Análisis del dictamen del consejo de estado sobre el anteproyecto de ley general tributaria
| Autor | César Albiñana García-Quintana |
| Cargo del Autor | Profesor emérito de la Universidad San Pablo CEU |
| Páginas | 95-105 |
- Es para mi un honor que el prof. Dr. Enrique Lejeune Valcárcel me invite a participar en la obra de homenaje al profesor José-Luis Pérez de Ayala y López de Ayala, conde de Cedillo, a quien admiro por sus sobresalientes servicios a la Universidad española y por sus aportaciones científicas y técnicas al Derecho Financiero y Tributario. No sería justo silenciar que algunas de sus construcciones a la ciencia jurídica española del Derecho Financiero y Tributario fueron logrados mediante la obra que en varias ediciones escribió con la coautoría del catedrático de la citada disciplina en la Universidad de Salamanca D. Eusebio González García.
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El Consejo de Estado ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
(art. 1.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril).
El dictamen fue emitido el día 22 de mayo de 2003 con el núm. 1403/2003 y consta de 115 folios, que me propongo anotar en la parte más relevante y con la consideración que debe merecer el supremo órgano consultivo del Gobierno de la Nación (art. 107 de la Constitución Española), que "no forma parte de la Administración activa".
La Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre ha modificado parcialmente la antes mencionada, y en ella se reconoce que "ha tenido un papel determinante en la garantía de la calidad, la técnica y el rigor de la actuación del Ejecutivo, llevando a cabo una labor capital en la defensa del Estado de Derecho".
Después de una reseña del expediente sometido a consulta, contiene unas consideraciones de carácter general que merecen ser tenidas muy en cuenta por quienes de uno u otro modo participan en la elaboración de las leyes.
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Refiriéndose al anteproyecto legal se anota su carácter didáctico y se resalta que en ocasiones sus normas tienen naturaleza reglamentaria. Es cierto que una excesiva preocupación por la observancia del principio de reserva de Ley que establece nuestra Constitución, espoleada por la oposición política meramente formal, hace caer al Ejecutivo y al Legislativo en el polo opuesto para evitar que las leyes sean censuradas por incumplir el aludido principio constitucional (art. 31.3 en particular) por quienes adoptan posiciones políticas inmoderadas o poco razonables.
También critica el Consejo de Estado (en adelante, C. de E.) la cita concreta de órganos en sus referencias por cuanto las reformas orgánicas crean motivos de duda o confusión.
Asimismo expone el dictamen que con cierta frecuencia se utilizan previsiones o medidas que carecen de contenido normativo en cuanto se trata de principios o definiciones que deben figurar en la exposición de motivos de la propia Ley. Esta crítica en cierto modo niega el carácter didáctico del texto legal que se dictamina y, además, se olvida cuán parca es la Constitución Española en la formulación de los principios que rigen o las bases en que se asienta el Derecho tributario. Una de las funciones más sobresaliente que ha de cumplir la Ley General Tributaria (en adelante, L.G.T.) es, precisamente, la de intentar salvar las lagunas de nuestra Constitución, y de aquí el que se haya planteado tuviera rango de ley orgánica aunque ello no tenga fácil encaje en el art. 81 de dicho texto constitucional. Es cierto, sin embargo, que con sus costes temporales cumple el Tribunal Constitucional tan notable función. Por otra parte, la propia L.G.T. emplea conceptos y expresiones que han de ser previamente definidos para determinar su alcance o significación cuando son utilizados.
Otra crítica es la que se expone bajo el epígrafe: "Remisiones". Por ella se recomienda que se reduzca el número de ellas hasta lo estrictamente indispensable y acompañando a la cita del precepto "la mención conceptual que facilite la comprensión"1.
Con el título de: "Estructura" se aconseja reducir la extensión de algunos artículos como los 88, 93, 94 y 95.
En este informe insiste el C. de E. en la corrección gramatical y el estilo de la nueva Ley. Por ejemplo, el abuso de la expresión "sin perjuicio". Las medidas adoptadas con la Real Academia de la Lengua no han conseguido, hasta ahora, la efectividad deseable. Esta recomendación habría que tenerla en cuenta al emplear el anglicismo "en profundidad" como hace el propio dictamen. En una ocasión más el C. de E. pone de manifiesto su preocupación por la creciente fragmentación del ordenamiento jurídico, utilizando las disposiciones adicionales de una ley para modificar preceptos de otras leyes. Y nuevamente acude a la exposición de motivos para que en ella se hagan las menciones oportunas si se entiende que es inevitable la reforma de varias disposiciones en un único texto legislativo.
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Las observaciones al texto articulado de la nueva L.G.T. admiten réplicas que en muchos casos por razón de su extensión, no podrán exponerse o habría que hacerlo en términos demasiados sucintos.
Artículo 1: Se propone la mayor precisión en la determinación del carácter de éste y de otros preceptos de la L.G.T. concretando si es o no competencia exclusiva del Estado, reconociendo, en su caso, la de las Comunidades Autónomas en ámbitos bien delimitados y que nunca afecten a la Hacienda General. Huelga explicar los silencios que se denuncian en una época en que la Constitución no camina por vías claras e inmutables (Tít. VIII de la Constitución Española), con los conflictos que se refugian bajo el moderno epígrafe de "balances fiscales".
Artículo 2: El que conste el concepto del tributo no cuenta con el beneplácito del C. de E., y, sin embargo, se puede opinar que, si acaso, sería conveniente una mayor precisión ante el ejercicio de potestades normativas en la llamada tributación ambiental. Afortunado es el parecer del dictamen que se anota, empleando la expresión "supuesto de hecho" y no el de "presupuesto de hecho" que se utiliza en los ámbitos académicos. Por último, el que los recursos obtenidos mediante los tributos se apliquen a la financiación del gasto público es esencial si hemos de distinguir tributos financieros y no-financieros superando la imprecisa clasificación de fiscales y no-fiscales.
Artículo 5: Se formula una observación a su apartado 2 que el Gobierno recogió.
Artículo 7: El C. de E. recuerda que el orden de prelación de las fuentes normativas es materia constitucional, por lo que el alcance de este precepto es meramente clarificador. Su parecer sobre la procedencia de una Orden ministerial en desarrollo directo de una norma con rango de ley siempre que lo establezca expresamente la propia ley, asimismo figura en el texto promulgado.
Artículo 8. Importante fue la observación del C. de E. sobre incorporación de las presunciones iuris tantum a las materias sometidas a reserva de Ley.
Artículo 12: También prosperó la opinión del C. de E. sobre la facultad de dictar disposiciones interpretativas o aclaratorias que debía reservarse al Ministro de Hacienda (ap. 3).
Artículo 15: Se refieren al llamado fraude de ley tributaria y/o al abuso en la aplicación de la norma tributaria. La profundidad y la extensión del análisis de la expresada alternativa y de sus antecedentes, impide que en los límites de esta colaboración pueda examinarse este apartado del dictamen del C. de E. Distinta sería nuestra posi-Page 98ción crítica si después de definir la "economía de opción" admitida sin fundamento por la ley de modo más o menos expreso, se estableciera la correlación entre el "objeto imponible" y el "negocio jurídico" que le instrumente o ponga de manifiesto y de tal modo que el fraude de ley tributaria se daría si se acude a un negocio jurídico distinto del típico para que se dé el objeto imponible (capacidad económica) determinante de la cuota tributaria. La cuestión, opino, habría que plantearla con la siguiente alternativa: a) si el hecho imponible se describe por la Ley mediante elementos u operaciones materiales y éstos son declarados en su concepto y en su integridad, la Administración tributaria los calificará y en modo alguno habrá infracción tributaria; y b) si el hecho imponible es descrito por la Ley según el acto o negocio...
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