Govern, política I administració: elements de debat per a les «administracions independents»

Una de les tendències que clarament ha caracteritzat les darreres dècades en el dret públic ha estat la voluntat de subratllar la separació entre l'esfera política delPage 185Govern, d'una banda, i l'esfera de la gestió o execució pròpia de l'Administració, d'altra banda. Línia, aquesta, que ha estat comuna als diversos països de l'Europa occidental i que la doctrina comparada ha constatat.⁴ Caràcter generalitzat del fenomen que, però, lògicament, no ha d'impedir el reconeixement de les diferències temporals entre l'evolució dels diversos països⁵ i la presència d'algun d'ells com a model tradicional d'aquesta tendència, com és el cas de Suècia.⁶

El cert és, però, com s'ha indicat, que la tendència generalitzada respon a un esquema d'autonomia, de distinció o separació de les tasques de gestió en relació amb les activitats polítiques.⁷ Es parla, així, de l'«autonomisation des tàches d'exéeu-tion»,⁸ de la separació, en definitiva, entre «d'une part, la loi d'importance politique et le choix politique, et d'autrepart, la routine quotidienne des tàches d'exécution»⁹ de manera que les agències administratives es poden concentrar en les tasques executives sense la intervenció de la política.¹⁰ Nou esquema que permetria la superacióPage 186d'una situació anterior de ministeris monolítics sense distinció neta entre les funcions polítiques i executives.¹¹

Amb més precisió, doncs, es tracta de tenir clara la separació entre el treball sobre els valors, els objectius, fes directrius polítiques i les estructures generals de control, que ha de ser competència de les unitats polítiques, i la posada en pràctica i el manteniment del funcionament de la maquinària administrativa, competència de les unitats executives.¹²

Ja en el context de la Constitució espanyola, cal reconèixer que, en efecte, a la vista de preceptes com el 97 o el 103, s'hi recull la separació o distinció entre el Govern i l'Administració. Distinció que la legislació ve darrerament incorporant, si més no des del punt de vista de principis. És el cas de l'LRJPAC, que recull aquesta idea tant en la seva exposició de motius (punts 1 i 3) com en el seu articulat (art. 3.3). Especialment rellevant és el punt 1 de l'exposició de motius, que conclou que «Se perfilan así con nitidez los rasgos propios que definen al Gobierno y a la Administrarien como instituciones públicas contitucionalmente diferenciadasy los que establecen la subordinarien de la Administración a la acción política de dirección del Gobierno».

També la LOFAGE se situa en el marc de les relacions d'instrumentalitat de l'Administració amb les polítiques elaborades pel Govern.

Així, doncs, sembla que el nostre ordenament assumeix amb claredat la separació funcional entre Govern i Administració. El Govern és un poder públic diferenciat orgànicament i funcional de l'Administració, tot centrant la seva acció en tasques de direcció, atesa la seva legitimitat democràtica.¹³ Se segueix, així, l'esquema finalista-instrumental en la caracterització de les relacions entre Govern i Administració,¹⁴ que constitueix, amb la seva posició constitucional definida, el principal vehicle de la direcció política duta a terme per part d'aquell.¹⁵

Page 187

Aquest és, doncs, el punt de partida, d'inevitable referència, com fan tots els estudis doctrinals que es proposen analitzar les relacions entre Govern, política i Administració, també, i especialment, des del punt de vista sociològic.¹⁶

La caracterització que acaba de ser exposada no pot esgotar, però, el tema de les relacions entre Govern, política i Administració. Ràpidament apareixen, en efecte, si hom aprofundeix mínimament l'estudi d'aquesta qüestió, molts elements de complexitat que enterboleixen aquell esquema inicialment o aparentment clar de relacions.

La consideració d'aquests elements, des d'una posició realista, constitueix un peatge obligatori per a qualsevol estudi que pretengui replantejar i fer propostes entorn del tema de l'organització administrativa en general.¹⁷ El seu estudi complet presenta múltiples temes i matisos, tots ells intrínsecament units,¹⁸de manera que, en relació amb els aspectes que aquí volem destacar, els diferents epígrafs responen a l'única intenció de seguir un cert ordre expositiu.

Finalment, és convenient portar a col·lació un aspecte que com veurem, també present en el substrat d'idees que justifiquen la creació de les administracions independents ha esdevingut una nota general de l'Estat social, ta normal assumpció per part de l'Administració de funcions que podríem denominar quasi-jurisdiccionals o arbitrals.⁹²

L'Estat ha passat, efectivament, a constituir un clar protagonista, per exemple, en un camp tan ampli i transcendent com el de l'economia, en què assumeix, no ja una funció de control de policia, sinó una activa direcció i una clara influència directa en el procés econòmic en general. En aquesta línia, es pot dir que l'Administració té facultats que li permeten d'impulsar i encarrilar l'activitat econòmica, i en aquest context és normal que l'Administració hagi de garantir el compliment del sistema normatiu establert i intervingui continuadament sobre l'exercici de les activitats en qüestió.⁹³ L'Estat social conté, en general, la màxima expressió de la funció distribuïdora, tractant-se d'un estat de prestacions que assumeix la responsabilitat de la distribució i redistribució de béns i serveis econòmics.⁹⁴ El paper de l'Administració, d'altra banda, respon cada vegada més al model d'organitzador, director i conductor de complexos processos socials.⁹⁵

En aquest context de transformacions quantitatives i qualitarive:.- de l'intervencionisme estatal no resulta gens difícil situar el creixement de supòsits en què l'Administració ocupa una posició quasijurisdiccional o arbitral en relació amb les pretensions de diversos particulars.⁹⁶

D'alguna manera es pot dir, doncs, que, atesa l'omnipresència de l'Administració a la societat, aquella es trobarà molt sovint en condicions d'avançar-se a la intervenció del poder judicial.⁹⁷

Es podria recordar en aquest punt igual que en matèries com el dret dels consu-Page 202midors que existeix un clar lligam entre intervencionisme estatal i activitat arbitral de l'Administració,⁹⁸ de la mateixa manera que en tots els àmbits relacionats amb l'activitat prestacional de l'Estat.⁹⁹ Forma, doncs, part de la caracterització de la nova Administració pública sorgida amb l'Estat social l'element d'una certa potenciació d'una posició quasijuris-diccional, arbitral¹⁰⁰ o neutral (amb independència ara dels problemes que en cada cas concret plantegi el grau de neutralitat de l'Administració)¹⁰¹ en relació amb els particulars.¹⁰² Exigència de posició de neutralitat, doncs, que també forma part de la complexitat de principis que avui han d'informar la posició de les administracions públiques, i que cal considerar també amb caràcter general, amb una possible presència a múltiples sectors, dels quals els que aquí hem esmentat no són sinó una petita mostra.

Les anomenades «administracions independents» (d'ara endavant AI) en general es caracteritza, ara sense cap afany de precisió en la definició,¹⁰³ com entitats públiques que en la seva intervenció en determinats sectors entre els quals es destaquen aquells relatius a certs drets fonamentals i a alguns camps amb una important presència de la tècnica es col·loquen al marge de les pugnes polítiques per mitjà especialment de dos ordres de garanties, orgàniques i funcionals.

Page 203

Una simple ullada a aquesta primera caracterització posa en relleu que les AI plantegen, en la seva mateixa raó d'ésser, una problemàtica paral·lela a la que en general té lloc en tractar les relacions Govern-política-Administració,¹⁰⁴ en definitiva, a la que es planteja en intentar determinar la forma òptima de governar. Vegem-ho.

El fenomen del sorgiment de les AI s'insereix plenament dintre de les tendències generalitzades als països occidentals, esmentades en les primeres pàgines d'aquest treball, d'establir una distinció suposadament clara entre el nivell del Govern, de les decisions polítiques, i el nivell de l'Administració, de les tasques de gestió i execució.

De fet, la tècnica de la creació de les AI seria la màxima expressió de la voluntat de traçar les línies d'aquella distinció amb les majors garanties possibles per tal d'evitar que l'esfera política del Govern «contamini» l'esfera de la neutral gestió i execució administrativa,¹⁰⁵ amb la confiança o justificació d'una millora, mitjançant aquest sistema, de la realització de les tasques pròpies d'aquestes organitzacions en termes de qualitat i eficàcia.¹⁰⁶

Així doncs, la inicialment clara distinció entre Govern i Administració, que en el nostre àmbit, com sabem, té un fonament constitucional,¹⁰⁷ es projectaria modèlicament sobre les AI, de la mateixa manera que serviria per explicar l'aparició de les agències reguladores independents als EUA o a Suècia.

En la mesura, doncs, que aquella distinció, tal com es va veure en epígrafs anteriors, té en realitat uns contorns difusos i esdevé així en certa mesura fictícia, aquest substrat d'idees presents a la creació de les AI es veurà seriosament afectat. Per tal de comprovar-ho, caldrà continuar desenvolupant el tema amb un cert paral·lelisme en relació amb l'estructura del capítol anterior.

Inicialment les raons que justifiquen la creació de les AI semblen exigir la veritable independència d'aquells ens com a garantia de compliment efectiu de les seves funcions. Atesa la necessitat, ja tractada, d'obtenir un allunyament en relació amb la política i la concurrència de funcions quasijurisdiccionals, la «independència» se situa com a element clau de la caracterització d'aquestes institucions.¹⁶⁴

Però un primer contacte amb la normativa reguladora de les que es consideren AI (deixant de banda ara el cas especial del Banc d'Espanya) ja mostra que el qualificatiu «independent» no respon de forma real al seu caràcter. Així ho ha entès també la doctrina, que d'aquesta manera ha parlat en relació amb aquests ens d'un «cert grau d'independència»,¹⁶⁵ d'una «independència mai total»¹⁶⁶ d'una falta de correspondència entre el model ideal i la realitat¹⁶⁷ o d'una autonomia real clarament discutible.¹⁶⁸ En definitiva, es considera que el terme «independència» resulta excessiu:¹⁶⁹no es tracta d'una independència sinó d'una neutralització política en relació amb el Govern.¹⁷⁰

Page 214

Aquesta idea d'escepticisme en relació amb el contingut de l'expressió «independència»¹⁷¹ troba una clara via de concreció comuna en el dret comparat, en el sentit que és constatable com el Govern compta amb prou instruments per tal de portar a terme en certa manera una direcció o una influència en aquestes institucions, aspecte que ha estat molt clarament posat en relleu per la doctrina francesa¹⁷³ i que també ha destacat la doctrina del nostre entorn;173 presència d'instruments de control en què existeix un element d'indiscutible rellevància pràctica, l'element pressupostari, financer, o del control dels mitjans materials.¹⁷⁴

Es posa, doncs, de manifest que una vegada més les formulacions genèriques han de deixar pas a consideracions matisades sobre l'abast de la fórmula de les AI i, en definitiva, sobre les idees subjacents a la seva creació.¹⁷⁵ La independència, com a la resta d'àmbits de gestió administrativa, és una exigència dirigida a garantir la imparcialitat però que ha de conviure, com sabem i tornarem a indicar, amb altres elements també presents a la Constitució. La independència, també en les AI, és relativa i circumstancial,¹⁷⁶ i en forma pura esdevé impossible.¹⁷⁷ El reconeixementPage 215de les dificultats existents per arribar-hi resulta més realista i adequat, en definitiva, a la imperfecció de la naturalesa humana.¹⁷⁸

Una consideració no simplista del conjunt d'idees subjacents a la creació de les AI, en la línia dels epígrafs i capítols anteriors, condueix en tot cas a una constatació: la Constitució conté, producte de l'evolució històrica¹⁷⁹ i de la consegüent acumulació de principis d'origen i signe diversos, exigències no sempre fàcilment conciliables. Pel que fa al nostre tema, hem de recordar que, d'una banda, la dependència en relació amb els òrgans de direcció política sembla una clara condició per tal de garantir la legitimitat democràtica de l'Administració, i que, d'altra banda, la independència sembla exigida per tal de garantir la seva objectivitat o imparcialitat.¹⁸⁰

L'evolució del model organitzatiu de l'Administració pública no escapa a aquestes tensions, de manera que en l'actualitat respon a una fórmula en la qual conviuen elements del model jerarquitzat clàssic amb falques introduïdes pels corrents «desjerarquitzadors».¹⁸¹ Però el que sí es pot dir de l'actual model és que la reconducció a unitat de l'acció de tots els variats centres polítics o administratius titulars de competències ja no ve donada només pel clàssic mecanisme de la jerarquia, sinó sobretot pels poders de direcció als quals es refereix la Constitució espanyola. En aquest context, si bé és cert que una certa autonomia de la burocràcia enfront del poder polític constitueix un element necessari per al funcionament de l'Estat contemporani, no és menys cert que l'esmentada autonomia no pot ser un valor absolut: si el Govern respon políticament de l'actuació administrativa, ha de comptar també amb mecanismes que li permetin d'exercir un poder autèntic sobre l'Administració.¹⁸²

Page 216

Així doncs, en el marc del reconeixement de la complexitat de factors concurrents,¹⁸³ l'element de la direcció política del Govern, del seu abast, sembla una de les claus a tenir en compte en aquesta qüestió. I en aquest sentit, aquest de la connexió amb la direcció del Govern ha estat un aspecte que ha permès evitar un judici d'inconstitucionalitat sobre les AI. Així, i en la línia d'una consideració realista de l'abast de la «independència» d'aquests ens, ha estat posat de manifest per la doctrina ei fet que la seva activitat no implica una minva de la responsabilitat del Govern,¹⁸⁴ no suposa una total ruptura de vincles amb el Govern (ni amb el Parlament),¹⁸⁵ en definitiva, no altera l'estructura constitucional de poders.¹⁸⁶

En aquest marc de problemes existeixen qüestions a matisar, concretament les que fan referència al replantejament de la responsabilitat ministerial a causa de l'establiment d'agències responsables de la gestió d'una àrea determinada tal com es pot comprovar en el ric debat anglès sobre la qüestió¹⁸⁷ Aquesta connexió188 o necessitat de respectar l'organització constitucionalitzada dels poders públics¹⁸⁹ esdevé, doncs, una condició per tal d'evitar problemes constitucionals en la Valoració de la figura de les AI. Es diu, així, que la regulació de les AI no fa una altra cosa que «modular» la direcció del Govern, no pas eliminar-la.¹⁹⁰

Per tant, un adequat punt d'equilibri, en el marc de la presència de principis contradictoris a la Constitució, és el de tractar de concretar l'abast de la direcció política del Govern. Es pot dir en aquest sentit que l'art. 97 CE exigeix un mínim de connexió amb aquella, independentment del fet de reconèixer, com hem vist, que aquesta no és una relació simple i en tot cas mai no és fàcil de precisar. Aquesta exigència seria, doncs, un dels factors que permetria conjuminar la continuïtat de les polítiques públiques (atès que parlem de «direcció», no de jerarquia) i la legitimitat democràtica de l'aparell administratiu. Reflexió que ha de ser comuna, però, no només a totes les AI,¹⁹¹ sinó a qualsevol unitat de l'organització administrativa.

En les primeres línies d'aquest treball s'ha posat de manifest com la creació de !es AI s'insereix en un procés més general d'idees de reforma de la gestió adminis-Page 217trativa. La consideració detinguda d'aquesta perspectiva condueix a rellevants conclusions substantives.

Perquè, en efecte, el discurs subjacent a les idees que justifiquen la creació de les AI, portat fins a les seves darreres conseqüències, se situa en un marc de reflexions que en definitiva posen en dubte l'actual configuració de la manera d'administrar, de gestionar els interessos públics.

Pensem, per exemple, en alguns dels conjunts d'idees que la doctrina posa en relleu per tal d'exposar la justificació de les AI:

Es diu, en primer lloc, que les AI responen a una nova manera d'exercir el poder, a noves fonts de legitimació, que transcorren més per la via de convèncer o persuadir, d'arbitrar, de buscar el consens, d'advertir, de recomanar, etc, per oposició als tradicionals mètodes imperatius del poder públic¹⁹² i a les tradicionals fonts de legitimació.¹⁹³

Parallelament, es destaca en relació amb aquesta nova manera d'exercir el poder la inadequació de les estructures clàssiques, que fa necessària la creació de les AI.¹⁹⁴

Aquestes observacions, que condueixen en definitiva a la idea de la necessitat d'una separació de l'esfera de la gestió en relació amb l'esfera política, són, però, traslladables a molts altres àmbits, la qual cosa queda ben palesa amb la comprovació del contingut dels arguments que postulen una reforma administrativa d'àmbit més ampli o genèric. Així, per exemple, a més de recordar les referències de diversos països europeus esmentades més amunt, es pot portar a col·lació aquí la proposta d'Arifío Ortiz,195 que exposa amb claredat l'opinió de la necessitat de crear un organisme regulador independent en l'ampli àmbit dels serveis públics,¹⁹⁵ atès quePage 218en aquest sector, es diu, el vigent model napoleònic o clàssic d'Administració no respon a les seves necessitats, que exigeixen una política constant allunyada de la política dels partits.¹⁹⁷ Així, l'Administració tradicional no es trobaria en condicions de garantir aquesta separació ni de ponderar els diversos factors en joc, com tampoc, evidentment, de canalitzar decisions tècniques i de caràcter quasijudi-cial.¹⁹⁸

De la mateixa manera, són molt simptomàtiques algunes de les propostes fetes al fil del comentari de les AI al voltant de la seva convenient extensió a altres àmbits, sovint amb un considerable to de generalitat i d'indeterminació.¹⁹⁹

Continuant per aquesta via de necessitat de creació d'Al davant la conveniència d'una gestió amb continuïtat, no es poden qualificar d'exagerades aquelles observacions que alenen del fet que d'aquesta manera pocs àmbits podrien quedar lliures d'aquesta reforma.²⁰⁰

No existeix, doncs, un àmbit clarament acotat que sigui reconegut com a idoni per tal d'apíicar-hi la solució de les AI, sinó que en aquest camp s'imposa l'ampli-Page 219tud i la indeterminació. No és estrany que existeixin continus desacords quant a la llista concreta dels ens que es consideren veritables AI.²⁰¹

No hi ha un model clar de reforma en un doble sentit. En primer lloc, no existeix un model únic d'Al a Europa (tampoc deixant de banda el cas anglès) que pugui servir de referència.²⁰² Però sobretot no existeix un model a cada país, en el sentit que les diverses AI existents apareixen de forma casuística i desordenada. No se segueix, doncs, un esquema prèviament definit, un programa de sectors a cobrir progressivament mitjançant la fórmula de les AI,²⁰³ sinó que és tracta d'un procés que es justifica cas per cas amb una sèrie d'arguments que hem tractat més amunt, i que sempre són més o menys traslladables a qualsevol àmbit de la gestió administrativa. No ha d'estranyar aquest fet, ja que el moviment general de reforma de la gestió administrativa de les darreres dècades a Europa respon a la mateixa característica. No existeix un esquema racional i previ de reformes, i aquestes no responen a una tendència monolítica i única, sinó que es caracteritzen per la complexitat i per la convivència en el temps d'aspectes diversos i fins i tot contradictoris.²⁰⁴

La fórmula de les AI representa, doncs, un pas més dintre d'unes tendències generalitzades de reformes deia gestió administrativa que no responen, però, a una idea acabada o a un esquema conceptual nítid de la manera en què hagin de configurar-se aquestes solucions, sinó que engloben una sèrie d'intents per tal d'aconseguir una articulació tendencialment idònia entre política i Administració. El debat subjacent a la creació de les AI respon, doncs, al continu replantejament de la qüestió no resolta de la forma ideal de governar i d'administrar. No a una altra raó respon el fet que en tractar les AI es vegin sempre involucrats temes com la crisi del régime administratif,²⁰⁵ la crisi de l'interès general²⁰⁶ o el sistema de legitimitat.²⁰⁷

En definitiva, el discurs de la necessitat de la creació d'Al el que denota és unaPage 220pèrdua general de confiança en l'objectivitat de l'actual sistema de governar i d'administrar,²⁰⁸ una insatisfacció davant aquest sistema.

Alfonso Bozzo, Alfonso de, «Los "altos cargos" de la Generalitat: ^Administradores o políticos?». Revista de Estudiós Políticos, núm. 25, 1982. Alvarez Conde, Enrique, El régimen polltico espanol, Tecnos, Madrid, 1990. Autin, Jean-Louis, «La réforme de la Commission des opérations de bourse. La consécration d'une instance régulatrice». La Semaine juridique, Cabiérs de droh de l'entreprise, 1989.

Autorités administratives indépendantes, Éditions du Juris-CÍasseur, 1997. Baena del AJcàzar, Mariano, Organización administrativa, Tecnos, Madrid, 1984. Curso de Ciència de la Administración, Tecnos, Madrid, 1993-Barcelona Llop, Javier, «Principio de legalidad y organización administrativa (Gobierno, Administración, Ley y reserva de ley en el art. 103.2 CE», Estudiós sobre L· CE. Homenaje alprofesor Eduardo García deEntefríà, Civitas, Madrid. 1991. Beltran de Felipe, Miguel, Discrecionalidad administrativay Constitución, Tecnos, Madrid, 1995. Berti, Giorgio, «Momenci delia trasformazione delia giustizia amministrativa», Riv. Trim. Dir. Pub., 1972. Betancor Rodríguez, Andrés, Las Adminütraciones Independientes, Tecnos, Madrid, 1994. Bullinger, Martin, «La discrecionalidad de la Administración Pública. Evolución, funciones, control judicial», La Ley, núm. 1831, 1987. Carro Fernàndez-Valmayor, José Luis, «Sobre la potestad autonòmica de autoorganización», REDA, núm. 71, 1991. Casas Valies, Ramon, «Articulo 31», Comentarios a L LGDCU, Coord. Bercovitz i Salas, Civitas, 1992.

Cassese, Sabino, Las bases del Derecho Administrativa, MAP, Madrid, 1994. Castillo Blanco, Federico A., «Los consorcios de entidades locales: anàlisis y valoración a la luz de la nueva legislación de régimen local», RAP, núm. 124, 1991.

Chevallier, Jacques, L'État de droit, Montchrestien, París, 1992. Cuchillo Foix, Montserrat, Juecesy Administración en elfederalismo norteamericano, Civitas, Madrid, 1996. Delgado Barrio, Francisco Javier, El control de h discrecionalidad delpUneamiento urbanistico, Civitas, Madrid, 1993. Dente, Bruno, In un diversa Stato, II Mulino, Bolonya, 1995. 211. Cassese: op. cit., p. 373.

Page 222

I caratteri generali del processo dí riforma

, a autors diversos: Rijòrmare la Pubblica Ammtnistrazione, Edizioni delia Fondazione Giovanni Agnelti, Torí, 1995-Dreier, Horst, «En torno a la «independència» de la Administración», DA, núm. 234, 1993. Ediey, Christopher, Derecho Administrativa. Reconcebir el control judicial de L· Administración Pública, MAP, Madrid, 1994. Esteve Pardo, José, «Servicio Publico de Televisión y garantia de la instirución de la opinión pública libre», RAP, núm. 123, 1990. Franchini, Claudio, «Le autorità ammintstrarive indipendenti», Riv. Trim. Dir. Pub., 1988-111, 1988. Fuertes López, Mercedes, La Comisión Nacional del Mercado de Vabres, Lex nova, Valladolid, 1994. Gallego Anabitarte, Alfredo, i Menéndez Rexach, Àngel, «Articulo 97. Funciones del Gobierno», Comentaries a las leyes políticas. CE de 1978, Dir. O. Alzaga, EDERSA, Madrid, 1985. García Llovet, Enrique, «Control del acto político y garantia de los derechos fundamentales. El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. A propósito de la STC 45/1990, de 15 de marzo», REDC, núm. 36, 1992.

Autoridades administrativas independientes y Estado de Derecho

, RAP, núm. 131, 1993. García de Enterría, Eduardo, Democràcia, juecesy control de la Administración, Civitas, Madrid, 1995. García de Enterría, Eduardo, i Fernà'ndez Rodríguez, Tomas-Ramón, Curso de Derecho Administrativa, 1, Civitas, Madrid, 1995. García-Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporàneo, AJianza Universidad, Madrid, 1985. Gentot, Michel, Les autorités administratives indépendantes, Montchrestien, París, 1994. Hernàndez Martín, Valeriano, Independència del juez y desorganización judicial,

Civitas, Madrid, 1991. Igartua Salaverría, Juan, Discrecionalidad tècnica, motivacióny control jurisdiccional,

Civitas, Madrid, 1998. Jiménez Asensio, Rafael, «Política y Administración: los puestos de designación política en las Adminisrraciones Públicas», RVAP, núm. 32, 1992.

La dirección de la Administración Pública como función del Gobierno

, RVAP, núm. 34-11, 1992.

Jiménez de Cisneros Cid, Francisco Javier, Los organismos autónomos en el Derecho Publico espanol: tipologia y régimen jurídica, INAP, Madrid, 1987.

López Ramon, Fernando, «Reflexiones sobre el ambito de aplicación de la LRJAAPP», RAP, núm. 130, 1993.

Malaret i Garcia, Elisenda, «Notícia» del llibre de Mayntz, 1985, Autonomies, . núm. 5, 1986.

Régimen jurldico-administrativo de la reconversió» industrial, Civitas, Madrid,1991.

La Comisión Nacional del Mercado de Valores (Una aproximación a su configuración institucional)

, REDA, núm. 76, 1992.

Page 223

Martín-Retortillo Baquer, Lorenzo, «Del control de la discreciónalidad administrativa al control de la discrecionalidad judicial», RAP, núm. 100-102, 1983.

Marzuoli, Cario, Potere amministrativo e valutazioni tecniche, Giuffrè, Milà, 1985.

Mayncz, Renate, Sociologia de la Administración Pública, Alianza Universïdad, Madrid, 1985.

Mestre Delgado, Juan Francisco, Elderecho de acceso a archivosy registros administrativos, Civitas, Madrid, 1993.

Morell Ocana, Luts, «El principio de objetividad en la actuación de la Administración Pública», La protección jurídica del ciudadano (Procedimiento administrativa y garantia jurisdiccional). Estudiós en homenaje al profesor Jesús Gonzdlez Pérez. I, Civitas, Madrid, 1993.

El sistema de la confianza política en k Administración Pública, Civitas, Madrid, 1994. Moreno Molina, Àngel Manuel, La Administración por agencias en los Estados Unidos de Norteamérica, Universidad Carlos III, BOE, Madrid, 1995. Nieto García, Alejandro, La organización del desgobierno, Ariel, Barcelona, 1988.

La Administración sirve con objetividad los intereses generales

, Estudiós sobre la CE. Homenaje al profesor Eduardo García de Entenia, Civitas, Madrid, 1991.

Ortega Àlvarez, Luis, «La coordinación de la Administración del Estado», DA, núm. 230-231, 1992.

d) Las autoridades administrativas independientes

, Manual de Derecho Administrativa, amb Parejo Alfonso i Jiménez-Blanco, Ariel, Barcelona, 1994. Parada Vàzquez, José Ramon, Derecho Administrativa. I. Parte General, Marcial Pons, Madrid, 1997.

Derecho AdminL·trativo II. Organización y empleo publico, Marcial Pons, Madrid, 1995.

Parejo Alfonso, Luciano, Crisis y renovación en el Derecho Publico, CEC, Madrid, 1991.

Objeto, ambito de aplicación y principios generales de la LRJAAPPyPAC

,La nueva LRJAAPPyPAC, Dir. Leguina Villa, Sànchez Morón, Tecnos, Madrid, 1993.

Pisier, Evelyne, «Vous avez dites indépendantes? Reflexions sur les AAI», Pouvoirs, núm. 46, 1988.

Pomed Sanchez, Luis Alberto, «Fundamento y naturaleza jurídica de las Administraciones Independientes», RAP, núm. 132, 1993.

Régimen jurídica del Banco de Espana, Tecnos, Madrid, 1996.

Ponce Solé, Julio, Discrecionalidad urbanísticay autonomia municipal, Civitas, Madrid, 1996.

Porras Nadales, Antonio J., «Las relaciones entre el Gobierno y la Administración en la Constirución de 1978», RVAP, núm. 34-11, 1992.

Rodríguez Pontón, Francisco José, «Participació ciutadana en l'elaboració dels reglaments i reserva de llei: algunes consideracions», Autonomies, núm. 21, 1996.

Roman Masedo, Laura, «Política y administración. Algunas notas sobre el origen y la evolución del debaté teórico», Revista de Estudiós Políticos, núm. 98, 1997.

Page 224

Sainz Moreno, Fernando, Conceptes jurídkos, interpretarien y discrecionalidad, Civitas, Madrid, 1976. Saiz Arnaiz, Alejandro, «El Gobierno y la dirección de la política», RVAP, núm.34-11, 1992.

Los actos políticos del Gobierno en Ja jurisprudència del Tribunal Supremo

, RAP, núm. 134, 1994. Sala Arquer, José Manuel, «El Estado neutral. Contribución al estudio de las administraciones independientes», REDA, núm. 42, 1984. Sanchez Morón, Miguel, «La coordinación administrativa como concepto jurídico», DA, núm. 230-231, 1992.

Discrecionalidad administrativa y control judicial, Tecnos, Madrid, 1994.

Siete tesis sobre ei control de la discrecionalidad administrativa

, CGPJ, Cuadernos de Derecho Judicial, Eficàcia, discrecionalidad y control judicial en el àmbito administrativa, Madrid, 1994.

Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativa, Ceura, Madrid, 1988. Shapiro, Martin, «Agenzie indipendenti: Scati Uniti ed Unione Europea», Diritto

Pubblico, núm. 3, 1996. Stevens, Anne, «Royaume-lini: Les agences d'exécucion et leur impact sur le Civil Service», Revue jrançaise d'administrationpublique, núm. 55, 1990. Subirats Humet, Joan, «Consideracions político-administratives sobre la posada en pràctica de les polítiques públiques», Autonomies, núm. 9, 1988-

El papel de la burocràcia en el proceso de determinación e implementación de las políticas públicas

, RVAP, núm. 25, 1989.

Timsit, Gerard, «Les deux corps du droit. Essai sur la notion de régulation», Revue Jrançaise d'administration publique, núm. 78, 1996. Torchia, Luisa, «Gli interessi affidati alia cura delle autorità indipendenti», a Sabino

Cassese i Claudio Franchini: I garantí delle regole, II Mulino, Bolonya, 1996. Tornos Mas, Joaquim, «Titulo competencial del Estado. Ambito de aplicación yentrada en vigor», Administració'n Pública y procedimiento administrativo, Bosch, Barcelona, 1994.

Medios çomplementarios a la resolución jurisdiccional de los conflictos administrativos

, RAP, núm. 136, 1995.

Trayter Jiménez, Joan Manuel, «El arbitraje en el Derecho Administrativo tras la LRJAAPPyPAC: nuevas perspectivas», La apertura del procedimiento administrativo a fó negociació'n con los ciudadanos en la Ley 30/1992, de RJAAPPyPAC, amb Sanchez Morón i Sànchez Blanco, PVAP, Onati, 1995.

Vedel, Georges, Droit Adminístratif, PUF, París, 1961.

Colliard, Claude-Albert, i Timsit, Gerard, Les autorités administratives indipen-dantes, PUF, París, 1988.

Davis, Michael H., «L'expérience américaine des "independent regulatory commissions"». Donnedicu de Vabres, Jean, a «Elements de discussion».

Page 225

Dupuis, Georges, «Introduction».

Galaberc, Jean-Michel, a «Elements de discussions.

Guyon, Yves, «La Commission des opérations de bourse».

Hessel, Stéphane, «La Haute Autoricé de la communication àudio-visuelle».

Hubac, Sylvie, i Pisier, Evelyne, «Les autorités face aux pouvoirs».

Jeantet, M., a «Elements de discussion».

Machin, Howard, «L'expérience britannique».

Maisl, Herbert, «Les autorités administratives indépendantes: protection des libertés ou régulation sociale?». Moderne, Franck, «Étude comparée».

Nicolay, Pierre, «L'avenir des administrations indépendants» i «Prospective». Rivero, Jean, «L'avenir des administrations indépendants» i «Qüestions». Sabourin, Paul, «Les autorités administratives indépendantes dans l'Etat». Teitgen-Colly, Catherine, «Les autorités adminsitratives indépendantes: histoired'une insti cution». Timsit, Gerard, «L'avenir des administrations indépendants». «Synthèse».

Arino Ortiz, Gaspar, «Regulación econòmica y modelo de Administtación. La ne-cesaria reforma institucional».

Fernàndez Rodríguez, Tomas-Ramón, «Reflexiones sobre las llamadas autoridades administrativas independientes».

Fuertes López, Mercedes, «La Comisión Nacional del Metcado de Valores»,

López Ramon, Fernando, «El Consejo de Seguridad Nuclear: un ejemplo de Administració n Independiente».

Parejo Alfonso, Luciano, «La potestad normativa de las ilamadas Administraciones Independientes: apuntes para un estudio del fenómeno».

Pérez Moreno, Alfonso, «Las enridades instrumentales en las comunidades autónomas».

Egeberg, Morten, «Un nouvel examen de la dichotomie entre la polirique et l'ad-ministration: le cas de la planification des infrastructures en matière de transport en Norvège».

Hogwood, Brían W., «Les famílies de Whitehail: les administrations centrales et le types d'agences en Grande-Bretagne».

Jorgensen, Torben Beck, i Hansen, Claus-Arne, «Créaríon et suppression d'agences au sein du gouvernement central danois: développements contradictoires ou logique sous-jacente?».

Kickert, Walter J. M., i Jorgensen, Torben Beck (1995a), «Introduction: les ten-dances de la réforme de gestion en Europe occidentale». (1995b), «Conclusion et discussion: gestion, objectifs, politique et valeurs publiques».

Kickert, Walter J. M., i Verhaak, Frans O. M., «L'autonomisation des tàches d'e-xécution au sein du gouvernement central néerlandais». - ¦

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Aquest article té el seu origen en ei curs sobre organització administrativa, en el marc del programa de doctorat «Noves tendències del Dret Administratiu» (bienni 1994-1996) del Departament de Dret Administratiu i Dret Processal de la Universitat de Barcelona. El curs esmentat va ser impartit pel professor Tomàs Font i Llovet, a qui públicament voldria agrair, com també a la professora Elisenda Malaret i Garcia, l'ajut i les observacions fetes en la realització d'aquest treball. Aquest treball ha estat realitzat gràcies a una beca rebuda del Comissionat per a Universitats i Recerca de la Generalitat de Catalunya.

[2] Bona prova de la riquesa de les qüestions generades per aquest context de reformes és el número monogràfic que la Revue Internationale des Sciences Administratives ha dedicat ei desembre de 1995 al tema, amb el títol de «La réforme de gestiona. Al llarg d'aquest treball tindrem ocasió de fer referència a alguna de les aportacions dels diversos autors europeus que hi participen.

[3] Utilitzarem aquesta terminologia senzillament perquè sembla la més emprada per la doctrina per cal de referir-se a aquest fenomen, al qual també es fà al·lusió parlant de: «ens administratius independents», "autoritats administratives independents», «agències reguladores independents», etc.

[4] En la nostra doctrina, ha desracat el fet García de Enterría: «una tendència común en todos los Estados oecidentales esta llevando resueltamente a una verdadera "separatión" entre Gobierno y Adminis-tración, o al menos a la neutralización política de esta» (García de Enterría, Eduardo: Democràcia, jueces y control de la Administración, Civitas, Madrid, 1995, p. 112).

[5] Per exemple, en relació amb Itàlia, Dente indica que, si bé des dels últims anys de la dècada dels seixanta fins a la meitat dels vuitanta l'orientació era l'ampliació el màxim possible de l'espai de la política, «oggi il pendolo si i spostato interamente dalla parte opposta e l'enfasi i sulla necessità di separatezza, o quanta meno di distinzionc tra le competenze delle dut sfere [personal polític i administradors tècnico-professionals]» (Dente, Bruno: In un diversa Stato, II Mulino, Bolonya, 1995, p. 21). Però potser el cas més curiós des del punt de vista temporal és el de Dinamarca, en què la reforma en el sentit de separar política i administració es va concretar els anys seixanta i setanta, mentre que els anys vuitanta i noranta presenten la tendència contràtia de supressió d'agències, no sense una última tendència de «re-creació» d'aquestes: vid Kickert, Waltet J.M. i Jorgensen, Torben Beck: «Introduc-tion: les tendances de la réforme de gestion en Europe occidentale», Revue Internationale des Sciences Administratives, «La réforme de gestion», vol. 61, núm. 4, 1995 [a partir d'ara citarem aquest volum amb la referència: RISA, op. cit.], p. 575 i Jorgensen, Torben Beck i Hansen, Claus-Ame: «Créatíon et suppresion d'agences au sein du gouvernement central danois: développements contradictoires ou togique sous-jacente?», RISA, op. cit., p. 637 i seg. La utilització per part de Dente del terme «pèndol» no pot ser, com veiem, més encertada. Es tracta d'una evolució no lineal en el temps (que ha ocupat amb especial intensitat les reflexions de les darreres dècades) que considera, però, sempre les mateixes idees.

[6] En relació amb aquest país, Gentot assenyala que compta amb el sistema estructuralment més desenvolupat en relació amb les administracions independents, atès que «pratique un système de gestion publique original qui distingue nettement le pouvoir politique confié à des ministïres, chargés de l'élabora-tion de la loi, de la surveillance de son applicatíon et des grandes régutations, du pouvoir administratif excrcè au niveau national par des agences fortement autònomes» (Gentot, Michel: Les autorités administratives indépendantes, Montchrestien, París, 1994, p. 31). Vid. també Moderne: «Étude comparée», a Colliard, Claude-Albert i Timsir, Gerard: Les autorités administratives indépendantes, PUF, París, 1988 [a partir d'ara citarem aquesta obra amb Colliard-Timsit, op. cit.], p. 204-205.

[7] Kickert i Jorgensen presenten la situació en aquests termes: es tracta de «une tendance particu-li'ere en matière de réforme de gestion dans les administrations centrales d'Europe occidentale: l'importance croissante de I'autonòmic de gestion des agences gouvernamentales et le retour subsiquent des départements ministériels vers des tàches centrales d'itablissement de polítiques, vers une fonction de ministeres centraux» («Introduction...», op. cit., p. 573).

[8] Kickert-Jorgensen, en relació amb el cas dels Països Baixos: «Introduction,.,», op. cit,, p. 575.

[9] Kickert-Jorgensen, en relació amb el cas de Dinamarca: «Introduction...», op. cit., p. 575. En relació amb el mateix país, vid. també Jorgensen-Hansen: op. cit., p. 640.

[10] Vid. Kickert-Jorgensen: «Introduction...», op. cit., p. 580.

[11] Vid, en relació amb el debat a la Gran Bretanya, Hogwood, Brian W.: «Les familles de Whitehall: les administrations centrates et les types d'agences en Grande-Breragne», RJSA, op. cit., p. 587 i, en general, Kickerc, Walter J.M. i Jorgensen, Torben Beck: «Conclusion et discussion: gestion, objectifs, polítique et valeurs publiques», RJSA, op. cit., p. 671. Quant a la situació als Països Baixos, descrita en els mateixos termes, vid. Kickert, Walter J.M. i Verhaak, Frans O.M.: «L'autonomisarion des tàches d'exécution au sein du gouvernement central néerlandais», RJSA, op. cit., p. 613. Vid. també Dente: In un diversa..., op. cit., p. 32, 56 i 82.

[12] Descripció que prenem d'Egeberg, Morten: «Un nouvel examen de la dichocomie entre la polirique et l'administrarion: le cas de la planification des infrastructures en matière de transport en Norvège», p. 655-656. Aquesta doctrina de la separació entre política i administració, afegeix l'esmentat autor, forma part dels «programes de modernització» introduïts pel governs de diferents països de l'OCDE.

[13] Tornos i Mas, Joaquim: «Titulo competèncial del Estado. Ambíto de aplicación y entrada en vigor», a Administración Pública y procedimiento administrativa {dir. Tornos i Mas), Bosch, Barcelona, 1994, p. 49, en relació amb l'LRJPAC. Vid. també, en general sobre aquesta llei, López Ramon, Fernando: «Reflexiones sobre el ámbito de aplicación de la LRJAAPP», RAP, núm. 130, 1993, p. 119-123 i Parejo Alfonso, Luciano: «Objeto, ambito de aplicación y principios generales de la LRJAAPPyPAO, a La nueva LRJAAPPyPAC (dir. Leguina Villa i Sínchez Morón), Tecnos, Madrid, 1993, p. 39-40.

[14] Porras Nadales, Antonio J.: «Las relaciones entre el Gobierno y la Administración en la Constitución de 1978», RVAP, núm. 34-11, 1992, p, 164.

[15] Porras Nadales: op. cit., p. 171. Vid. també Jiménez Asensio, Rafael: «La dirección de la Administración Pública como función del Gobierno», RVAP, núm. 34-11, 1992, p. 77 i Saiz Arnaiz, Alejandro: «El Gobierno y la dirección de la política», RVAP, núm. 34-11, 1992, p. 192-193. Aquesta perspectiva pot explicar i/o justificar els llocs de designació política a les administracions públiques: Jiménez Asensio, Rafael: «Política y Administración: los puestos de designación política en las Ad-ministraciones Públicas», RVAP, núm. 32, 1992, p. 73, 75 i 77 i «La dirección...», op. cit., p. 90.

[16] Vid. Mayntz, Renate: Sociologia de la Administración Pública, Alianza Universidad, Madrid, 1985, p. 22, 38, 69, 70 i 71-72.

[17] Un exemple ben clar d'aquesta afirmació és el recent llibre de B. Dente, que, amb l'objectiu de proposar un model alternatiu de reforma administrativa a Itàlia, situa precisament com a punt de partida la qüestió del nexe política-Administració, amb un seriós qüestionament dels conceptes di-recció-gestió i fins-mitjans (In un diversa..., op. cit,, capítol II).

[18] Vid. una recent aportació sobre la complexitat real de les relacions entre política i Administració, amb interessants reflexions des del punt de vista històric i comparat, Román Masedo, Laura: «Política y administración. Algunas notas sobre el origen y la evolución del debaté teórico», Revista de Estudiós Políticos, núm. 98, 1997.

[19] De minera que aquest tret característic, l'objectivitat, es contraposa al caràcter de l'actuació del Govern, de signe polític: vid, per exemple, Barcelona Llop, Javier: «Principio de legalidad y organisa-ción administrativa (Gobierno, Administración, Ley y reserva de ley en el art, 103.2 CE)», a Estudiós sobre la CE. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterrin, Civitas, Madrid, 1991, p. 2365-2366.

[20] La qüestió és plantejada per Baena del Alcázar, que així conclou que «La relación entre politicos y burócratas (empleando los términos modernos) surge así al poco de planteant una me-ditación sobre la organizacióii administrativa» (Baena del Alcanar, Mariano: Organización administrativa, Tecnos, Madrid, 1984, p. 16 i Curso de Ciència de la Administración, Tecnos, Madrid, 1993, p. 41).

[21] Mayntz: op. cit., p. 66-67.

[22] Amb claredat remarca aquest element Egeberg, que destaca així la dubtosa neutralitat de les institucions: op. cit., especialment p. 655-657 i 667-

[23] Mayntz: op. cit., p. 17, 42-43 i 72.

[24] Mayntz: op. cit., p. 75- També Carro Fernandez-Valmayor afirma que «Una posición de autonomia del aparato administrativa no sólo seria contradictoria con la función constitucional de di-rección del mismo confiada ai Gobiemo, sinó también dificilmente conciliable con el principio del Estada democràtica» (Carro Ferníndez-Valmayor, José Luis: «Sobre la potestad autonómica de autoorganiza-ción», REDA, núm. 71, 1991, p. 330), Vid. també Dreier, Horst: «En torno a la «independència» de la Administración», DA, núm. 234, 1993, p. 264.

[25] Per a una caracterització general del principi d'objectivitat en l'actuació de l'Administració pública vid. entre altres, Morell Ocaña, Luis: «El principio de objetividad en la actuación de la Administración Pública», a La protección jurídica del ciudadano (Procedimiento administrativa y garantia jurisdiccional). Estudiós en homenaje al profesor Jesús Gonzàlez Pérez. I, Civitas, Madrid, 1993. Aquest text incideix sobretot en la perspectiva de la relació entre la llei i la conducta de l'agent de l'Administració, sense plantejar directament la relació amb el Govern i l'art. 97 CE, que sí farà et mateix autor en una posterior monografia, com veurem.

[26] "[...] es evidente que la Administración constituye un instrumento puesto al Servicio del Gobierno para la consecución de unos fines de interès general, programados y disenados de acuerdo con las directrices y objetivos asumidos por el Gobierno, y que la Administración —aunque en su funcionamiento y actividad sea objetiva y neutral— no puede hacer otra cosa que cumplir y desarrollar la política, general del Gobierno»: Jiménez de Cisneros Cid, Francisco Javier: Los organismes autónomos en el Derecho Público espa-nol: tipologia y régimen jurídica, 1NAP, Madrid, 1987, p. 310.

[27] Nieto García, Alejandro: «La Adminïstración sirve con objetividad los intereses generales», a Estudiós sobre la CE. Homenaje al profesor Eduardo Garcia de Enterría, Civitas, Madrid, 1991, p. 2226.

[28] Així ho exposa Jiménez Asensio, que conclou que l'Administració «Es, pues, un ente instrumental dependiente del Gobierno, pero con unas pautas de actuación y unas atribuciones genéricas deter-minadasconsrítucionalmente» («La dirección...», op. cit., p. 77). D'altra banda, Alvarez Conde assenyala que «esta neutralidad política debe entenderse en el sentida de actuar conforme a los intereses generales a que se refiere el art, 103.1, bajo la dirección del Gobierno, pero sin una subordinación ciega al equipo ministerial que, coyunturalmente, esté en el poder» (Àlvarez Conde, Enrique: El régimen política español, Tecnos, Madrid, 1990, p. 496). Aquesta última referència doctrinal creiem que indica, com veurem, l'únic camí possible de sortida, la comprensió matisada de les diverses exigències en joc.

[29] Morell Caña és clar en relació amb aquest tema: «[...] aunque objetivos de gobierno y fines permanentes de la institución parezcan siempre coincidir, esta claro que, en un buen número de casos, puede presentarse una situación de contraposición: los fines permanentes funcionan aquí como un limite a los objetivos temporales del equipo de gobiemo» tot posant l'exemple de l'endeutament de l'entitat, que desplaça cap al futur la càrrega financera corresponent. Més endavant torna a indicar aquest autor que «El conflicte entre fines permanentes de la institución y objetivos actuales de la misma no es una pura hipòtesis; se ha hecho presente en el pasado y ahora»: Morell Caña, Luis: El sistema de la confianza política en la Administración Pública, Civitas, Madrid, 1994, p. 106 i 144. Vid. també p. 136. Hem de recordar també aquí la tendència a l'autoconservació de les organitzacions esmentada més amunt.

[30] Morell Ocana: El sistema,.., op. cit,, p. 171.

[31] El sistema..., op. cit., p. 106.

[32] En aquest sentit, Parada Vazqueï, José Ramon: Derecho Administrativa II. Organización y empleo publico, Marcial Pons, Madrid, 1995, p. 297. Recordem també aquí els arguments en favor de la designació política de llocs en l'Administració basats en la coordinació entre Govern i Administració.

[33] En aquest sentit, Morell Caixa: El sistema..., op. cit., p. 104 i 141 (i, en relació amb el cas britànic, García de Enterríar op. cit., p. 82-93). En conseqüència, també és objecte de crítica el model tradicional de funcionari que segueix l'esquema weberià: Morell Ocana: El sistema..., op. cit,, p. 76-78, 146-153 i 153 i seg. No s'ha d'oblidar aquí la important diferenciació assenyalada per Mayntz entre dos models organitzatius des d'aquest punt de vista: l'organització burocràtica i el model organitzatiu de l'equip de professionals. Aquest darrer seria el model que deixaria més pas a la responsabilitat personal del funcionari, a la seva iniciativa. De totes maneres, indica l'esmentada autora que no es tracta de dos models ideals a oposar en abstracte, sinó que l'un o l'altre poden operar més adequadament segons les condicions en què ho facin (Mayntz: op. cit., p. 121-133). La importància d'aquest tema en el context mateix de la monografia de Mayntz la destaca en el seu comentari Malaret i Garcia, Elisenda: «Notícia» del llibre de Mayntz, Autonomies, núm. 5, 1986, p. 556.

[34] Val la pena reproduir la cita de Mayntz, tot exposant les conclusions de M. Wright pel que fa a la Gran Bretanya: «La dirección del cambio que ha tenido lugar en la autopercepción funcional de los funcionaries ministeriales podria calificarse como orientación hacia el bien común. Según esta, el junciona-rio ministerial està sujeto no canto a un gobierno determinada o a un ministro concreto, sino mas al interès público general o bien común, estando legitimada por ello, en caso de desacuerdo, a enfrentar su opinión con la de su ministro» (Mayntz: op. cit., p. 188). Aquesta orientació pot implicar també una certa violació de les normes, per oposició al model burocràtic: Mayntz: op. cit., p, 245.

[35] Nieto García: «La Administmción....., op. cit., p. 2229. Conclusió a la qual arriba després de descartar una total neutralitat política i social i el risc de caure en subjectivisme polític; però que no impedeix a l'autor esmentat afirmar que no es pot infravalorar la importància de la declaració constitucional de l'art. 103.1 CE («La Administración...», op. cit., p. 2230). Vid. també sobre el tema Betancor Rodríguez, Andrés: Las Administraciones Independientes, Tecnos, Madrid, 1994, p. 227-235.

[36] Així, Nieto García parla del conflicte que pot sorgir entre I' "objectivitit administrativa» i la «voluntat política», atès que «tos burócratas que trabajan en la Administración se consideran los mejores representantes del interès generala («La Administración...«, op. cit., p. 2228).

[37] En relació amb els corrents de pensament alemanys en aquesta línia, vid. Nieto García: «La Administración...», op. cit., p. 2226-2227 i Dreier: op. cit., p. 260-262.

[38] En aquest sentit, Mayntz: op. cit., p. 77.

[39] Nieto García posa de manifest així la necessitat dels polítics de col·laboració per part dels funcionaris, tot destacant el fenomen de les resistències d'aquests, que necessitaran un cert temps per tal de superar-ho. La voluntat del polític d'imposar amb caràcter immediat les seves idees fan, per contra, que tendeixi a muntar el seu propi equip, la qual cosa, però, no evita el caràcter prolongat en el remps de l'operació, amb el risc de no poder finalitzar. La situació adquireix uns trets encara més problemàtics quan el ministre no té una política pròpia definida, cas en el qual el buit l'omplen les iniciatives dels seus subordinats, amb el resultat que "No se gobiema, se resueluen expedientes», la qual cosa genera a la seva vegada que «la acumulación de expedientes burocraticos inerdates dificulta la elaboración de una política general» (Nieto García, Alejandro: La organización del desgobierno, Ariel, Barcelona, 1988, p. 40-44).

[40] Mayntz: op. cit., p. 83. Hem de recordar que «La neutralidad de la Administración no debe significar una asèpsia valorativa»: Alvarez Conde: op. cit., p. 496. Aquesta darrera idea ja es trobava, per exemple, a l'informe de la CECA en el context de la legislació del Banc d'Espanya de 1962, on es matisava que, malgrat la idea de la neutralització política, «Es evidente que el Banco central no puede desenvolver sus actividades en una atmosfera polititamente asèptica» (prenem la dada de Pomed Sanchez, Luis Alberto: Régimen jurídica del Banco de España, Tecnos, Madrid, 1996, p. 111).

[41] Es pot parlar, així, de la crisi de l'instrumentalisme: vid. en aquest sentit Porras Nadales: ep. cit., p. 165 i 173. Alvarez Conde afirma també que «pese a la redacción constitucional no se puede sostener el principio de que el Gobierno dirige y la Administración obedece» (op. cit., p. 495).

[42] En aquest sentit plantegen la qüestió diversos autors que tracten el tema de les administracions independents: per exemple, Jiménez de Cisneros indica que «de la constitucionalización de la Administración pública se desprende la aparición de una tensión entre tos principies que rigen su actividad y funcionamiento: su dirección por el Gobierno/actuación objetiva, neutral, con sometimiento pleno a li ley y al Derecho. No obstante, estos principies no tienen por qué ser antitéticos, y de hecho no lo son" (op. cit., p. 310). També Garcia Llover afirma que «Las relaciones de dirección y de dependencia jeràrquica [,..] ha de convivir con un principio de organización y de actividad de la Administración pública con el que prima facie parece incompatible; nos referimos al principio de objetividad enunciada en el articulo 103 del texto constitucional» (Garch Llovet, Enrique: «Autoridades administrativas independientes y Estado de Derecho», RAP, núm. 131. 1993, p. 73; vid. també p. 74). finalment, López Ramon també parla de la necessitat de «cohonestar» la clàusula de l'art. 97 CE amb el principi d'objecrivitat (López Ramon, Fernando: «El Consejo de Seguridad Nuclear: un ejemplo de Administración Inde-pendiente», a Administración Instrumental. Libro Homenaje o M.F. Clavero Arévalo, Cívitas, Madrid, 1994 [a partir d'ara citarem aquesta obra col·lectiva com Administración instrumental..., op, cit.], p. 577-578). La situació no és, evidentment, exclusiva de! nostre àmbit: vid, per exemple, en relació amb el cas alemany, Dreier: «Las exigencias de una administración, por un lado, objetivamente orientada y tic-nicamente cualificada, y, por otro, de una administración democrdúcamente conducida en lo politico a traves de la ley y del Gobierno. se encontrarlan en una relación de tensión, que como tal deberia ser mantenida» (op. cit., p. 259).

[43] Vid. Mayntz: op. cit., p. 67-70; Malaret i Garcia, Elisenda: Régimen juridico-administrativo de la reconversió» industrial, Civitas, Madrid, 1991, p. 167-168; Porras Nadales: op. cit., p. 177-178.

[44] Dreier: op. cit., p, 267.

[45] Vid., per exemple, Morell Ocana: «El principio...», op. cit., p. 148.

[46] Porras Nadales parla així d'un "segundo circuito decisional" (op. cit., p, 177).

[47] Sens perjudici de tenir en compte que no es tracra d'establir separacions simplistes i absolutes, ja que a la pràctica es donen combinacions d'ambdós models: Mayntz: op. cit., p. 67-68,

[48] Sobre la pèrdua de capacitat directiva de la llei amb la consegüent necessitat de passar a formular clàusules generals i normes obertes que fan de l'Administració la instància «concretadora» per excel·lència, vid. entre altres Dreier; op. cit., p. 269-275.

[49] Mayntz: op. cit., p. 68.

[50] Dintre dels moviments de modernització administrativa, les idees relacionades de poder i responsabilitat de l'Administració o dels seus empleats ocupen un lloc rellevant, per exemple, en l'informe del National Performance Revieui, vicepresident Al Gore, «Crear una Administración pública que funcione mejor y cueste menos» (ÍVAP, Vitòria, 1993): vid. especialment capítol 3.

[51] Quant a les conseqüències en el pla de l'elaboració dels reglaments i de la participació dels ciutadans, es pot veure el meu treball «Participació ciutadana en l'elaboració dels reglaments i reserva de llei: algunes consideracions», Autonomies, núm. 21, 1996, p. 259 i seg.

[52] Porras Nadales ho exposa així: «la esfera burocràtica acaba adquiriendo un mayor grado de autonomia funcional, en la medida en que se desvincula del sistema de administración condicional» (op. cit., p. 178). Les conseqüències d'aquest nou panorama es projecten a molts diversos camps, entre ells també el de l'extensió i el sentit de la justícia administrativa. A Itàlia, Beni ho plantejava ja fa més de vi nt anys així: «L'idea di una amministrazione che nonè mera esecutrice o che comunque non si comporta, a livello giuridico, come mera tradustrice in concreto di comandi astratti, ma che ha una sua libertà che può talora comprendere una scelta di fini, sia pure nell'ambito di una finalizzaziane per settori e per programmi, costituisce il punto dipartenza per una reimpostazione della giustizia amministrativa sia dal punta di vista dell'estensione che delia qualità delia cognizione del giudice» (Berti, Giorgio: «Momenti delia trasformazione delia giustizia amministrativa», Riv. Trim. Dir. Pul/., 1972, p. 1883).

[53] García-Pelàyo y Alonso, Manuel: Las transfòrmaciones del Estado contemporáneo, Alianza Universidad, Madrid, 1985, p. 39. En un mateix sentit, Cuchillo Foix: «el poder legislativa asume con frecuencia decreciente la función de definir, a través de la ley, las opciones politicas fundamentales, remi-tiendo dicha funcion al Gobierno y a las instancias administrativas» (Cuchillo Foix, Montserrat: Jueces y Administración en el federalisme norteamericano, Civitas, Madrid, 1996, p. 56).. Vid. també p. 44 i 58-59, on també planteja la importància de la presa de les decisions polítiques més conflictives per part d'instàncies administratives.

[54] Mayntz: op. cit., p. 77-78 i 84.

[55] «Executar té unes connotacions d'automaticicat que els estudis realitzats en aquesta àrea demostren que és molt lluny de constituir una realitat» (Subirats i Humet, Joan; «Consideracions político-administratives sobre la posada en pràctica de les polítiques públiques», Autonomies, núm. 9, 1988, p. 94). D'altra banda, ja sobre el contingut no exclusivament mecànic i sobre l'amplitud de la tradicional funció executiva de l'Administració, així com sobre el fet que l'activitat administrativa no es limita a l'execució de les lleis per amplis que siguin els termes en què això sigui entès, vid. Vedel, Georges: Droit Administratif PUF, París, 1965, p. 9-18 i 41-44.

[56] «El caràcter relativamente vinculante de las directrices gubernamentales respecto de la Administrarien no se puede concebir como un concepte estrictamente jurídica cuya naturaleza condicione a priori un determinada resultado (según la ecuación validez-eficacia pròpia del Derecho), sinó coma una exigència empanada en implementarse a travis de un conjunta de decisiones posteriores que corresponden a una esfera relativamente autònoma (la Administración)»: Porras Nadales: op. cit., p. 172. No menys important és aquesta altra cita: «la misma naturaleza política de los órganos decisores conlleva una cierta tendencia a dejar en la ambigüedad ciertos objetivos, para asi facilitar la adopción de acuerdos y el proceso de consenso [...]. Esa situarien favorece la tendència a convertir el proceso de implementacion de las decisiones en una casuística cuya direcrión descansa en buena parte en los órganos implementadores»: Subirats i Humet, Joan: «El papel de la burocràcia en el proceso de dererminación e implementación de las políticas públicas», RAP, núm. 25, 1989, p. 71. Vid. també Porras Nadales: op. cit., p. 173.

[57] Així, per exemple, García-Pelayo y Alonso: «La Administración, si bien es un órgano firmal-mente dependiente del Gobierno, canstituye per se una realidad sociològica, un Beamtenstand o estamento de funcionaries que permanece en sus puestos aunque cambie la composición del Gobierno y del Parlamento» (op. cit.. p. 59).

[58] Vid. Porras Nadales: op. cit.. p. 173.

[59] Subirats: «Consideracions...», op. cit., p. 95. Aquest aspecte de la pluralitat d'actors i de la complexitat del context social a tenir en compte és destacat també en diverses ocasions per Dente: In un diverso..., op. cit., p. 76, 93, 95 i 113-114. En realitat, però, aquest autor no sembla extreure totes les conseqüències d'un plantejament que sembla que hauria d'implicar la reconsideració d'un dualisme política/Administració que finalment no és clar que superi (vid, Dente: in un diversa..., op. cit., p. % i 82).

[60] Mayntz: op. cit,, p. 264.

[61] Porras Nadales: op. cit., p. 183.

[62] Vid. en relació amb aquestes idees Subirats: «Consideracions...», op. cit., p. 97-107. Molt clarament, Kickert i Jorgensen afirmen que «La mise en oewre est une continuation du processos politi-que, elle est elle-méme une sorte d'élaboration politique. [...] «La mise en oeuvre et l'exécution impliquem sauvent, par nature, un travail d'élaboration politique», la qual cosa fa de l'elaboració política i l'execució «une dichotomie insauttnable»: «Conclusion,..», op. cit., p. 676-678. Barcelona Llop també centra l'atenció en un determinat moment de la seva exposició sobre «ciertas hipòtesis en las que se imbrican, sin solución de continuidad, la creación, el impulso y la decisión con el ejercicio de funciones típicamente administrativas, no politicas» (op, cit., p. 2373 i 2375). Sobre la idea de la difícil separació entre elaboració i aplicació de les polítiques del Govern, en relació amb la designació d'alts càrrecs, vid. Jiménez Asensio: «La dirección...», op. cit., p. 90.

[63] Vid., per exemple, en relació amb la transcendència política dels aspectes de reclutament i mobilitat del personal, Mayntz: op. cit., p. 161 i 176.

[64] En aquest sentit cal que recordem dues observacions de Subirats: «Molt sovint els estudis d'implementació han demostrat que els actors més importants en aquest procés no són els official policy makers que resideixen a la capital o al centre decisor, sinó els que podríem anomenar «buròcrates de finestreta» o del primer graó de l'Administració» («Consideracions...», op. cit., p. 104-105). «Se ha llegada a afirmar que "las decisiones de los burócratas de primer nivel, la rutinas que establecen y las pautas que van inventando para afrontar las incertidumbres y las presiones del ritmo de trabajo que soportan, constituyen, de hecho, las politicas públicas que deben implementar"» («El papel...», op. cit., p. 70). Sobre la no-neutralitat política de les reformes de gestió administrativa en general i la complexitat del tema, vid. Kickert-Verhaak: op. cit., p. 633-634; Jorgensen-Hansen: op. cit., p. 644; i Kickert-Jorgensen: «Conclusion...», op. cit., p. 679.

[65] Vid Mayntz: op. cit., p. 231.

[66] Que les tasques dutes a terme per l'Administració no són indiferents als polítics ve clarament posar de manifest per l'extensió de! sistema de confiança en la provisió de llocs, a l'esfera administrativa, aspecte exposat des d'un punt de vista crític per Morell Caixa, que afirma, per exemple, que «La confianza, como fundamento de las posiciones de superioridad, se ha ido extrapolando cada vez más; y, sin dejar de permanecer allí donde es necesario para que las instituciones funcionen, se ha hecho también presente en la estructura pròpiamente administrativa» (Elsistema..., op. cit., p. 86). Tot comentant la legislació de 1964, destaca aquest autor els supòsits de «trascendencia de la tarea del funcionaria en relación con k responsabilidad asumida por el política» {El sistema..., op. cit., p. 91). Vid. també p. 26-27, 38 i 97-98. Es pot dir que és un lloc comú reconèixer la influència real que a les decisions polítiques té la burocràcia, sobretot en els seus graus més alts: vid., per exemple, De Alfonso Bozzo, Alfonso: «Los «altos cargos» de la Generalitat: ¿Administradores o políticos?», Revista de Estudiós Poltticos, núm. 25, 1982, p. 82; Saiz Amaiz: «El Gobierno...», op. cit., p. 193; Jiménez Asensio: «Política...», op. cit., p. 95.

[67] Són molt freqüents les al·lusions a la difícil distinció funcional entre Govern i Administració o entre acte polític i acte discrecional: vid, per exemple García Llovet, Enrique: «Control del acto político y garantia de los derechos fundamentales. El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. A propósito de la STC 45/1990, de 15 de marzo», REDC, núm. 36, 1992, p. 282-283 i Gallego Anabitarte, Alfredo i Menéndez Rexach, Àngel: "Articulo 97. Funciones del Gobierno», a Comentaries a las leyes políticas. CE de 197S (dir. O. Akaga), EDERSA, Madrid, 1985, p. 38. Morell Ocafia, així mateix, no deixa de reconèixer que «en el plano conceptual, no es posible trazar una línea que separe con claridad Gobierno y Administraciàn Pública» (El sistema..,, op. cit., p. 168). Aquesta intrínseca dificultat de separació es posa especialment de manifest en relació amb un tema important com és el de la coordinació administrativa, principi que ha d'anar dirigit als governs i a les administracions en conjunt: vid. sobre això, Sanchez Morón, Miguel: «La coordinación administrativa como concepto jurídico», DA, núm. 230-231, 1992, p. 13 i Ortega Alvarez, Luis: «La coordinación de la Administración del Estado», DA, núm. 230-231, 1992, p. 47. Aquest darrer autor afirma que «Ante la perspectiva de un desarrolio legislativa difirenciado entre la organizaciàn del Gobierno y la organización de la Administración del Estado debe pensarse en que no se produzcan desconexiones en los flujos de infòrmación o de transmisión de posiciones sectoriales en base al difèrente règimen jurídica que se pretenda dar al àrea gubernamental y al àrea administrativa». El principi de coordinació, continua Ortega, seguint les idees de Mooney, suposa «la disposición ordenada del esfuerzo del grupo para dar unidad de acción con vistos a un propósito común», de manera que «no permite fronteras entre acción gubernamental y acción administrativa». Resulta simptomàtic, doncs, que a l'hora de donar lloc a les relacions entre les institucions hom adverteixi els inconvenients d'una rígida separació entre Govern i Administració. '

[68] Així ho entén Baena del Alcazar, que exposa, per exemple, que «toda la organización pública, por el hecho de serio, participa del poder político, incluso cuando se trata de las zonas mas modestos de dicha organización», i que, en relació amb la posada en pràctica de les decisions polítiques, «es donde no cabé la diferencia entre actividades políticas y administrativas», per concloure que "Por ella se ha podido afirmar que hay que prescindir de una vez de la dicotomia política-Administración» (Curso..., op. cit., p. 40). No és estrany, així, que es parli, de forma genèrica en la definició de les tasques de l'Administració, de «sistema politicoadministratiu» (Mayntz: op. cit., p. 25 i 44) o de «polítiques administratives" (Cuchillo Foix: op. cit., p. 220). Sobre l'existència de zones de qualificació complexa «en la que confluyen las aguas de la política y de la Administracions. Vid. també Barcelona Llop: op. cit., p. 2363-2364; i sobre la no-existència d'un sistema únic de relacions entre política i Administració quant a la provisió de llocs directius a les administracions públiques, Jiménez Asensio: «Política...», op. cit., p. 74. Vid. cambé, en genera], sobre el dubte de la separació política/administració, Dente: In un diversa..., op. cit., p. 24 i 27-28.

[69] Subirats: «El papel...", op. cit., p. 72. Kickert-Jorgensen conclouen en aquesta línia que «L'an-cienne domination unilaitérales des politiciens el de la politique est remplacée par un équilibre entre la politique et son exécution, ce qui augmente la rationalité de la prise de décision» («Conclusion...», op. cit.] p. 677).

[70] Vid. sobre el tema Maynra: op. cit., p, 78; Subirats: «Et papel...», op. cit, p. 73; i Dreíer: op. cit., p. 277-278. Aquest darrer parla d'un element polític sempre present, que sembla diferenciar de l'activitat política del Govern.

[71] Vid. per tots García de Enterría, Eduardo i Fernandez Rodríguez, Tomàs-Ramón: Curso de Derecho Administrarivo. /, Civitas, Madrid, 1995. p. 442 i seg.

[72] Saiz Arnaiz, Alejandro: «Los actos políticos del Gobierno en la jurisprudència del Tribunal Supremo», RAP, nüm. 134, 1994, p. 235-240.

[73] Vid. en relació amb aquest àmbit Cuchillo Foix: op. cit., p. 141.

[74] Vid. per tots Bullinger, Martin: «La discrecionalidad de la Administrarien Pública. Evolu-ción, funciones, control judicial», La Ley, núm. 1831, 1987, p. 908; Sanchez, Morón, Miguel: Discrecionalidad administrativa y control judicial, Tecnos, Madrid, 1994, p. 129; Hernàndez Martín, Va-leriano: Independència del juez y desorganización judicial, Civitas, Madrid, 1991, p. 81 i Martín-Retortilio Baquer, Lorenzo: «Del control de la discrecionalidad administrativa al control de la discrecionalidad judicial», RAP, núm. 100-102, 1983, p. 1098-1099.

[75] Posició que es relacionaria directament, doncs, amb la caracterització en general de l'aparell administratiu a partir d'allò neutral, tècnic o objectiu: vid. Barcelona Llop: op. cit., p. 2365.

[76] Recordem així la definició clàssica du discrecionalitat donada per l'EM de la LJCA de 1956, punt IV.3.

[77] Sense que això impliqui negar la pertinença de la discrecionalitat al món del dret: Beltrán de Felipe, Miguel: Discrecionalidad administrativa y Constitución,Tccnos, Madrid, 1995. p. 46-49. Vid. també Edley, Chriscopher: Derecho Administrativa. Reconcebir el control judicial de la Àdtninistración Pública, MAP, Madrid, 1994, p. 169.

[78] Cal recordar aquí les paraules de García de Enterría i Fernández Rodríguez: «La existència de potestades discrecionales es una exigència del gobierno humano: [...] La necesidad de apreciacions de circwumncias singulares, de estimación de la oportunidad concreta en el ejercicio del poder publico, es indeclinable y ello alimenta inevitablemente la tècnica del apoderamiento discrecional Sustancialmente, eso es la política, la cuales ilusorio pretender desplazar del gobierno de la comunidad» (op. cit., p. 444; la rodona és nostra). Vid. també Sàinz Moreno, que afirma que «la discrecionalidad pura sólo existe cuando el criterio de la decisión deja de ser jurídica para convertirse en política» (Sàïni Moreno, Fernando: Conceptes jurídicos, interpretación y discrecionalsdad, Civitas, Madrid, 1976, p. 307-308). No un altre que el polític pot ser l'element central de la discrecionalitat administrativa quan Parejo Alfonso delimita negativament el camp d'actuació dels tribunals dient que "le son ajenas [...] tanta la visión estrategica y global de los problemas sociales [...], como la opción política» {Parejo Alfonso, Luciano: Crisis y renovación en el Derecho Pública, CEC, Madrid, 1991, p. 78).

[79] Beltrín de Felipe: op. cit., p. 169. Més endavant torna a afirmar aquest autor que l'Administració omple els buits normatius «y lo hace con arreglo a criterios politicos (no entendidos como «relaciones constitucionales entre los poderes» sinó como «prioridades sobre las decisiones que mejor respon-den al interès general»; política hidràulica, econòmica o de medio ambiente)» (op, cit,, p. 202).

[80] Es podria dir, en sentit invers, que, si hom aprofundeix el contingut, amb exemples pràctics, de les diverses categories de la discrecionalitat que la doctrina estableix, es fa molt difícil deixar de veure que, amb major o menor intensitat, hi són presents tambè elements tècnics.

[81] La qual cosa enllaçaria amb et dubte sobre l'autonomia de la categoria de la discrecionalitat tècnica. Perquè es podria dir que, en definitiva, els problemes que planteja aquesta suposada categoria autònoma de discrecionalitat són comuns en la seva formulació i en la recerca de vies de solució (especialment mitjans de control dels tribunals i motivació) als de tota discrecionalitat. Vid. elements a favor d'aquesta tesi en el recent treball d'Igartua Salaverría, Juan: Discrecionalidad tècnica, motiva-cióny control jurisdiccional, Civitas, Madrid, 1998, p. 25 i seg. i 135 i seg. El tema, però, resulta discutible: vid. unes consideracions sobre les pastures que neguen fonament i utilitat al concepte de discrecionalitat tècnica i sobre l'important tema del «fet opinable» a Marzuoli, Carlo; Potere amminis-trativo e valutazioni tecniche,.Giuffrè, Milano, 1985; p. 39 i seg.; 151 i seg. i 220 i seg.

[82] Així, Delgado Barrio ha recordat que «la elección [...] ha de producirse con criterios extrajuridicos —sociológicos, econótnicos, arquitectónicos, ecológicos, históricos, artisticos, etc.— lo que evidencia la clara discrecionalidad del planeamiento» (Delgado Barrio, Francisco Javier: El control de la discrecionalidaddel planeamiento urbanística, Civitas, Madrid, 1993, p. 20). Més recentment, Ponce Solé ha exposar la situació en aquest àmbit en la línia del que aquí s'ha dit: «Como es evidente, la calificación de tècnica no es de aplicación en modo alguna, a la discrecionalidad existents en la ordenación del suelo. aunque para su plasmación concreta en los planes deba acudirse a conocimientos proporcionados por otras ciencias no juridi-cas. En primer lugar, en et ejercicio de la discrecionalidad urbanística se tienen en cuenta numerosas variables de todo tipo (económicas, sociolàgicas...), entre las que se encuentran, sí, criterios y juicios técnicos, però no en forma única ni prioritaria.» «Debe tenerse en cuenta también, por otra parte, que la diserecionalidad urbanística es ejercida no par un órgano burocràtica, sinó por un órgano político, el Pleno del Ayuntamiento. [...] el Ayuntamiento esta eligiendo un diseño territorial, es decir, realizando la elección de una opción política frente a otras, [...] la discrerionalidad urbanística [...] brota directamente de la autonomia municipal consti-turionalmente garantizada (art. 140 CE), y no cabe calificarla como tècnica. Lo dicho basta el momento supone resaltar el componente político de la autonomia municipal (...) mediante técnicas administnttivas» (Ponce i Solé, Julio: Diserecionalidad urbanística y autonomia municipal, Civitas, Madrid, 1996, p. 83-86). Com es veu, l'element de l'autonomia municipal, política per definició, juga aquí un element important, però no creiem que faci inaplicable la reflexió a altres àmbits.

[83] Edley: op. cit., traduïda al castellà per Moreno Molina.

[84] En el fons, una consideració atenta als plantejaments presents en aquesta obra conduiria al replantejament, o si més no a l'adaptació, de categories tradicionals entre nosaltres com la mateixa «discrecionalirat», els «conceptes jurídics indeterminats», etc. Replantejament que afecta, com veurem, el paper mateix del dret administratiu.

[85] Diem «demostra» perquè la prolixitat dels exemples pràctics amb ets quals il·lustra l'exposició fa que difícilment es pugui dubtar del realisme i la serietat del llibre de C. Edley.

[86] Vid, clarament, Etlley: op. cit,, p. 4l.

[87] Edley: op. cit., p. 36. Vid. també, per exemple, p. 50. Cal observar el paral·lelisme amb els arguments manejats entre nosaltres en relació amb la «discrecionalitar tècnica».

[88] «La respuesta institucional última de la Agencia serà, por tanco, una amalgama de factores ració-nates e irracionales, reflejando una interacción de ciència, dinámicas interpersonales, rutinas burocràtica:, presiones y corrientes políticas extemas e internas, etc. Y el resultado puede estar influido de manera muy importante por aspectes de la estructura organizativa o por el estilo personal de los líderes de la Agencia" (op. cit., p. 79).

[89] Resulten claus les següents cites de l'obra que comentem: «ningún problema o occien administrativa puede claramente ser caracterizado o definida como dependiente esencialmente de cualquiera de los métodos de toma de decisiones. Incluso materias altamente técnicas de metodologia estadística o estudio científica, por ejemplo, casi siempre llevan aparejados criterios que se pueden calificar verosímil-mente como «políticos»» (Edtey: op. cit., p. 97. Vid també p. 290); «La ciència es inseparable de las elecciones entre valores, que consntuyen la médula de la toma política de decisiones» (p. 100); «El científica, o al menos et científico-gestor, es canto juez como experta y adaptador de intereses» (p. 101); "las decisiones de la Agencia, de cualquier complejidad (o interès) que sean, conllevan una mezcla de los tres paradigmas de toma de decisión» (p. 132. Vid també p. 217 i 259); «la política està al acecho en casi toda decisión administrativa y en todos los rincones del derecho administrativa» (p. 202).

[90] Es Fa necessari reproduir algunes de les afirmacions de C. Edley: "A menudo, los cambias de dirección se explitan porque bay un cambio de personal por razones políticas. Sin embargo, la Agencia raramente da esta explicación, y ei explotada raramente también por los tribunates. El resultado es una vatoración de la acción de la Agencia extremadamente artificial y oscura» (op. cit,, p. 214); «ignorar a la política puede llevar a un Tribunal a malinterpretar la acción administrativa, [...] Percibir de manera incorrecta la acción de la Agencia es algo que puede crear problemas a la hora de valorar esa acción y de prescribir medidas correctoras» (p. 220). Vid. també p. 94.

[91] El diagnòstic d'Edley, en aquest sentit, és el següent: «et defecto mas importante del derecho administrativa, desde mi punto de vista, es su incapacidad a lo largo del tiempo para trotar de manera realista y constructiva et papel de la política en la discrecionalidad administrativa» (op. cit., p. 173). La demostració del fet que això ho diu l'autor amb la preocupació sincera pel futur del dret administratiu la podem trobar més endavant (encara que es detecta a tota l'obra: vid, per exemple, p. 93, 99 i 125): «cuestiones que, si no son resueltas, haràn probabíemente que el Derecho sea progresivamente irrelevante para los problemas modernes de la acción de gobierno» (p. 201). Cal, doncs, reconèixer la possible intervenció de l'element polític en una decisió administrativa raonable: «hi factores po-lítícos pueden formar parte de una elección «razonable», es decir, razonada» (p. 216); "En general, debe-riamos preferir L· política y acepiarL· como una forma de racionalidad" (p. 229. Vid. també p. 236, 255 i 257). Com es veu, moltes de les reflexions de C. Edley podrien ser de gran utilitat en la coneguda polèmica sorgida entre la nostra doctrina al voltant del control judicial de la discreciónalitat administrativa.

[92] En la doctrina espanyola destaca l'aportació de Parada Vazquez, José Ramon: Derecho Ad-ministrativo. I. Parte General, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 579-606.

[93] Malaret i Garcia: Régimen..., op, cit., p. 149-152. Conclou així aquesta autora qué la direcció de l'activitat econòmica es realitza en col·laboració amb els particulars, tot creant una xarxa de relacions entre subjectes públics i privats que constitueix un continuum, idea aquesta que ja ens resulta familiar. Cal recordar així mateix, en el marc d'aquesta citació, la relació intensa entre activitat de direcció, estructura de les normes i poders de l'Administració. Vid. també, en relació amb la qüestió objecte de comentari, García-Pelayo y Alonso, que posa en relleu, per exemple, que «el mantenimiento y reproducción del sistema neocapitalista depende del cumplimiento de unas funciones estatales destinadas globalmente a la dirección y regulación del proceso económico nacional" (op. cit., p. 73).

[94] García-Pelayo y Alonso: op. cit., p. 35.

[95] Malaret i Garcia, Elisenda: «La Comisión Nacional del Mercado de Valores (Una aproxima-ción a su configuración institucional», REDA, núm. 76, 1992, p. 575.

[96] Aquest fenomen es pot dir que forma part d'un altre de més general, posat en relleu per Jiménez Asensio: totes les institucions de l'Estat actual, amb diversa intensitat, efectuen diferents funcions amb continguts que es refereixen a rasques pròpies de la triada tradicional (legislatives, executives i judicials): Jiménez Asensio: «La dirección...», op. cit., p. 69.

[97] Morell Caixa: El sistema..., op. cit., p. 148.

[98] Vid en relació amb aquest sector, Casas Valies, Ramon: «Artículo 31», a Comentaries a la LGDCU. (coord. Bercovitz i Salas), Civitas, 1992, p. 764-776 (especialment p. 765). Vid també Parada Vazquez: Derecho Administrativo I..., op. cit., p. 599.

[99] Vid. Parada Vàzquez: Derecho Administrativo I,.,, op. cit., p. 601-602.

[100] En relació amb el tema de l'arbitratge, vid. la distinció entre el fenomen que ara comentem i els casos darbitracge com a mitjà de resolució de conflictes entre Administració i administrats o entre Administracions, amb la intervenció d'un tercer, Tornos i Mas, Joaquim: «Medios complementaries a la resolución jurisdiccional de los conflictos administrativos», RAP, núm. 136, 1995, p. 174 i Trayter i Jiménez, Joan Manuel: "El arbitraje en el Derecho Administració tras la LRJAAPPyPAC: nuevas perspectivas», a La apertura del procedimiento administrativa a la negociación con los ciudadanos en la Ley 30/1992, de RJAAPPyPAC, amb Sanchez Morón i Sanchez Blanco, IVAP, Onaci, 1995, p. 47-48.

[101] Vid., per exemple, les observacions de Casas Valies en relació amb el tema dels consumidors: op. cit., p. 774-776.

[102] A Itàlia, Berti va exposat la situació amb aquestes paraules: «Vorremmo rilevare pertanto come l'imparzialità dell'ammimstrazione puo assumere rilievo, al tempo presente, in modo diversa e au-tonomo rispetto al passato, in quanto però si ammetta che non alla legge e solo in parte alla legge viene confidata in concreto la risoluzione dei conflitri tra interessi. Onde l'amministrazione viene a contenere in se stessa ed in síntesi, sia puré a livelli individuabili come diffèrenti, la junzione della parte e la funzione del giudice; un giudice ínteriore, non giurisdizionale, ma sempre terzo» (op. cit., p. 1883).

[103] Per a una primera aproximació a la definició de les AI, vid., per exemple, Sala Arquer, José Manuel: «El Estado neutral. Contribución al estudio de las administraciones independientes», REDA, núm. 42, 1984, p. 401-404; García Llovet: «Autoridades...», op. cit., p. 99-100; Betancor Rodríguez: op. cit.. p. 186; i Gentot: op. cit., p. 16 i 47-48.

[104] No resulta estrany, doncs, que el debat sobre la validesa constitucional d'aquestes entitats s'articuli entorn de les claus constitucionals de la relació Govern-Administració. Vid. per tots Moreno Molina, Àngel Manuel: La Administrarien por agencias en los Estados Unidos de Norteamérica, Univer-sidad Carlos III, BOE, Madrid, 1995, p. 305.

[105] Vid. García de Enterría: op. cit., p. 109-112 i 166. En relació amb els «quangos» anglesos, vid. Hogwood: op. cit,, p. 590. Formaria part, així, aquest fenomen, de la tendència general a la agenrifieation, la creació d'ens semiautònoms responsables del desenvolupament de tes rasques de gestió, al marge de la determinació de les polítiques: vid. Dente: In un diverso..., op. cit,, p. 32, 56 i 58. Es podria portar aquí a col·lació el model de gestió pública de Suècia.

[106] Vid. en aquesta línia, en relació amb el cas holandès, Kickert-Verhaalc: op. cit., p. 620 i 624.

[107] I que, com ja es va dir, comença a trobar acolliment, almenys a nivell de principis, en la legislació ordinària. Vid, en relació amb l'acolliment del fenomen de les AI, la disposició addicional 10 de la LOFAGE.

[108] Es parla també, conjuntament amb l'element dels valors constitucionalment rellevants, del consens social que exigeix l'adopció d'aquesta fórmula: Fernandez Rodríguez, Tomas-Ramón: «Reflexiones sobre las llamadas autoridades administrativas independientes», a Administración instrumental.., op. cit., p. 438 i García de Enterría-Fernàndez Rodríguez: op. cit., p. 419.

[109] Vid, per exemple, Pomed Sanchez, Luis Alberto: «Fundamento y naruraleza jurídica de las Administraciones Independientes», RAP, núm. 132, 1993, p. 159 i 168. L'argument del pes de la garantia dels drets fonamentals és especialment posat en relleu per Sala Arquer, que considera que aquest és un element que permet compensar els dubres en relació amb l'art. 97 CE (op. cit., p. 418-422). En relació amb el dret de l'accés als arxius í registres administratius, vid. Mestre Delgado, Juan Francisco: El derecho de acceso a archivos y registres administrativos, Civitas, Madrid, 1993, p. 181-187, que proposa la creació d'un òrgan administratiu independent i especialitat (p. 184), i quant als drets implicats en el règim jurídic de la televisió, vid. Esteve Pardo, José: «Servicio Publico de Televisión y garantia de la institución de la opinión pública libre», RAP, núm. 123, 1990, que destaca els trets de la independència i la neutralitat de la gestió d'aquest servei a França, per contrast amb la situació espanyola (p. 204-205).

[110] Betancot Rodríguez: op. cit.. p. 221.

[111] Betancor Rodríguez.: op. cit., p. 209-210. De forma que es dóna lloc a una separació d'interessos, inclosos interessos públics contradictoris: Betancor: op. cit., p. 215.

[112] Sala Arquer: op. cit., p. 412. Això sens perjudici, és clar, de les altres funcions encomanades al Banc d'Espanya, que configuren aquest com una administració independent multifuncional, en termes de Pomed Sanchez (Régimen..., op. cit.).

[113] Vid, Fernindez Rodríguez: op. cit., p. 433 i Pomed Sánchez: Régimen..., op. cit., p. 131 i seg.

[114] Soda Arquer: op. cit., p. 402 i 406; Jiménez de Cisneros Cid: op. cit., p. 311; Pomed Sàn-chez: «Fundamento...», op. cit., p. 121 i 161.

[115] Vid. Betancor Rodríguez: op. cit., per exemple, p. 188 i 202; i Moderne: op. cit., p. 207.

[116] Cal recordar, com indica Pomed Sínchez, que en el cas del Banc d'Espanya no s'ha dur a terme ta neutralització política d'una institució, sinó de tot un sector de la vida de l'Estat (Régimen..., op. cit., p. 163).

[117] Pomed Sinchez: Régimen..., op. cit., p. 124, 253 i 266. Vid. també p. 68-69, 75, 76 i 179.

[118] En la doctrina italiana Franchini ho expressa així: «Queste autorità, infanti, per definizione, debbono poter esercitare la propria funzione senza condiziontunenti o interfirenze di qualsiasi natura, pubblica o privata: altrimenti, sitrebbero compromesse le finalità che si è inteso perseguiré con la loro istituzione» (Franchini, Claudio; «Le autorità amministrative indipendenti», Riv. Trim. Dir Pub., 1988-111, p. 573-574).

[119] García de Enterría-Fernández Rodríguez: op. cit., p. 416.

[120] En relació, per exemple, amb el debat a França, via. Hessel, Stéphane: «La Haute Autorité de la communication audio-visuelle», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 168 (es destaca, en relació amb l'àmbit audiovisual, els perills de manipulació electoralista en cas d'intervenció del Poder Executiu); Donnedieu de Vabres, Jean: «Elements de discussion», a Coltiard-Timsit, op. cit., p. 289 (independència de l'organisme en matèria de competència com a garantia en relació amb els implicats); i Nicolay, Pierre: «L'avenir des AAI» «Prospective», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 302 (en general, assenyala el bon acolliment de les Al precisament perquè es tracta de «un heureux moyen d'assurer la sauvegarde d'un intéret general tout en restant à l'abri de l'arbitraire potitique»),

[121] Vid, per exemple, Moreno Molina: op. cit, p. 101,104, 106, 109, 165, 179, 180, 237,256 i 281, en què destaca especialment l'element del bipartidisme en la composició de les agències per tal de deslligar-se dels canvis conjuneurals de política.

[122] Fenandez Rodríguez: op. cít., p. 436.

[123] Parada Vazquez: Derecho Administrativa II..., op. cit., p. 300.

[124] Així, Ortega Alvarez realitza aquesta presentació: «Los limites y quizà, mejor aún, los abusos del principio mayoritario, han producido que, en determinados ámbitos de la vida social, las decisiones de los Gobiernos han perdido las notas de neutralidad y pluralisme" {Ortega Alvarez, Luis: «d) Las au-toridades administrativas independientes», a Manual de Derecho Administrativa, amb Parejo Alfonso i Jiménez-Blanco, Ariel, Barcelona, 1994, p. 297). Igualment, Morell Ocana designa els casos de les AI com a excepció a la dinàmica de nomenament directe per part del Govern dels directius dels òrgans administratius (El sistema..., op. cit., p. 42), per bé que no cal oblidar el normal protagonisme del Govern en el nomenament dels membres de les AI.

[125] El risc de la politització afecta aspectes bàsics de l'organització de les AI, com ara el caràcter dels seus òrgans o el tipus de nomenaments: vid, per exemple, Gencot: op. cit., p. 53 i 78. Sobre ta preocupació per la politització en la presa de decisió de les Al vid., per exemple, Autin, Jean-Louis: «Elements de discussion», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 279- Vid més endavant el tema de la «captura».

[126] Vid, per exemple, Gentor, que posa en relleu que les AI no poden fer abstracció de les reaccions que provocaran les seves decisions, afirmació que resulta especialment clara en el sector audiovisual (op. cit., p. 87)- El mateix autor, i en relació amb el mateix àmbit, assenyala més endavant que «On ne peut méconnaitre la fragilité et la vulnirabilite d'organismes qui ont à réguler un domaine politiquement aussi sensible et se trouvent a la merci de changements polítiques, ce qui parait a première vue contradictoire avec l'objectif d'indépendance qui a été affirmè à chaque modification institutionnelle» (op. cit., p. 123).

[127] Vid, per exemple, en relació amb els nomenaments, Hessel: op. cit., p. 281.

[128] García de Enterría, en relació amb cl cas nord-americà: op. cit., p. 166. Vid també p. 107. Pomed Sanchez afirma que «cabé advertir que la crearien de Administracions Independientes tiene como efecto neutralizar politicamente un sector de la vida pública, apartarlo de la lucha partidista pròpia del Estada de partides. Sectores entre los que se encuentran en juego valores constitucionalet relevantes, que legitiman dicho apartamiento y en los que, por lo demàs, el componente técnico suele presentar una especial incidència' («Fundamento...», op. cit., p. 161).

[129] Molt clarament exposa aquest tipus de presentació Betancor Rodríguez: «La neutralidad admite varios significados [...]. Sin embargo, cuando se habla de la neutralidad de las AAÍI nos referimos a lo que Schmitt llamaba [...] la neutralidad de los técnicos. Estos [...] no atienden a ningún otro criterio que no sea de índole tècnica y de reconocimiento amplio entre los agentes del sector (por lo que quedan excluidos los demàs criterios como los personales, partidarios, políticos o inctuso técnicos que no sean los citades). Se pretende así que el objeto cumpla su función sin otro encauzamiento que el estrictamente técnico» (op. cit., p. 26). Més endavant assenyala aquest autor que "en determinados sectores de la activudad de las ad-ministracionespúblicasque responden a unas caracteristicas peculiares, el ente encargado del ejercicio de las funciones de supervisiàn debe contar con una autonomia valorativa amplia que le permita aplicar, sin interferencias de ninguna instància política o administrativa, los criterios técnicos que el correcta fun-rionamiento del sector precisa para que cumpla la función social que le es pròpia» {op. cit., p. 212).

[130] Tal com s'ha di: a França (govern de «sages»): vid., per exemple, Betancor Rodríguez: op. cit., p. 66; i en general tota la bibliografia francesa.

[131] Vid. en aquest sentit Malaret i Garcia: «La Comisión.,.», op. cit., p. 559 i 560; Tornos i Mas: «Medios...», op. cit., p. 157-158; i Sanchez Morón, Miguel: «Siete tesis sobre el control de la discrecionalidad administrativa», CGPJ, Cuadernos de Derecho Judicial, Eficàcia, duerteionalidady control judicial en el ámbito administrativa, Madrid, 1994, p. 158.

[132] Sobre la correspondència entre independència i tècnica vid. Kickert-Verhaak: op. cit., p. 621.

[133] Sobre la correspondència entre tècnica i objectivitat, vid. Betancor Rodríguez: op. cit., p. 218.

[134] Vid., per exemple, Sala Arquer, que destaca com un dels àmbits objecte de la presència d'Al el dels motius tecnicoeconòmics, la distinció del qual en relació amb el grup de presència dels drets fonamentals és important: op. cit., p. 421. No s'ha d'oblidar, igualment, que el Tribunal Constitucional ha parlat de la importància de l'especialització tècnica (concretament en relació amb la seva potestat reglamentària) en el cas del Banc d'Espanya: STC 135/1992, de 5 d'octubre, FJ 3 i STC 178/1992, de 16 de novembre, FJ 2.

[135] Vid. un exemple en el camp de les agències reguladores independents als EUA, a Moreno Molina: op. cit., p. 286.

[136] Hem de recordar que les tesis de C. Edley es formulen en el context nord-americà, on allò normal és la gestió a través de les agències: vid., per exemple, Edley: op. cit., p. 55, 61, 63, 66, 83, 86, 95 i 106. Cal recordar, però, l'existència de dos tipus d'agències: d'una banda, les comissions o agències reguladores independents, respecte de les quals es pot dir que s'apropen a una formulació de les seves pròpies polítiques públiques i, d'altra banda, les agències executives, en principi amb funcions molt més limitades, tot i que s'hi observa un progressiu esborrament de les diferències entre totes dues categories, de manera que, per exemple, les agències executives s'han apropat a funcions reguladores i, per tant, molt lligades a la formulació de polítiques públiques, Sobre el tema, vid. entre altres Moreno Molina: op. cit., p. 37, 52, 56, 63, 69, 199 i 272; Cuchillo Foix: op. cit., p. 75-76 i Betancor Rodríguez: op. cit., p. 34, 41 i 44.

[137] Així, Teitgen-Colly indica com, en certs sectors en relació amb els quals han estat creades AI, la reflexió consisteix a dir que l'actuació del jutge, cas per cas, no implica una política de conjunt (Teitgen-Colly, Catherine: «Les autorités administratives indépendantes: histoire d'une instirution», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 39).

[138] Vid. en el pla de lege ferenda Jiménez de Cisneros Cid: op. cit., p. 340. En relació amb el cas britànic, Machín recorda com «C'est une autoritè administrative indépendante, le Consell des Arts (Arts Council of Great Britain) qui constitue le veritable executif responsable de la potitique culturelle» (Ma-chin, Howard: «L'expérience britannique», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 240). I en l'àmbit de la recerca, on es veuen implicades cinc AI, «dans les limites de leurs budgett [...) tous Us Conseilspeuvent definir et poursuivre leurs propres «polítiques» de recberches» {op. cit., p. 242).

[139] En alguna de les intervencions durant la tramitació parlamentària de la Llei de creació del Consell de Seguretat Nuclear es va posar especialment en relleu aquest aspecte: «el Consejo de Seguri-dady sus miembros son el elemento sobre el que, en alguna medida, pivotará la política nuclear de este pals»; «Porque la política energètica en matèria de energia nuclear la elabora el Gobierno, la controla el Parlamento, però del Consejo dependerà el peso especifico que el factor seguridad tenga en esa política nuclear, o, por decirlo de otra forma, el contingente de seguridad que se va a aportar a la política energètica en matèria nuclear en este país» (intervenció de Silva Cienfuegos-Jovellanos, sobre les esmenes introduïdes pel Senat: D.S.C., núni. 79, 10 abril 1980).

[140] Moreno Molina ha recordat algunes posicions que indiquen que «la regulación econòmica no puede ser realizada fuera de la «política», ya que cualquier programa o «agenda» de intervención administrativa en la economia es un programa polttico» (op. cit., p. 182). En relació amb el «Conseil de la concurrence» Jeantet ha afirmat també que la seva independència s'ha de manifestar a través d'una política Qeantet, M. A: «Elements de discussions, a Colliard-Timsit, op. cit., p. 285).

[141] Art. 7.2 i 8 de la Llei 13/1994, d'l de juny, d'autonomia del Banc d'Espanya (LABE). La qual cosa marca les diferències amb la resta d'Ai: vid. Pomed Sanchez: Régimcn..., op. cit., p. 121, 122 i 277.

[142] Així ho ha exposat en un brillant i complet estudi Shapiro, Marrin: «Agenzie indipendenti: Stati Uniti ed Unione Europea», Diritto Pubblico, núm. 3, 1996, especialment p. 677-678, 689-692 i 696: «le agenzie di informazione sono sempre agenzie politiche».

[143] Vid Jorgensen-Hansen: op. cit., p. 643, 644; Egeberg: op. cit., p. 666; i Kickert-Jorgensen: «Conclusion...», op. cit., p. 678.'

[144] Vid. sobre aquesta distinció als EUA i sobre la facilitar de passar d'un nivell a l'altre, les interessants observacions de Shapiro: op. cit., p. 673-675. És curiós, d'altra banda, observar com, per exemple, Castillo Blanco, en tractar els consorcis d'ens locals, parla de apoliticidad per exposar que el gerent no es troba vinculat a cap partit polític (Castillo Blanco, Federico A.: «Los consorcios de entidades locales: anàlisis y valoración a la luz de la nueva legislación de régimen local», RAP, núm. 124, 1991, p. 412). Vid. també en general, Porras Nadales: op. cit., p. 183.

[145] Així, una formulació més adequada seria la de Moreno Molina: «Se dia, asl, que algunas àreas económicas o sociales son tan sensibles, que el objetivo fundamental es asegurar la constància y permanència de la política pública, con independència de las fluctuaciones de la vida política» (op. cit., p. 180).

[146] Vid, per exemple, Moreno Molina: op. cit., p. 83- Aquest de la possible captura de l' agència a causa de la proximitat del sector regulat és un dels elements típics d'anàlisi en afrontar l'estudi de les AI, però també de qualsevol tractament de les formes de governar o administrar. Vid., per exemple, a part de les citacions que es faran més endavant: Maynrz: op. cit., p. 253-254; Gentot: op. cit., p. 28 i 56 (autor que parla de la necessitat de conèixer si hi ha la «absence d'inféodation aux intérèts econòmiques et polítiques qui sont indispensables au bon fonctionnement des autorités administratives indépendan-tes»); Moreno Molina: op. cit., p. 184 i 195, també en relació amb les comissions parlamentàries, el Senat (p. 194 i 208) i el president (p. 230); i Pomed Sàncher: Régimen..., op. cit., p. 76 i 84, en relació amb certs antecedents històrics en cl cas del Banc d'Espanya.

[147] Machin ha afirmat que: «II existe un element ide'ohgique dans cette tendance d'un groupe profissionel de se présenter comme des spécialistes, les seub capables, gràce à leur firmation, leurs connais-sances et leur expérience de comprendre et de résoudre les problemes de facon concrète» (op. cit., p. 246-247).

[148] García-Pelayo y Aionso: «La estructura organizativa estatal ha sido sometida simultaneamente a un proceso de «factorializaciàn progresiva», de su tradicional estructura burocràtica, manifestada en la proliferarien de subsistemas con tendenciós autónomas efèctivas». «Corolario de ella ha sido el desdibuja-miento de limites entre el Estado y su ambiente, entre lo publico y lo privada» (op. cit., p. 112-113).

[149] El principi d'unitat material de l'Administració és el que fonamenta, segons Pomed Sín-chez, el suport de la política monetària dissenyada pel Banc d'Espanya a la política econòmica genera! del Govern: Régimen..., op. cit., p. 321. Vid. també sobre aquest punt Berancor Rodríguez: op. eh., p. 151-161.

[150] Vid. sobre aquesta preocupació, sempre present, als EUA: Moreno Molina: op. cit., p. 93, 182-183, 192, 195, 197 i seg., 215 i seg. i 246 i Shapiro: op. cit., p. 678-679 i 686-688. A FranÇa també s'ha destacat en el marc del tractament de les AI la necessitat que el poder polític tingui una certa coherència, una certa unitat i una coordinació de les polítiques en la fase de l'execució, raó per la qual «tes autorités administratives indépendantes ne pcuvent pretendre supplanter les administrations clàssiques» (Moderne: op. cit., p. 191-192).

[151] Vid sobre aquesta associació d'idees Moreno Molina: op. cit., p. 178 i 182-183. Destaca aquest autor una terminologia molt gràfica utilitzada als EUA en relació amb la manca de visió de conjunt a què fem referència: la «visió de túnel» (vision tunnet). Betancor Rodríguez també insisteix claramen t en aquest aspecte: «quizà lo que le falte al Estado de nuestro tiempo sea su pròpia concepción de la realidad desde la cual pudiera acometer más racionalmente el problema de la representación de intereses y controlar su complejidad». «Pues bien, las AAll son una muestra de esta misma factorialización que, de extenderse, puede poner en cuestión la caparidad de todo el sistema estatal para autodeterminarse de su entorno» (op. cit., p. 241).

[152] En tant que les normes són considerades des del punt de vista de la seva adequació a tasques concretes. Vid. sobre aquesr aspecre, recollint les idees de C. Offe, Betancot Rodríguez: op. cit., p. 235-238. Vid. també Hubac, Sylvie-Pisier, Evelyne: «Les autorités face aux pouvoirs», a Co-lliard-Tímsit, op. cit., p. 131; García Llovet: «Autoridades...», op. cit., p. 93 i Gentot: op. cit., p. 148.

[153] Betancor Rodríguez: op. cit., p. 235-242.

[154] Edley: op. cit,, p. 222. Vid. també p. 181 i 227.

[155] Vid. Shapiro: op. cit.. p. 681-683, 688 i 697.

[156] Vid., per tors, García de Enterría: op. cit., p. 110-112.

[157] Vid. especialment Malaret i Garcia: «La Comisión...n, op. cit., p. 559 i 589; Fuertes López, Mercedes: La Comisión Nacional del Mrrcadú de Valores, Lex nova, Valladolid, 1994, p. 379 i «La Comisíón Nacional del Mercado de Valores», a Administraciàn instrumental..., op. cit., p. 447. Es defensa així la desitjable limitació de creació d'Al a aquest tipus de supòsits. Vid. també Franchini: «Le autorità...», op. cit., p. 554 (aquest últim parla del necessari grau d'independència «per permettere a tali autorità di agire in posizionc di terzietà e di neutralità rispetto a tutti gli interessi settoríali») i Torchia, Luisa: «Gli interessi affidati alia cura delle autorità indipendenti», a Sabino Cassese i Claudio Franchini:I garantí delle regole, il Mulino, Bolonya, 1996, p. 63-67.

[158] Així, Cassese diu de les AI que «Estos administraciones realizan una función casi contenciosa y deben aplicar procedimientos cuasi judiciales (due process)" (Cassese, Sabino: Las bases del Derecho Administrativa, MAP, Madrid, 1994, p. 159). L'element de la funció quasijurisdiccional de les agències ha estat especialment important als EUA en relació amb la configuració de les seves garanties i la seva adequació constitucional. Vid., per exemple, Davis, Michael H: «L'expérience américaine des "independent regulatory commissions"», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 224; Betancor Rodríguez: op. cit., p. 38 i seg.; Moreno Molina: op. cit., p. 109 i seg.

[159] En aquest sentit, Tornos i Mas: «Medios...», op. cit., p. 157-159 i Malaret i Garcia: «La Comisión...», op. cit., p. 563.

[160] Vid entre altres Betancor Rodríguez: op. cit., p. 214-218.

[161] Vid., per exemple, Moreno Molina: op. cit., p. 269 i Pomed Sànchez: Régimen..., op. cit., p. 110.

[162] I que permet, per exemple, la distinció entre la neutralitat de les AI i la imparcialitat de qualsevol actuació administrativa (vid. Torchia: op. cit., p. 64). El fet que en aquest treball es parli de la independència de les AI en relació amb la política, a causa de l'enfocament que aquí es vol destacar, no impedeix, efectivament, reconèixer la importància d'aquesta perspectiva.

[163] Garantia, com assenyala Malaret i Garcia, contra les pressions d'interessos forts i organitzats («La Comisión...», op. cit., p. 559).

[164] Vid., per exemple, Sala Arquer: op. cit., p. 401; Jiménez de Cisneros Cid: op. cit., p. 317; Franchini: «Le autorità...», op. cit., p. 551 i Moreno Molina: op. cit., p. 162, 176 i 177.

[165] Malaret i Garcia: «La Comisión...», op. cit., p. 591.

[166] García de Enterría-Fernà'ndez Rodríguez: op. cit., p. 418.

[167] Moreno Molina: op. cit., p. 183.

[168] García Llovét: «Autoridades...», op. cit., p. 64.

[169] Vid,, per exemple, Parada Vaquez: Derecho administrativa II..., op. cit., p. 267 i Maisl, Herbert: «Les autorités administratives indépendantes: protecdon des libertès ou régulation sociale?», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 75.

[170] Betancor Rodríguez: op. cit., p. 188.

[171] Vid. Davis: op. cit., p. 234-235.

[172] Així, Sabourin afirma que «Le pouvoir détient de múltiples moyetis de pression, directs ou indirects», i en aquest context fa referència a un aspecte rellevant que s'incegra en l'important tema de la reconducció a unitat de l'acció de la diversitat d'ens independents: «le gouvernement n'abandonne en aucun moment à aucune autorité administrative indépendante l'intigralité d'une de ses compétences. A lui reste la conception de la politique à mettre en oeuvre» (Sabourin, Paul: «Les autorités administratives indépendantes dans l'Etat», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 113-114). Hubac i Pisier enumeren una sèrie d'obstacles que no permeten a les AI d'emancipar-se cotalment del poder executiu o administratiu {op. cit., p. 128-129). D'altra banda, Moderne, molt clarament, posa de manifest en parlar de l'autonomia relativa de les AI que «Les controles qui s'exercent sur ces autorités (ou sur cenaints d'entre elles) se reveient plus nombreux et souvent plus efftcaces qu'on pourrait l'imaginer a priori» (op. cit., p. 214). Gentot també destaca que l'executiu no es troba desproveït de poders de control (op. cit., p. 88)- També la doctrina francesa ha evolucionat entorn de la possibilitat mateixa de control jurisdiccional de les AI, amb el pressupòsit de la seva condició d'autoritat administrativa: vid. Autin, Jean-Louis: «Autorités administratives índépendantes», Éditions du Juris-Classeur, 1997, p. 14-15.

[173] Pomed Sanchez indica, així, que «habremos de recordar que las diferentes leyes de creación de AAII ponen en manos del Gobiemo una sèrie de instrumentes, bien de dirección, bien defiscalización de la acción de estos entes, cuyo correcta uso cabe que sea exigida per el legislador» («Fundamento...», op. cit., p. 167. Vid. amb més detall Betancor Rodríguez: op. cit., p. 188-212.

[174] Vid. sobre la importància clau de l'element financer, per tal de mesurar la real independència d'un ens, Guyon, Yves: «La Commission des opérations de bourse», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 185 {«l'indipendance financière est la condition des autres indépendances»). En el context dels EUA Moreno Molina indica, en tractar el tema pressupostari, com «Es precisamente en ese momento donde se materializa la màs profunda intervención del presidente en el proceso de fórmulación de las politicas públicas confiadas a la Agencia»; «Las decisiones presupuestarias son sin dada las màs importantes en el proceso de concepción de las politicas públicas, y es sin duda en ese locus donde el presidente influencia y modula con mas energia la actividad de las agencias» (op. cit., p. 240. Vid. també p. 235 i seg., 244,246, 270, 276 i 278).

[175] De la veritable concurrència de la nota de la independència depèn que es pugui considerar existent un canvi rotund en l'organització administrativa: Pisier, Evelyne: «Vous avez dites Índépendantes? Reflexions sur les AAI», Pouvoirs, núm. 46, 1988, p. 72.

[176] Qualificatius utilitzats per Davis: op. cit., p. 234.

[177] Pisier indica que «à quoi bon discourir de Vindépendance du «sagt» si on la sait à la fòis impossible et indé'sirable?»: op. cit., p. 83.

[178] La independència no potser mesurada «ni par des criteres objectifi, ni par des lois ou par des ordonnances de l'Èxécutif sans tenir compte de l'ímperfection de la nature humaine»: Davis: op, cit., p. 234-235- Vid., sobre un curiós enfocament psicològic de la qüestió, Moreno Molina: op. cit., p. 186-187.

[179] Recordem la presència de les exigències derivades de l'Estat de dret, d'una banda (model ractonal-legal), i de l'Estat social, d'una altra (major protagonisme de les instàncies governamentals): Porras Nadales: op. cit., p. 175.

[180] Vid. entre altres García Llovet: «Autoridades...», op. cit., p. 74.

[181] Santamaría Pastor, Juan Alfonso: Fundamentos de Derecbo Administrativa, Ceuta, Madrid, 1988, p. 240. Aquest autor exposa de forma molt clara la reflexió dels principis en tensió presents a la Constitució en relació amb el principi democtàtic i la seva aplicació a l'Administració: «la CE ha optado por una via intermèdia entre los dos modelos globales ames citados (Administración demacratizada-Administración autocràtica), tomando principies y directivas pertenecientes a cada una de ellos; principios y directivas estos que, lógicamente, se encuentran en tensión recíproca, cuando no en abierto conflicto. Ello obliga a trazar una síntesis entre los mismos, no siempre de fàcil diseno, y que, por otra parte, no es definitiva» {op. cit., p. 235-236).

[182] Santamaría Pastor: op. cit., p. 240-241. Assenyala aquest autor també que l'autonomia de la burocràcia és «solo una tècnica al servicio de los principios constitucionales de descentralizacion, eficacia e imparcialidad, ast conto para asegurar la continuidad de los servicios públicos en las situaciones de inesta-bilidadpolítica; pero no debe servir a otros intereses, mucho menos confesables».

[183] De forma més genèrica Egeberg afirma que «L'on doit toutefois accepter et apprendre à s'ac-commoder d'une certaine tension inhérente aux relatíons entre un centre dynamique de dècision politique et son contexte institutionntl» {op. cit., p. 667).

[184] Fernandez Rodríguez: op. cit., p. 435.

[185] Fernandez Rodríguez: op. cit., p. 438; García de Enterría-Ferníndez Rodríguez: op. cit,, p. 418.

[186] Malaret i Garcia: «La Comisión...», op. cit., p. 596.

[187] Vid., per exemple, Stevens, Anne: «Royamne-Uni: Les agences d'exécution et leur impact sur Je Civil Service», Revue française d'administration publique, núm. 55, 1990, p. 494.

[188] Connexió que es posa de manifest de forma clara, per exemple, en les condicions d'exercici de la potesrar reglamentària: vid. els treballs de Parejo Alfonso («La potestat normativa de las llama-das Administrítcíones lndependientes: apuntes para un estudio del fenómeno», a Administrarien instrumental.., op. cit.) i Malarer. i Garcia («La Comisión...», op. cit.).

[189] Parejo Alfonso: «La potestad...», op, cit., p. 650.

[190] Vid, entre altres Pomed Sdnchez,: «Fundamento.,.», op. cit., p. 165-166 i Betancor Rodríguez: op. cit., p. 202 i 222.

[191] Una vegada més, aquí el Banc d'Espanya seria un cas a analitzar per separat, tenint en compte les implicacions comunitàries en la seva configuració.

[192] Fet especialment destacat per la doctrina francesa: vid, per exemple, Gentotr op. cit., p. 42; Teitgen-Colly: op. cit., p. 38 i 45; Maisl: op. cit., p. 76, 78 i 87; Sabourin: op. cit., p. 107 i 110; Hubac-Pisier: op. cit., p. 125-128; Guyon: op. cit., p. 178; Timsit, Gerard: «L'avenir des AAI». «Synthèse», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 316 i 319. Aquest darrer autor destaca una posició que veu en les Al "le signe de la spécificité d'un Etat en train de naitre, qui n'est pas l'Etat ancien, et qui est porteur d'un droit de type nouveau»; queda clar l'abast general que implica en darrer terme la fórmula de les Al. Aquí troba, doncs, la seva seu tot el debat sobre la noció de la regulació: vid. Timsit, Gerard: «Les deux corps du droit. Essai sur la notion de régulation», Revue francaise d'aetministration publiquí, núm. 78, 1996, i ja en relació directa amb les Al, Autin, Jean-Louis: «La réforme de la Commission des opérations de bourse. La consécracion d'une instance régulatrice», La Semaine juridique, Cabien de droit de l'entreprise, 1989.

[193] Chevallier desenvolupa també de forma especialment clara aquest aspecte, situat en les noves tendències de la relació entre Estat de dret i democràcia: la creació de «instances de regulation indépendanteta forma part d'un panorama que resulta indissociable de «un mouvement plus generalde réévaluation des formes de la démocratie» (Chevallier, Jacques: L'État de droit, Monrchrestien, París, 1992, p. 151).

[194] En aquest sentit: Teitgen-Colly: op. cit., p. 37-38; Maisl: op. cit., p. 76-78; Sabourin: op. cit., p. 107 i 110; Hubac-Pisier: op. cit., p. 125-128; Hessel: op. cit., p. 168; i Gentot: op. cit., p. 38-45-

[195] Arino Ortiz, Gaspar: «Regulación econòmica y modelo de Administración. La necesaria reforma institucional», a Administración instrumental..., op. cit.

[196] L'amplitud del camp al qual es refereix l'autor esmentat és indubtable: després de recordar altres àmbics amb idèntiques necessitats (informació; direcció i protecció de la ciència i de la cultura; estabilitat de la moneda; seguretat, transparència i eficàcia del mercat de valors) parla de cZa ordenació» tècnica de ciertas acúvidades induitrialesy servkiospúblicos» {op. cit., p. 62). Poc abans, havia parlat dels sectors «de caràcter econòmica que afectan decisivamente a la propiedad de los ciudadanos o a la buena marcha de las empresos» (p. 60).

[197] Un exemple clar: «no hay poder política, sea del signo que sea, que escape a la tentarión de fijar "precios politicos", aplazando la solución del problema de fondo a un momento posterior» (Arino Ortiz: op. dt., p. 57).

[198] Arino Ortiz: op. cit.. especialment p. 51, 56, 59, 60, 62 i 71. Això no impedeix que l'aucor consideri també els inconvenients de les AI i la necessitat d'una certa influència política, que no consisteixi, però, en una manipulació constant de les decisions: p. 63-66 i 69-70.

[199] Així, Jiménez de Cisneros Cid afirma que «no es dificil aventurar un esplèndida futuro a este tipo de organismes, ajenos o al menos razonabkmente distanciades a la lucha política»; «bueno seria que el Gobierno, [...] configurarà al Museo del Prada como uno de los Organismes neutrales aquí analiza-dos»; "Y no seria, quizà, excesivo que todos tos Organismes autònomes con competencias efectivas en matèria de cultura e investigarien, CSIC entre otros, jueran nuevamente estructurades de identica forma, rompiendo su dependencia jeràrquica del Gobierno que, ni orgànica ni fitncionalmente, està en condiciones de diseñar una política cultural para toda la Sociedad española» (op. cit., p. 340). En la doctrina italiana, Franchini opina que «Non v e dubbio che, similmente a quanto è accaduto nel sistema amminis-trativo francese, anche nel nostro, sarebbe auspicabile una larga diffusione delle autorità amministrative dotate di un ampio grado di indipendenza, Esperienze come quelle della Commission nationale de con-tròle des campagnes électorales, [...], infatti, possono risultare assai utili in un momento come quello qualle caratterizzato dal consolidamento della tendenza alla difusione di questo tipo di autorità amministrative», tot referint-se a sectors com l'energia nuclear, utilització de bancs de dades, competència, informació de ràdio i televisió, dret d'accés a la documentació administrativa i relacions entre l'Administració Pública i els ciutadans («Le autorità...», op. cit., p. 577-580).

[200] Mott clarament, García Llovet: «de generalizarse con éxito el discurso legitimador de estos AAII, y mientras éste identifique los sectores claves de la economia y las libertades públicas con la exigència de una neutralización institucional, en definitiva la libertad y propiedad, poco restarà de los poderes de la Administración màs relevantes integrados en la Administrarien pública al uso» («Autoridades...», op. cit., p. [12-113). En un sentit semblant, Autin: «Elements...», op. cit., p. 171. D'altra banda, Pomed Sdnchez ha posar en relleu l'excessiva freqüència amb què es postula la creació de nous òrgans administratius com a única solució enfront dels problemes que ultrapassen els aspectes organitzatius (Régimen...,op. cit.. p. 362), reflexió que creiem resulta extrapolable a la creació mateixa de les AI. Per últim, Pérez Moreno parla, en relació amb l'àmbit autonòmic, de «una nueva cantera expuesta a las CCAA en la linea de la atipicidad y de las malformaciones y carencias que han heredado del Derecho estatal» (Pérez Moreno, Alfonso: «Las entidades instrumenrales en las CCAA», a Administrarien instrumental..., op. rit., p. 1446).

[201] Vid. en relació amb aquestes discrepàncies, a França, Dupuis, Georges: «Introduction», a Colliard-Tïmsit, op. cit., p. 15 {«La liste des autorités administratives indépendantes est d'ailleurs contes- table et devient vite simple hypothese»); Gentot: op. cit.. p. 13, 16 i 25-27 i Autin: «Autoriiés....., op. cit., p. 2-3. Als EUA, vid. Moreno Molina: op. cit., per exemple, p. 61.

[202] Moderne: op. cit., p. 203.

[203] «lln'y a guere, que nous sachions, depolitique d'ensemblt, réfléchie et dilibhie, sur le ròlt et les pouvoirs de ces organisations»: Moderne: op. cit., p. 221.

[204] Així ho posen de manifest, en relació amb el cas britànic, Hogwood: op. cit., en especial p. 587 («Cet article rejette lepoint de vue selon lequel l'initiative next steps a entraini une évolution nuant d'une ancienne structure monotithique vers une nouvelle structure simple comprenant un noyau central et une agenceu). 589, 594 («[In'yavaitpiudeschémadirecteurclairementétablipouriamiseenoeuvre*), 595, 596,603,604 i 610; iJorgensen-Hajisen: op. cit., p. 642 («l'on nepeutdirc que la tnise en oeuvre du modèle dépanement-direction aitsuivi un plan rationnel ou un schéma directeur»). En relació amb e! cas danès, jorgensen-Hansen: op. cit., p. 651, 653; i, en relació amb el cas iralià, vid. les valoracions de Denre sobre l'aproximació analítica del procés de reforma protagonitzat per Cassese (Dente, Bruno: «I caratteri generali del processo di riforma», a autors diversos: Riformare la Pubblica Amministrazio-ne, Edizioni delia Fondazione Giovanni Agnelli, Torino, 1995, p. 6-11). Vid. en un pla més general, Kickert-Jorgenscn: «Condusion...», op. cit., p. 673 i 675.

[205] Betancor Rodríguez: op. cit., p. 66.

[206] Malaret i Garcia: «La Comisión...», op. cit., p. 567; Betancor Rodríguez: op. cit., p. 108; Torchia: op. cit., p. 66-67.

[207] Pomed Sdnchez: «Fundamento...», op. cit., p. 117-118; García Llovet: «Autoridades...», op. cit., p. 61.

[208] Galabert, Jean-Michel: «Elements de díscussion», a Colliard-Timsit, op. cit., p. 283. Així mateix, Rivero parla d'una autodesconfiança (Rivero, Jean: «L'avenir des AA1» «Qüestions», a Co-lliard-Timsit, op. cit., p. 310).

[209] Pisier: op. cit., p. 76.

[210] Parejo Alfonso destaca la importància de «esquivar el fàcil recurso, en exclusiva, a la explica-ción consistente en la «recuperación» de la objetívidad» (pròleg a l'estudi de Betancor: op. cit., p. 17). Diversos autors també han destacat que, si bé el fenomen de les AI té importància, tampoc no es pot dir que sigui la panacea: Dupuis: op. cit., p. 18 i Maisl; op. cit.. p. 88.