Derecho administrativo europeo derivado del Tratado de Lisboa: un nuevo fundamento jurídico en materia de servicios de interés económico general
| Páginas | 517-525 |
Page 517
El Tratado de Lisboa introduce mediante el artículo 14 TFUE, un fundamento jurídico de aplicación general para el legislador de la Unión Europea en materia de SIEG, distinto del relativo al mercado interior en que se basan las Directivas sectoriales de liberalización de los SIEG de redes (comunicaciones electrónicas, electricidad, gas, transportes públicos, correos). De otro lado, el Protocolo Nº 26 sobre los SIG anejo al Tratado de Lisboa constituye, como poco, una novedad importante, pues cubre el conjunto de los SIG e incorpora, por vez primera en un Tratado, el concepto de SIGNE frente al de SIEG, y además su contenido «tiene el carácter de instrucciones dirigidas a la Unión y los Estados miembros», y no de simple declaración interpretativa del Tratado y de los valores comunes.
Como es bien sabido, el concepto de servicios de interés económico general (SIEG en lo sucesivo) fue acuñado por el Derecho europeo y adoptado por todos los Estados miembros en la legislación sectorial de los diversos ámbitos de
Page 518
aplicación1, aun careciendo de tradición en todos ellos, España inclusive2. Recordemos algunas ideas esenciales.
Los SIEG se caracterizan fundamentalmente por su diversidad, e integran las grandes industrias de red, tales como las telecomunicaciones, los servicios postales, el transporte y la energía. De ellos habrá que decir que lo importante está en su regulación sectorial, tanto en Europa como en el seno de cada país.
La incorporación de la normativa europea sobre SIEG a nuestro ordenamiento jurídico interno ha propiciado la europeización del derecho administrativo en sus distintas áreas3.
Nos centraremos en el Tratado de la Comunidad Europea en sus diferentes versiones, sobre todo en la de Lisboa (en adelante el Tratado), que se firmó el 13 de diciembre de 2007 y entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Este da lugar a su vez, como también se sabe, a dos Tratados, el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Además del Tratado, las diversas Directivas europeas en los sectores afectados adoptaron desde tiempos tempranos una filosofía liberalizadora, en coherencia con un marco de libre competencia en el mercado. Tal liberalización ha implicado la superación del tradicional servicio público estatal4–entendido como titularidad pública de la actividad5–, su despublicatio, su consiguiente sustitución por la libre iniciativa y competencia a nivel de la Unión Europea, aunque ello no equivalga precisamente a su desregulatio, sino más bien al contrario6.
De este modo, el artículo 86 del TCE (hoy 106 del TFUE) se erigió, y aun hoy se erige, en la herramienta fundamental del proceso de cambio. En particular, y como el lector sabe, el párrafo 2, reafirma la aplicación de los preceptos
Page 519
del Tratado, y especialmente de las normas de competencia, a las empresas prestadoras de SIEG y establece una excepción para los supuestos en los que estas normas impidan el cumplimiento de la misión que tengan encomendada.
Desde el Tratado de Amsterdam de 1997 hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa7, el 1 de diciembre de 2009, no se habían contemplado novedades en el Derecho de la Unión Europea originario sobre los SIEG, con excepción, por supuesto, del malogrado Tratado por el que se establece una Constitución para Europa de 2004. Por ello, tratamos de dar cuenta en relación a los SIEG del nuevo fundamento jurídico otorgado por el Tratado de Lisboa en sus artículos 14 y 106 TFUE, al margen del mercado interior, y del Protocolo Nº 26 sobre los servicios de interés general (SIG es adelante), que reconoce por vez primera en un Tratado a los servicios de interés general que no tengan carácter económico (SIGNE en lo sucesivo), plasmando la línea de estudio que ha venido centrando la atención de diversos informes y dictámenes de las instituciones de la Unión Europea en la materia durante los últimos años.
Téngase en cuenta que desde siempre los SIG se han entendido como servicios de naturaleza económica y hoy en día no. Además, dicha noción no responde a la tradicional francesa de la que proviene «SPIC» (servicios públicos industriales y comerciales)8. Por todo ello, quizás la denominación más correcta no sea la de SIGNE, sino la de servicios de interés general «no empresariales».
Los documentos más recientes aprobados por la Comisión europea en la materia9pretenden diferenciar dentro del concepto más genérico de SIG, el de
Page 520
SIEG del denominado SIGNE. Pese a los intentos de la Comisión de tratar de clarificar la citada distinción, ésta no resulta del todo fácil ni clara a día de hoy10. De este modo, una de las grandes novedades que plantea el Tratado de Lisboa es la incorporación del Protocolo Nº 26 sobre los SIG, en el que se hace referencia expresa a los SIGNE y el cual tiene un alcance jurídico equivalente al de los Tratados, pues se refiere a disposiciones interpretativas, jurídicamente vinculantes, que se anexan al TFUE.
La distinción entre servicios de naturaleza económica y no económica es imprescindible, pues unos y otros se rigen por normas distintas dentro del Tratado: a los primeros (SIEG) se les aplicarán –en parte– las normas sobre competencia y las normas de mercado interior que a los segundos (SIGNE) no les serán de aplicación11. De este modo, el Protocolo recoge el contenido de la Comunicación de la Comisión de 20 de noviembre de 200712.
El artículo 14 TFUE (antiguo artículo 16 del Tratado de Niza) y el artículo 36 de la Carta de Derechos Fundamentales13se refieren únicamente a los SIEG. La jurisprudencia del TJCE entiende por actividad económica14cualquiera que consista en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado. Así, los servicios económicos y no económicos pueden coexistir en un mismo sector e incluso a veces ser prestados por una misma organización.
En realidad, el problema deriva de la definición de los «servicios no económicos» frente a los SIEG. De ahí el empeño vano de los últimos años por perfilarlos en la jurisprudencia del TJCE15, en los informes y dictámenes de la Comisión16y en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento europeo y del Con-
Page 521
sejo de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior, conocida como la Directiva Servicios o Bolkenstein17(en adelante Directiva Servicios de 2006/12318).
A continuación, analizaremos las novedades que aporta el Tratado de Lisboa sobre los SIEG y concluiremos con un conjunto de reflexiones finales.
El TUE, de partida, incorpora como una de sus novedades más destacadas el artículo 6, por el cual la Unión otorga el mismo valor jurídico que a los Tratados a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo. Lo innovador en este caso es que la Carta no se integra en el articulado de los Tratados, pero sí vincula jurídicamente a los Estados miembros, dejando a salvo las excepciones de Reino Unido y Polonia19.
Tanto el...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba