El deber de edificar y las consecuencias de su incumplimiento en la Ley de Suelo-2007. Incidencia sobre la legislación urbanística valenciana
| Autor | Manuel J. Domingo Zaballos |
| Cargo | Magistrado |
| Páginas | 164-191 |
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En nuestro1 Derecho histórico se contempla el deber de los propietarios de edificar los solares y otros inmuebles equiparados a los mismos -como las construcciones paralizadas, ruinosas, derruidas o inadecuadas- con los correspondientes mecanismos para hacer cumplir esa imposición.
Como antecedente suele citarse la Novísima Recopilación (promulgada por Carlos IV por Decreto de 15 de julio de 1805) y las clásicas ordenanzas de Edificación de los Ayuntamientos, así lo recoge la Exposición de Motivos del Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares aprobado por Decreto 635/ 1964, de 5 de marzo.
Lo cierto es que toda la legislación urbanística del siglo pasado, desde la Ley de Solares de 15 de mayo de 1945 hasta la ley del suelo y valoraciones de 25 de julio de 1980 (TR de 26 de junio de 1992, de corta vida en su mayor parte, incluida la que nos ocupa, por la STC 61/97 de 20 de marzo) impone el deber de edificar y articulan sistemas para procurar su cumplimiento efectivo. Incluso la «ley del suelo urbanizable programado» -así se vino en llamar al TRLS de 1976- se detuvo en esa regulación incluyendo el deber en suelo urbano, si bien fracasando en el propósito.
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Tampoco han sido satisfactorios los resultados tras las leyes urbanísticas promulgadas por las comunidades autónomas, antes y después de la Ley del Suelo de 13 de abril de 1998, que se limitó -aunque a fecha de hoy siga vigente, ya podemos referirnos a ella en pretérito- a enunciar entre los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado y urbanizable el de «edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento» (artículos 14.2e y 18.7) o, para el urbano consolidado por la urbanización, a «edificarlos en plazo si se encuentran en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo» (artículo 14.1).
Entre las primeras leyes autonómicas sobre urbanismo, la Ley valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística (la famosa LRAU), innovadora en tantos aspectos, incorpora una notable flexibilización del sistema para hacer cumplir el deber de edificar2, que de poco ha servido, como es bien notorio, ya que sólo desde hace unos tres o cuatro años algún Ayuntamiento importante de la Comunidad Valenciana -por no decir el único, me refiero al de la capital- se ha puesto «manos a la obra» -nunca mejor dicho- parece que dando los primeros frutos... pongo a disposición de los asistentes ciertos datos facilitados por el Ayuntamiento del Cap i Casal que dan fe de ello.
El instituto de la edificación forzosa tiene críticos en la doctrina científica, entre ellos la autorizada voz del profesor Tomás-Ramón Fernández, para quien (refiriéndose a la reforma traída por la ley 8/90, pero extrapolable a otras regulaciones) revitalizar con Page 166 especial energía el antiguo deber legal de la edificación forzosa por imperativo del plan, convierte al Registro de Solares «en uno de esos fantasmas que, con más frecuencia de la deseable, vagan por nuestros cuerpos legales para desorientación y sorpresa de los no habilitados a su manejo»3.
Posición muy distinta la de instituciones como el Síndic de Greuges de la Comunidad Valenciana, que en el informe especial elevado a les Corts en 2005 sobre «situación de los instrumentos destinados a garantizar el cumplimiento de los deberes de edificación y conservación de inmuebles», lamentando la escasa puesta en marcha de mecanismos para facilitar el acceso de la población más necesitada a la vivienda digna, juzgando útiles a tal fin las medidas legales en torno al el instituto de la edificación forzosa.
Si es incontestable que llevamos más de medio siglo sin que se haya encontrado y puesto en práctica mecanismos eficaces para terminar la ciudad ya urbanizada -sea en los cascos históricos, sea sobre terrenos de nueva o reciente urbanización- mediante la edificación allá donde el suelo tiene ese destino por determinación del planeamiento, también lo es, creo yo, que la norma -sea estatal, sea autonómica o sea una conjunción de las dos, expresándolo en términos sencillos- debe imponer al propietario de determinado tipo de terrenos el deber de edificarlos -o de rehabilitar la edificación existente sobre los mismos- para así cumplir finalidades de interés general.
No es el único de esos fines coadyuvar para la puesta en el mercado de más viviendas sujetas a algún régimen de protección y precio tasado, finalidad en la que pone el acento, lógicamente, el Síndic de Greuges. Piénsese como medida para reducir la especulación y más todavía para disminuir la necesidad de ganar más Page 167 suelo urbanizado a costa de suelo rústico; en suma, tratar de regenerar la ciudad existente mediante un modelo de ciudad compacta como respuesta -lo dice la Exposición de Motivos de la Ley 8/ 2007, haciendo suya la Estrategia Territorial Europea- a los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos, etc.
Estableciendo ese deber la ley no plantea problema alguno de constitucionalidad a la vista del artículo 33.2 de la Constitución. Ni por la imposición misma del deber ni por ser norma estatal la que lo haga; véanse STC 37/1987 (FºJº 2º)4, la propia STC 61/97 (Fº Jº 10º y 17 b), así como la STC 164/2001 (FºJº 20º). Por lo que toca a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, puede leerse, p. ejem., la STS de 1 de febrero de 1994 (RJ 999/2004), en cuyo Fº Jº 4º se afirma:
La obligación de edificar en los plazos legales, descansa sobre principios que han sido de manera nítida y abundantemente perfilada por la doctrina del Tribunal Supremo, lo que hace innecesario incidir sobre los mismos, baste sólo señalar que a través de la misma, entre otras, se busca lograr dos finalidades que ya nuestro texto fundamental considera capitales, que no son otras que el sometimiento de la propiedad privada a la función social encomendada al derecho de la propiedad y evitar la especulación. Con el objeto de no hacer de aquella institución una simple figura retórica y sin virtualidad practica alguna, es necesario que conste de manera cumplida la firme voluntad de edificar una vez transcurridos los plazos establecidos...
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Para «incentivar» la edificación de solares en España se han ensayado medidas de orden parafiscal y también impositivas; desde aquella decimonónica regulación del arbitrio no fiscal sobre so-Page 168lares insuficientemente edificados, que cabía establecer al amparo del art. 473 de la ley de régimen local, texto refundido 24 de ju-nio de 1955, pasando por el impuesto municipal de solares (art. 42 y ss. del R.D. 3250/1976, de 30 de diciembre y art. 333 y ss. del TRLRL aprobado por R.D. legislativo 781/1986, de 18 de abril), hasta, ya consolidado el «Estado autonómico», la contemplada en la ley extremeña 9/1998, de 26 de julio, que establece el impuesto sobre suelo sin edificar y edificaciones ruinosas, como medida complementaria y no sustitutiva de las prescritas en la legislación urbanística de esa Comunidad Autónoma (artículo 156 y concordantes de la ley 15/2001, de ordenación territorial de Extremadura)5.
No cabe duda, con todo, que el deber de edificar (o rehabilitar en su caso) se establece en una norma estatal activando, como veremos, el título competencial recogido en el art. 149.1.1ª de la Constitución, correspondiendo su articulación a la legislación urbanística de las comunidades autónomas, por así venir dado conforme al artículo 148.1.3ª.
El objeto de mi intervención se ciñe a la descripción, análisis -y crítica- de las previsiones al respecto en la ley 8/2007, de suelo, cuya entrada en vigor está prevista, como es sabido (Disposición final 4ª ), para el próximo uno de julio y su incidencia en la reciente Ley 16/2005, Urbanística Valenciana, de 30 de diciembre (LUV), desarrollada por el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, aprobado por Decreto 67/2006, de 19 de mayo recientemente modificado por Decreto 36/2007, de 13 de Page 169 abril (ROGTU), así como el Reglamento de Rehabilitación de Edificios y Viviendas, aprobado por Decreto 76/2007, de 18 de mayo (R.R.E.V.).
Han precedido a mi intervención otras en las que se han tratado las cuestiones nucleares del texto legal, comenzando por sus principios inspiradores y siguiendo, por ejemplo, con el tratamiento del régimen estatutario de la propiedad del suelo. A dichas conferencias me remito.
Uno de los deberes de los propietarios en el llamado «suelo urbanizado» que tenga atribuida edificabilidad, concreción del deber genérico de dar al suelo el uso que le sea propio, es el de «edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable», como nos dice el artículo 9.16. Precepto que también refiere (a cargo del propietario) el deber -habla del suelo- «de conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación». Repito, se habla sólo del «suelo» como «soporte», no de las...
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