puntos de presion externa importantes: las agencias ambientales, la ciudadania, y las cortes. Cada uno juega un rol diferente y complementario.
Corresponde a las agencias como el departamento de la pesca, del control de la contaminacion, del manejo de la zona costera, de comentar a los propuestos durante la redaccion del estudio. Estas agencias ambientales no tienen veto, pero tienen conocimiento y por esto sus comentarios llevan peso con los proponentes, la prensa y, si necesario, los tribunales. Son ellos los expertos en impactos ambientales. Son malos enemigos a animar. Mejor de negociar con ellos unos cambios en el plan para sacar un juicio favorable.
Corresponde al publico de poner la presion directa y su lucha es una campagna siempre politica, a veces electoral. Un proceso sumamente democratico, porque en EEUU es la unica oportunidad para ciudanos de participar en la decision. No es para los corazones livianos; requiere recursos y una organizacion preparado para ir la distancia. Los ONGs ambientales en EEUU son numerosos a contar, pero podemos identificar a eso de 20 de ellos al nivel nacional con la capacidad de participar plenamente en un proceso mayor, y unos mas al nivel estatal. Pero muy a menudo son grupos formados para proteger este rio o detener esa autopista, y crecen y mueren con el asunto como estrellas. Son ellos que llevan la carga de NEPA, diariamente. Ironicamente, no es de todo claro que el Congreso tenia su activismo en mente cuando redactaron el estatuto; de hecho, eliminaron una provision en el proyecto-ley de NEPA garantizando a la ciudadania un derecho al medio ambiente sano. Sin embargo, dejaron la puerta abierta y desde el primer dia ha sido el publico el motor.
El tercer parte del triangulo son las cortes, con el poder de revisar el cumplimiento con los requisitos de la ley. Historicamente, son ellos que pusieron NEPA, un estatuto muy breve y ambigua, en el mapa por juicios exigentes ampliando y especificando la ley. Se vieron como socios con el congreso y el publico en la efectuacion del programa. Mas recientamente una filosofia mas conservadora se manifiesta en los mismos tribunales, pero siguen revisando y rechazando deciciones federales for falta de cumplimiento con NEPA. El unico bastion de hostilidad al estatuto se encuentra en la Corte Suprema, que ha decidido 16 casos planteando a eso de 30 cuestiones de interpretacion de NEPA y nunca, ni una vez, ha decidido en favor del estatuto. A pesar de la Corte Suprema, en las trincheras del conflicto, la revision juridical queda el linea de base del programa.
En suma, en EEUU, hay un proceso blando al centro y dirigido por los proponentes, contra-pesado por la presion de otras agencias, vecinos del projecto, ambientalistas, la prensa, la bulla y al fin y al cabo, las cortes, una cascara external. No es un proceso neto, ni eficiente. Pero funciona. Y hay muchos tales procesos en otros paises que no funcionan de todo.
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La leccion de los huracanos.
Este autono un serie de huracanos barro el golfo de mexico, y inundo la ciudad de Nueva Orleans, donde he vivido por mas de dos decadas. Deciamos a quienquierre, nosotros scientificos y ambientalistas, por todo este tiempo, que lo que tenemos que hacer para los huracanos es lo que tenemos que hacer para los recursos naturales: retire el desarollo afuera de la playa y ahorre los humedales. Por supuesto, no hemos hecho ni uno ni otro. El dinero corria en otra direccion.
NEPA jugo un rol importante en el desastre del Nueva Orleans, no por lo que hizo sino por lo que hubiera podido hacer. En primer lugar, tenemos barreras de proteccion alredador de la ciudad, designadas a enfrentar a huracanos de fuerza hasta la categoria 3. Katrina fue un categoria 4. Que hubiera pasado si los ingenieros habria considerado la posibilidad de un 4, o aun un 5? Habia una vez los reglamentos de NEPA obligaron una descripcion del ?mas peor caso? en el EIA. Entonces, bajo la administracion del Presidente Reagan, eliminaron el requisito. Vino Katrina. Mas de 1,000 ciudadanos dentro de la ciudad se ahogaron.
En segundo lugar son los humedales que, historicamente, extendieron mas de 80 kilometros desde la ciudad hasta el golfo, una barerra defensiva natural. Cada kilometro de humedal rebaja la altura de las olas por una pulgada y media, y reducen su velocidad dramaticamente. Tras 80 kiloimetros, tuvimos una defensa importante. Desafortunadamente, hemos dragado y destruido la alfombra de humedales al sur de la ciduad, para acesar despositos de petroleo, y los huracanos Katrina y Rita encontraron poca resistencia a su fuerza. Habia otro modo de acesar los depsitos, pero fue resistido: hubiera requerido cambios. Mejor de ignorarlo. Que hubiera pasado si habriamos revisado el dragado bajo NEPA y expuesto la alternativa?
Empeorando la situacion, el Cuerpo de Ingenieros habia construido canales de navigacion grandes en directo del golfo hasta la ciudad, sin exclusas o impedimientos a la marea o los huracanos. Vino Katrina, y sobre todo Rita, en directo por uno de estos canales. Vinieron como por invitacion, como por un super carretera. La science es clara en este punto. Un solo canal llevo las super-olas de Rita a la ciudad, donde rompieron la barrera y causo la segunda inundacion. El EIA sobre el mantenemiento de este canal no menciono huracanos.
No les digo que NEPA, aptamente cumplido, hubiera salvado la ciudad. Cada dia recibimos revelaciones de negligencia en la construccion de las barreras, a decir nada de la inaccion de las agencias gobernamentales a cada nivel una vez empezado la inundacion. Hay mucha verguenza que compartir.
Solo quiero decir que NEPA es un instrumento para decisiones mejores y hubiera podido servirnos mucho si habriamos lo hecho caso. En cambio, a la sorpresa de nadie, el Congreso hoy dia tiene un website que da la culpa a NEPA por la inundacion de la cuida y un Comite de la Camera de Representantes esta en vuelo pleno para enmendar el estatuo y eliminar sus ?impedimientos?. Me han invitado a presentar mi testimonio. Ya lo tienen ustedes, aqui.
Muchas gracias por su atencion.
