La provincia como división territorial de otros niveles de gobierno y sus efectos sobre las competencias locales
| Autor | Mayte Salvador Crespo |
| Cargo del Autor | Universidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional |
| Páginas | 169-199 |
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En la Constitución de 1812, los municipios y las provincias se configuran como órganos de los que el Estado liberal se servía en la periferia para realizar, por delegación y bajo el control del propio poder ejecutivo central, tareas de interés general. Es decir, eran instituciones administrativas sólo en la medida en la que servían a los intereses generales del Estado. La quiebra de esa concepción unitaria jacobina de lo que hasta el momento se había entendido por intereses generales se producirá en el proyecto de Ley municipal de 1838. Se reconoce entonces a las enti-dades locales un ámbito propio y separado del Estado para la prestación de las tareas públicas. A partir de 1840, los textos legales que se aprueban contienen una concepción dual de los municipios y las provincias. Por un lado, se les considera como entes integrantes del propio poder ejecutivo estatal para la prestación de servicios de interés general y, por otro, como entidades económico-administrativas dotadas de personalidad jurídica propia.369 La vinculación que se produce entre Estado y entidades locales va a ser también diferente en ambos casos. Para el ejercicio de las funciones de interés general, el Estado recurre a la fórmula de la desconcentración y, para la gestión de los intereses peculiares de las administraciones locales, ejerce una función que es primero de tutela y luego de control. Entre ambas situaciones surge más tarde una tercera posibilidad pensada para el ejercicio de funciones sobre las que los municipios y las provincias no tuvieran competencia exclusiva. En esos casos su actuación estaba sujeta a la dirección administrativa de la Administración central.370
Con la aprobación de la Constitución de 1978, la ¡dea de tutela o control del Estado sobre las entidades locales desaparece, pero no ocurre igual con las dos fórmulas restantes. Bajo la excusa de buscar una organización más racionalizada en
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todo el territorio, el Estado continúa proyectando cada uno de sus servicios en los niveles regional, provincial, comarcal o municipal, consolidándose en poco tiempo el mantenimiento de la Administración periférica del Estado constitucional, que tiene su base en los gobiernos civiles de ámbito provincial. Evidentemente, la Administración periférica que llega a la Constitución de 1978 no se improvisa, sino que es heredera de un devenir histórico que explica la concepción del poder público y del Estado que se tenía hasta entonces.371 El espacio estatal se consolida a partir de la designación de un territorio como capital del Estado. En la capital se fija la sede de gobierno y desde ella se da unidad y coherencia al espacio gobernado. Todo órgano de gobierno y de administración debe contar con la aprobación y legitimación del poder central, de forma que se relegan a un segundo plano las concepciones de gobierno local que buscaban su arraigo en la base y no en el centro político.
Otro factor importante para entender la Administración periférica que llega hasta nuestros días parte del hecho de que el centralismo que caracterizó al siglo xix no era solamente administrativo, sino que se trataba de un centralismo esencialmente político. En lugar de un sistema de autoridades formalmente constituido, existía una red informal de agentes de autoridad, personificada por los caciques locales, que eran los depositarios de la confianza del Gobierno central. La afinidad ideológica se sacrificaba en ocasiones en favor del poder de dominio que los caciques ejercían sobre la población. Hasta 1930, en los ayuntamientos sólo estaban representados los mayores contribuyentes, que eran además los que tenían voto y en consecuencia podían ser elegidos. Esta imposibilidad de acceder al poder por la vía de la representación política es precisamente la que frustra la idea originaria de constituir una red burocrática de agentes para organizar periféricamente la administración del Estado. La vinculación existente entre los jefes políticos, luego gobernadores civiles, y el Gobierno central, de cuyo nombramiento directo dependía el cargo, fomentaba la ausencia de toda gestión administrativa. Los gobernadores civiles imponían, en nombre del Gobierno, el orden público a los grupos sociales en conflicto.
De este modo, frente al Prefecto francés -en el que inicialmente se inspira la figura del Gobernador Civil-, que era un tecnócrata para la administración del territorio, el Gobernador Civil era un político, leal al partido del Gobierno y nombrado directamente por éste para el mantenimiento del orden público en la periferia. La vinculación política entre centro y periferia daba lugar a que la inestabilidad política del Gobierno central llevaba aparejada también la inestabilidad de los cargos provinciales.
En estas circunstancias, el desarrollo de una estructura territorial propiamente administrativa se va configurando, aunque no en su totalidad, en torno a las enti-
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dades locales como delegadas del Estado en unos casos y, en otros, en torno a los gobernadores civiles. Pero la verdadera importancia de la Administración periférica durante el siglo xix va a ser su capacidad para mantener viva la presencia del Estado en todo el territorio durante una época en la que la participación política era una ficción.
La Constitución de 1978 recoge formalmente la herencia de la Administración periférica del Estado. En el texto de 1978, la provincia aparece doblemente caracterizada, como entidad local y como división territorial "para el cumplimiento de las actividades del Estado" (artículo 141.1); por su parte, el artículo 154 de la CE es el que sienta las bases formales para la existencia de la Administración periférica del Estado, al establecer que "un delegado del Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la comunidad autónoma y la coordinará cuando proceda con administración propia de la comunidad". No obstante, el artículo 154 plantea un problema interpretativo relacionado con la consideración del territorio autonómico como circunscripción sobre la que deben asentarse los servicios administrativos estatales. Podría pensarse que la acción del Estado puede proyectarse o bien sobre el nivel regional, o bien sobre el nivel provincial. Sin embargo, la descentralización que se presume del nuevo modelo de Estado autonómico implica la progresiva asunción por parte de las comunidades autónomas de competencias antes ejercidas por el Estado y, en este contexto, no parece lógico admitir la necesidad de una ampliación del aparato administrativo estatal duplicando servicios en el nivel provincial y regional. Parece evidente, pues, que el Estado autonómico reclame un tratamiento regional de toda la estructura administrativa central.
Este planteamiento es el que constituye la base teórica para la reforma de la Administración periférica del Estado que, antes de la Ley de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, 6/1997, de 14 de abril (LOFAGE), contaba ya con varias disposiciones de importancia: el Real decreto 1801/1981, el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías372 y el Real decreto 1223/1983, de 4 de mayo, denominado de "medidas de reorganización de la Administración periférica del Estado", justificado igualmente por la necesidad de adaptar la Administración del Estado al proceso de transferencias, así como por las declaraciones de principios contenidas en los artículos 23 y 24 de la Ley 12/1983, del proceso autonómico. En esta ley se mantiene el principio de reagrupamiento de los servicios provinciales que sobrevivan al proceso de transferencias a las comunidades autónomas en torno a los gobiernos civiles. Posteriormente, en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, se establece en el artículo 10 que corresponde a los delegados del Gobierno y a los gobernadores civiles, con relación al personal de los servicios periféricos, el ejercicio de las competencias que la legislación vigente atribuye a los subsecretarios y a los directores generales.
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El problema que presentan estas y otras normas surgidas durante los años ochenta es la falta de asimilación del nuevo modelo de Estado y la consecuencia es el desajuste y la superposición entre las figuras del Delegado del Gobierno en la comunidad autónoma y la figura del Gobernador Civil.373 Durante este período, el proceso de transferencias del Estado a las comunidades autónomas era muy incipiente y por tanto era muy difícil determinar qué número de competencias reales iban a corresponder a los servicios periféricos, cuya principal función debía estar orientada a la ejecución y gestión de cada punto concreto de la política del Gobierno.374 Por esta y otras razones, las reformas organizativas realizadas durante estos años no consiguieron zanjar el debate sobre la necesidad de adecuar la Administración periférica del Estado a la nueva realidad autonómica.
Entrados los años noventa, la reforma de la Administración periférica del Estado se convierte en una cuestión de primer orden, dado el volumen de las transferencias de competencias operadas del Estado a las comunidades autónomas. La reforma de los estatutos de autonomía, así como el traspaso de medios materiales y...
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