El debate europeo sobre flexiguridad en el trabajo (reflexiones en torno al «libro verde» de la comisión de las comunidades europeas)
| Autor | José Luis Monereo Pérez; José Antonio Fernández Aviles |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Granada; Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Granada |
| Páginas | 171-243 |
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La Estrategia de Lisboa (2000) estaba centrada sobre el objetivo del crecimiento de una ocupación de calidad. No obstante los prometedores cambios de naturaleza institucional y política relacionados con este objetivo, el ritmo de crecimiento de la dimensión social de la UE se ha mostrado lento e inadecuado respecto a la permanente centralidad que los sectores relativos al mercado, la competencia y la política económica y monetaria conservan en el proceso de integración europea.
La UE ha avanzado en las políticas sociales de coordinación (instrumentalizadas a través del open method of coordination) con resultados difícilmente evaluables y dispares, pero el método clásico de armonización en cierta medida se ha esclerotizado y su contenido no ha sido ni enriquecido ni actualizado convenientemente, para adaptarlo a las nuevas realidades. Así pues, se ha producido un desplazamiento de los métodos de hard law por una forma de gobernanza más difusa y voluntarista (soft law). Este desplazamiento metodológico se ve favorecido por la inercia que genera el intenso influjo de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en política social comunitaria, pero también por una incomprensible aceptación de que la armonización ya no es un método válido, cuando lo cierto es que constituye una forma de intervención respetuosa con las tradiciones nacionales y que, si existieran objetivos sociales claros, sería un método suficientemente adecuado para una decidida intervención.
Durante los últimos años se ha venido acuñando una expresión que parece haber hecho fortuna en las instituciones de la UE: la «flexiguridad». Dicho concepto -sobre el que no existe una base conceptual unívoca o generalizadamente aceptada- se presenta como un nuevo principio ordenador de las políticas laborales y sociales. Se trata de nuevo concepto «fetiche», como en su momento lo fue el de «flexibilidad», del que no se tiene una conceptualización precisa, ni en el plano macro de las políticas socio-económicas y laborales, como tampoco en cuanto a las políticas y técnicas de regulación jurídica para abordarlo en el plano de las relaciones de trabajo. Se trataría de reformar esas políticas renovando -suprimiendo o trasladando al plano de otras políticas («extralaboralizando» la propia política laboral)- los instrumentos garantistas -jurídico-laborales- a favor de los trabajadores, trasladándolas hacia una más etérea «seguridad en el mercado de trabajo». El objetivo es la acomodación del conjunto político e institucional de tutela del trabajador (tutela jurídico-laboral, Page 172 política de empleo, política formativa, sistemas de seguridad y protección social) a las exigencias de los cambios tecnológicos, y de los sistemas de producción que el nuevo capitalismo exige. En realidad, por lo que respecta al Derecho laboral, se trata de renovar el tradicional equilibro de intereses en que se mueve el mismo, de un lado garantizar seguridad jurídica y económica a los trabajadores, de otro, garantizar una utilización flexible de la mano de obra dentro de las organizaciones productivas.
En definitiva, se trata de reformular el oxímoron que plasma el barbarismo «flexiseguridad» como expresión ambigua que fusiona dos términos antitéticos: flexibilidad y seguridad en el trabajo. No debe olvidarse que en el ámbito empresarial cualquier contaminación de la flexibilidad con la seguridad se considera sinónimo de nuevas reglas encaminadas a introducir rigideces en el mercado y la relación de trabajo. Mientras que las voces provenientes del lado sindical identifican el término con la flexibilidad tout court, unilateralmente escorada en los intereses del empleador, esto es, destinada a favorecer en exclusiva la empresa y el mercado.
Sobre este nuevo principio, y cómo instrumentar las políticas jurídicas que lo implementen a través de los métodos abiertos propios de la nueva gobernanza europea, versan algunos documentos recientes (en forma de soft law) de las instituciones comunitarias. Entre ellos se enmarca el «Libro Verde» de la Comisión de las Comunidades Europeas: «Libro Verde. Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del sigo XXI», COM (2006) 708 final, de 22 de noviembre de 2006. Este documento se produce en cumplimiento del mandato del Consejo Europeo de la primavera de 2006, donde se encomienda a la comisión estudiar la posibilidad de establecer un conjunto de principios comunes sobre flexiseguridad. El documento ha abierto un renovado debate comunitario sobre «flexiseguridad»» en el que han aparecido interesantes documentos tanto de las instituciones comunitarias, de los interlocutores sociales a escala comunitaria y nacional, de la doctrina jurídica y de la propia judicatura.
El propio Consejo Europeo invitó a los Estados miembros a que en los programas nacionales de reforma se elaboren de manera más sistemática estrategias detalladas de actuación para mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas. Asimismo, pidió a la Comisión, conjuntamente con los Estados miembros y los interlocutores sociales, que se estudie «la elaboración de un conjunto de principios comunes sobre flexiseguridad», que puedan servir de referencia útil para logra unos mercados laborales más abiertos y con mayor capacidad de respuesta y unos lugares de trabajo más productivos [Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de 23-24 de marzo de 2006 y 8 de marzo de 2007]. En el informe «El empleo en Europa» se dedicaba un capítulo a esta materia, en el Informe conjunto sobre el empleo 2005/2006, y el de 2006/2007 se recomendaba a los Estados miembros avanzar por la senda de la flexiseguridad. Page 173
El Comité del Empleo y el Comité de Protección Social presentaron también su contribución conjunta sobre la flexiseguridad (Doc. 9633/06), teniendo ésta -por la importancia que la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales de la Comisión Europea le otorga- un papel relevante en relación con la Estrategia Europea para el Empleo.
El Libro Verde formulaba catorce preguntas sobre las posibles reformas prioritarias del Derecho del Trabajo, para la mejora de la flexibilidad, la seguridad en el empleo y la reducción de la segmentación del mercado de trabajo mediante una cierta relajación de la protección del desempleo y garantizando una nivel suficiente de seguridad en el empleo y de protección social en forma de compensaciones por pérdida de ingresos y políticas activas del mercado de trabajo. El Libro Verde planteaba una serie de disyuntivas, en forma de afirmaciones y preguntas, que en realidad llevan ya su respuesta implícita, sobre las formas clásicas del contrato de trabajo «tradicional»; el trabajo «oculto»; la noción de «trabajo económicamente dependiente» que no depende de la legislación laboral, dado que ocupa una «zona gris» ente el Derecho laboral y el Derecho mercantil; la necesidad, o inconveniencia, de un «conjunto de derechos mínimos» sobre las condiciones de trabajo de todos los trabajadores, con independencia de su contrato de trabajo; sobre el papel y las posibilidades de regulación de las empresas de trabajo temporal y las largas cadenas de subcontratación; la ordenación del tiempo de trabajo; la movilidad de los trabajadores; y la eficacia de la cooperación administrativa entre las autoridades competentes para que puedan controlar más eficazmente el respeto del Derecho laboral comunitario.
Da la impresión de que se plantea una «refundación» de los postulados tradicionales del Derecho laboral, que se consideran obsoletos para afrontar las nuevas realidades socio-económicas, laborales y productivas. Pero lo cierto es que está en el código genético del Derecho del trabajo la adaptación dinámica del Derecho del trabajo a las nuevas realidades y funciones que está llamado a atender. La historia más reciente de los ordenamientos jurídico-laborales de gran parte de los Estados europeos ha venido caracterizada por una ininterrumpida sucesión de reformas legislativas que ha tenido el efecto de instalar el «modelo clásico» en un estadio próximo a la arqueología jurídico-laboral. Al margen de la diversidad de las concretas modificaciones introducidas en aquél modelo tradicional y con independencia de los ritmos y de la intensidad de las modificaciones mismas, la práctica totalidad de los ordenamientos europeos han venido acomodando, ya desde hace bastantes años, sus instituciones y estructuras jurídico-laborales a los desafíos que imponen aquellos cambios.
Para este fin se abría un proceso de consulta pública en la que todos los interesados y afectados pueden intervenir ofreciendo a la Comisión sus respuestas. El Libro prevé una consulta pública sobre las cuestiones planteadas, y la presentación de...
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