La coordinación de las políticas de empleo a la luz del Tratado de Lisboa

Autor:Nora María Martínez Yañez
Cargo:Profesora Contratada Doctora. Universidad de Vigo.
Páginas:327-354
RESUMEN

El Tratado de Lisboa es el último eslabón en el proceso de construcción europea. A través de él se introducen cambios sustanciales en las instituciones europeas y en la propia Unión, que aparece redimensionada tras la desaparición de la Comunidad Europea. Pese a todo, es evidente la continuidad de este nuevo Tratado de reforma con sus precedentes, e incluso con el fracasado intento de elaborar una Constitución para Europa. Esa continuidad es, si cabe, más evidente en los aspectos sociales, donde el Tratado de Lisboa da algunos pasos decisivos para avanzar en las líneas abiertas por los precedentes Tratados de reforma, sin llegar a consumar rupturas ni saltos cualitativos respecto a la situación anterior. Por lo que se refiere a la coordinación de políticas de empleo es destacable la clarificación de competencias llevada a cabo en la nueva redacción del TFUE. Por el contrario, sorprende la continuidad casi literal del Título de Empleo del TFUE con el Título de Empleo delTCE, introducido en él a través del Tratado de Ámsterdam. Aparte de un simbólico cambio sistemático, apenas hay variaciones en el tratamiento de esta materia, que sin embargo ha experimentado un notable despegue en los últimos doce años, gracias a la asunción por parte de la Unión Europea de las competencias para coordinar las políticas de empleo de los Estados miembros. El procedimiento a través del que se lleva a cabo esa coordinación no se ajusta con exactitud a los pasos enunciados en el TFUE, y ello es fruto de una práctica política extremadamente rica y compleja. Sin duda el Tratado de Lisboa suponía una oportunidad idónea para adaptar las disposiciones de Derecho originario sobre coordinación de políticas de empleo a la realidad, tal y como se ha venido configurando en los últimos años, y en la que destaca el creciente protagonismo adquirido por el método abierto de coordinación. Lo cierto es que tal adaptación no se ha llevado a cabo, consumándose una significativa disociación entre el plano jurídico y el plano político, al que sin duda hay que recurrir para consultar las «fuentes» europeas en materia de empleo. En este sentido, el presente artículo concluye con una referencia a la Estrategia Europa 2020, que ha de marcar los designios del empleo europeo en la próxima década

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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1. El empleo en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Desde que las instituciones comunitarias comenzaron a mostrar cierta sensibilidad por los aspectos sociales del mercado, las actuaciones para integrar esta faceta en sus objetivos, políticas y actividad legislativa han ido siempre acompañadas de polémica. Parte de ella se ha centrado en determinar cuál es el alcance de la dimensión social y hasta qué punto se encuentra supeditada a los fines económicos que constituyen la razón de ser de la actual Unión Europea.

Algo similar puede plantearse en relación con el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -en adelante TUE y TFUE-, nacidos de la reforma operada por el Tratado de Lisboa, que pretenden cambiar sustancialmente la semblanza de la Unión, incorporando al Derecho originario buena parte del acervo comunitario y los compromisos mutuos adquiridos en los últimos años en el proceso de integración. Conviene preguntarse, pues, qué lugar ocupa la vertiente social, y más concretamente la vertiente de empleo, en la nueva etapa que se abre en la historia de la Unión Europea.

En términos generales, el Tratado de Lisboa, suscrito el 13 de diciembre de 2007 y vigente desde el 1 de diciembre de 2009, supone la continuación del fracasado proyecto de elaborar una Constitución para Europa. Desde un punto de vista material, gran parte del contenido del malogrado texto constitucional es incorporado al Tratado, y esta apreciación es extensible a los aspectos sociales, a través de los cuales se hace explícito el denominado «modelo social europeo» o, con mayor precisión, el «modelo económico y social europeo», característico de la integración.

Como pone de manifiesto la última expresión, en su contenido se mezclan aspectos básicos del libre mercado con la necesidad de garantizar objetivos sociales, generalmente relacionados con las libertades económicas. Pero la mayor dificultad de este modelo, en su

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vertiente social, es que se construye sobre una base compleja, ya que buena parte de las competencias en materia social siguen estando residenciadas en los Estados miembros, celosos defensores de su soberanía en estas cuestiones, de modo que la intervención de la Unión se limita a la regulación de algunos aspectos parciales, o bien a la coordinación de las políticas nacionales. Precisamente esta modalidad de intervención ha revelado en los últimos años su eficacia para respetar el sistema social de los Estados miembros y a la vez trasladar y desarrollar el modelo social europeo a escala supranacional. En definitiva, la coordinación de políticas se presenta como el instrumento idóneo para superar las limitaciones impuestas por el reparto de competencias materiales entre los Estados y la Unión Europea.

Aunque la Europa social que hoy conocemos comenzó a forjarse en la década de los noventa, el Tratado de Lisboa tiene el mérito de haber incorporado al Derecho originario por primera vez una descripción general del modelo social europeo, que se hace patente en los valores y objetivos del TUE, en la Carta de Derechos Fundamentales que por fin adquiere obligatoriedad, y en algunas de las cláusulas transversales1.

La institucionalización de este modelo se advierte ya en el artículo 3.3 TUE, donde se indica que el desarrollo de Europa se asentará sobre una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social. La referencia a una economía social de mercado es completamente novedosa, y viene a sustituir al principio de economía de mercado abierta y de libre competencia que recogía el artículo 4.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea -en adelante TCE-2. La expresión no responde a un mero ejercicio retórico, sino que tiene al menos dos intenciones. Por un lado, pretende hacer evidente el nexo que debe estrechar políticas económicas y políticas sociales, hacia el que se han dirigido los esfuerzos de las instituciones comunitarias en los últimos años. Buena muestra de ello es la integración en 2005 de las estrategias de coordinación de las políticas económicas y de empleo en una única Estrategia Europea para el Crecimiento y el Empleo.

Pero, por otro lado, encierra una concepción a la que debe responder la actuación de los poderes públicos europeos tanto en materia económica como en materia social. De hecho, a través de esta fórmula se está haciendo explícita la obligación de los poderes públicos de intervenir para garantizar ciertos objetivos sociales. Y de que esos objetivos sociales se integren dentro de los objetivos generales de la Unión Europea, al mismo nivel que los objetivos económicos, superando la tradicional subordinación de los unos a los otros tantas veces criticada3. Así se pretende matizar el liberalismo que ha caracterizado las actuaciones comunitarias desde sus orígenes, e impulsar un tipo de capitalismo singular, propio de la Unión Europea, en el que se

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combinen las libertades económicas con las finalidades sociales4.

Por el contrario, las menciones al empleo y al progreso social, desarrollado a través de los principios de igualdad y solidaridad, ya figuraban en la antigua versión del TUE, con la única diferencia de que en ésta se hablaba de «un alto nivel de empleo», prefiriendo el texto vigente una expresión con mayores connotaciones sociales, como es la de «pleno empleo». En cualquier caso, el empleo, siguiendo la tendencia iniciada en el Tratado de Ámsterdam, ocupa un lugar privilegiado dentro de las finalidades de la Unión, estrechamente vinculado a los objetivos económicos.

En cuanto a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se integra en el Derecho originario a través del artículo 6.1 TUE, que le atribuye el mismo valor jurídico de los Tratados, aunque este logro se haya visto empañado por las excepciones británica y polaca. El contenido social de algunos derechos de la Carta es evidente, y a este respecto cabe destacar la libertad profesional y el derecho a trabajar -artículo 15-, la igualdad entre mujeres y hombres en materia de empleo, trabajo y retribución -artículo 23-, el derecho a trabajar en condiciones justas y equitativas -artículo 31-, el derecho a la conciliación de la vida laboral y familiar -artículo 33-, y los derechos de seguridad social -artículo 34-. La importancia del reconocimiento de estos derechos no se detiene en la posibilidad de que los ciudadanos puedan exigir su cumplimiento, sino que reside también en su valor como guía de la actuación de los poderes públicos.

Por último, el modelo social europeo se hace patente en varias cláusulas de las Disposiciones de aplicación general que conforman el Título II de la Primera Parte del TFUE. En efecto, los primeros artículos de este título contienen una serie de indicaciones que han de ser tenidas en cuenta por los poderes públicos europeos a la hora de definir y ejecutar las políticas y acciones de la Unión. Se trata, por lo tanto, de disposiciones transversales que habrán de estar presentes en todos los ámbitos de actuación de la Unión Europea5. Algunas de ellas tienen un contenido social, y ya habían sido recogidas en los anteriores Tratados. Por ejemplo, las relativas a la igualdad entre hombres y mujeres -art. 8 TFUE-, aunque ahora la transversalidad en materia de no discriminación se extiende a más causas, como la raza, origen étnico, religión, convicciones, discapacidad, edad y orientación sexual -art. 10 TFUE-.

Otras son novedosas, no tanto por los aspectos que mencionan, que ya aparecían en varios lugares de los anteriores textos constitutivos, como por su formulación genérica como norte para todas las actuaciones comunitarias. Así sucede con el artículo 9 TFUE, a tenor del cual en sus políticas y acciones la Unión debe tener presentes las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, la garantía de una protección social adecuada, la lucha contra la exclusión social, un nivel elevado de educación y formación, y la protección de la salud6. Es evidente que el precepto aglutina los puntos cardinales de la que ha dado en llamarse la Europa

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de las personas, y no parece casual que el empleo sea el primer aspecto mencionado en esta disposición, conocida bajo la denominación de «cláusula social».

Sin embargo, la eficacia práctica de esta cláusula social horizontal está por ver. La concreción de las medidas o exigencias conectadas con los objetivos sociales enunciados en ella puede resultar compleja, dada la extrema generalidad de los mismos, y además, no parece que la obligación impuesta pueda ser objeto de control judicial. Estas circunstancias han llevado a varios autores a expresar su desconfianza sobre la efectividad del precepto7.

En el fondo, el problema que aflora tras examinar los objetivos y valores sociales y de empleo plasmados en el TUE y el TFUE es que todos ellos conforman un modelo social muy ambicioso, sin que la acción comunitaria en materia social se asiente sobre unas bases jurídicas lo suficientemente fuertes como para poder implantar de forma eficaz este modelo8.

2. La competencia comunitaria en materia de empleo
2.1. Las competencias de coordinación de las políticas sociales y de empleo

Como en tantos otros aspectos, el Tratado de Lisboa hizo suyo uno de los objetivos del frustrado Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, consistente en ordenar con mayor claridad el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. El fruto de ese esfuerzo ha quedado plasmado tanto en el TUE como en el TFUE.

El artículo 5 TUE enumera y define los principios que rigen el reparto de competencias, a saber, atribución, subsidiariedad y proporcionalidad. Todos ellos eran sobradamente conocidos, al haber sido objeto de elaboración jurisprudencial y de aplicación práctica, pero los Tratados no los recogían de forma conjunta y sistematizada. El artículo 5 pone fin a esta situación y deja patente que mediante el principio de atribución se delimitan las competencias de los Estados y de la Unión, mientras que los de subsidiariedad y proporcionalidad rigen el ejercicio de tales competencias. De este modo se hace explícito el sistema de distribución de competencias preexistente9.

Cumpliendo su labor de desarrollo del TUE, el Título I de la Primera parte del TFUE define y clasifica las competencias de la Unión de acuerdo con los principios expuestos. El artículo 2, que abre el citado Título, ofrece una tipología de las competencias que se detallan en los artículos 3 y siguientes. Junto a las competencias exclusivas y compartidas aparecen las competencias complementarias, que permitirán a la Unión llevar a cabo en determinados ámbitos acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros, sin que ello implique una sustitución de sus competencias. Al margen de las anteriores se sitúan dos competencias de la Unión Europea en materias específicas, que se refieren, por un lado, a la definición y aplicación de una política exterior y de seguridad común, y por otro lado, a la coordinación de las políticas económicas y de empleo.

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En efecto, el artículo 2.3 TFUE dice que «los Estados miembros coordinarán sus políticas económicas y de empleo según las modalidades establecidas en el presente Tratado, para cuya definición la Unión dispondrá de competencia». Como se ve, las competencias en materia de empleo siguen siendo las mismas desde que el Tratado de Ámsterdam introdujese un sistema de coordinación liderado por las instituciones comunitarias. Es decir, los Estados miembros conservan intacta su soberanía en materia de empleo, pero al mismo tiempo se ven obligados a seguir las directrices marcadas por la Unión Europea, a fin de que sus políticas de empleo se articulen en torno a unos principios y objetivos comunes. Esta solución de compromiso, a la que se llegó una vez comprobadas las fuertes reticencias de los Estados miembros a perder parte de su soberanía en materia de empleo, ha dado los frutos pretendidos desde su implantación, por lo que ahora termina siendo añadida al catálogo de competencias como una competencia sui generis, diferenciada de las complementarias o de apoyo, de las que sin embargo también se hace uso en el ámbito del empleo.

El artículo 2.3 TFUE se presenta así como una novedad frente al artículo 3.1.i) TCE, según el cual la Comunidad podría fomentar la coordinación entre las políticas en materia de empleo de los Estados miembros, con vistas a aumentar su eficacia mediante el desarrollo de una estrategia coordinada para el empleo. A pesar de las similitudes entre los dos preceptos, su tenor literal revela dos aspectos distintivos que hay que destacar. En primer lugar, es significativo que, siendo el artículo 2 una disposición dedicada a enumerar las competencias de la Unión Europea, comience atribuyendo a los Estados miembros una obligación, la de coordinar sus políticas económicas y de empleo, para terminar añadiendo que las riendas de esa coordinación las llevarán las instituciones europeas. Hay un salto cualitativo entre el TCE, donde se preveía que la acción de la Comunidad implicará el fomento de la coordinación, y el TFUE, que obliga a los Estados a coordinar sus políticas bajo los dictados de la Unión. Ya no se trata de actuaciones de fomento justificadas por la finalidad de alcanzar resultados más eficaces en materia de empleo, sino de un deber de coordinación que recae directamente sobre los Estados. Probablemente ese salto cualitativo venga dado en parte por la experiencia de algo más de una década en la coordinación de las políticas de empleo, que ha contribuido a la aceptación y asentamiento de esta técnica como parte de las actuaciones propias de la Unión Europea. Pero la explicación de este mayor énfasis en la ejecución de la coordinación viene dada también por la segunda nota distintiva que se pretende destacar. Me refiero al tratamiento conjunto que recibe en el Título I la coordinación de las políticas de empleo y las políticas económicas.

En efecto, a través de la reforma operada en los Tratados constitutivos por el Tratado de Ámsterdam, el empleo adquirió en la Comunidad Europea una relevancia inédita hasta entonces, pues fue objeto por primera vez de un tratamiento individualizado en un Título específico, en el que se introdujo la técnica de la coordinación de las políticas de empleo de los Estados miembros.

A pesar de ello, la relación entre empleo y política económica no era ningún secreto10. La preocupación de las instituciones comunitarias por articular una acción común en materia de empleo comienza justo cuando se toma conciencia de que los problemas de desempleo de los Estados miembros podían lastrar los objetivos de la integración económi

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ca11. De hecho, el método de coordinación de las políticas de empleo es en realidad una adaptación para el ámbito del empleo del método de coordinación incluido en 1992 en el Tratado de Maastricht para lograr la convergencia económica. Asimismo, no es casual que el Proceso de Luxemburgo, que da inicio a la Estrategia Europea para el Empleo, se desarrollase simultáneamente al proceso de coordinación de las políticas económicas y que las actuaciones llevadas a cabo en esos dos campos se reforzasen inmediatamente con otros procesos paralelos centrados en la integración de la perspectiva medioambiental y en aspectos específicos de la economía, conocidos como el Proceso de Cardiff y el Proceso de Colonia, por arrancar de los Consejos Europeos celebrados en esas ciudades en 1998 y 1999. Por fin, la estrecha vinculación práctica entre las actuaciones comunitarias en las materias económica y de empleo culmina, como ya se ha dicho, con la refundición de todos esos procesos en la Estrategia Europea para el Crecimiento y el Empleo, y con la elaboración de unas directrices integradas para los dos ámbitos12.

Coherentemente con esta situación, el artículo 2 TFUE recoge en un solo apartado la competencia comunitaria en materia de coordinación tanto de las políticas económicas como de las políticas de empleo. Y es probable que también por ello se haya redoblado el énfasis relativo a esa coordinación, que en el TCE se detectaba en mayor medida en los artículos 98 y siguientes, relativos a la política económica y monetaria.

Esta hipótesis parece confirmarse a la vista del artículo 5 TFUE, en el que se especifica en qué consiste la competencia de coordinación mencionada en el artículo 2.3 TFUE13. El artículo 5 se estructura en tres apartados, que coinciden con los tres ámbitos donde está prevista la competencia de coordinación. El primero señala que «los Estados miembros coordinarán sus políticas económicas en el seno de la Unión» bajo la dirección del Consejo. El segundo apartado dice que «la Unión tomará medidas para garantizar la coordinación de las políticas de empleo de los Estados miembros, en particular definiendo las orientaciones de dichas políticas». Y, por último, el tercero establece que «la Unión podrá tomar iniciativas para garantizar la coordinación de las políticas sociales de los Estados miembros».

Hay que destacar que las competencias de coordinación en materia de política social aparecen de forma novedosa en el artículo 5, ya que el artículo 2.3 TFUE sólo mencionaba políticas económicas y de empleo. Es posible que ello responda a los recientes intentos de coordinación puestos en marcha en el plano de la protección social. En efecto, el relativo éxito alcanzado por el método abierto de coordinación -en adelante MAC- en el marco del empleo, ha llevado a extender este sistema a otros ámbitos en los que hay una especial dificultad para llevar a cabo la armonización de las legislaciones estatales. Uno de ellos ha sido el de la protección social, donde se han dado importantes pasos a favor de una actua

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ción más coherente y homogénea de los sistemas nacionales14.

Aunque el artículo 5 TFUE no hubiese incluido una referencia a la coordinación de las políticas sociales, seguramente ésta hubiera sido posible a través de las competencias complementarias o de apoyo de la Unión Europea. Sin embargo, las competencias de coordinación presuponen el establecimiento de mecanismos complejos y articulados, dominados por las instituciones europeas, que desbordan los márgenes de las competencias complementarias. Por eso, la ubicación de la coordinación de las políticas sociales en el artículo 5.3 TFUE no sólo viene a convalidar la extensión del MAC a ciertos sectores de la política social, sino que, además, permite seguir profundizando en las posibilidades que encierra este sistema y, en su caso, elaborar en un futuro mecanismos de coordinación ad hoc más complejos y vinculantes. De hecho, a la vista de las experiencias que habían tenido lugar cuando se redacta el Tratado de Lisboa, la referencia del artículo 5.3 podía haber quedado circunscrita a la protección social. Sin embargo, no se ha querido cerrar la posibilidad de extender este método a otros aspectos sociales, por lo que se ha preferido la expresión más amplia de «políticas sociales».

En todo caso, el ámbito social presenta una sustancial diferencia respecto al económico y de empleo, y es que el artículo 4.2.b) TFUE, al igual que los precedentes Tratados constitutivos, atribuye a las instituciones europeas competencias compartidas en diversos aspectos relacionados con la política social. En consecuencia, la Unión Europea puede elaborar Directivas y Reglamentos en tales aspectos, posibilidad que, como se ha visto, no existe en absoluto respecto a las materias económicas y de empleo. Esta circunstancia hace que la extensión de las competencias de coordinación a la política social pueda ser objeto de una crítica a la que se ha referido repetidamente la doctrina, y es que, si bien este método puede ser provechoso en los ámbitos donde los Estados siguen manteniendo íntegramente sus competencias a fin de articular un horizonte supranacional, su aplicación puede cuestionarse en las materias en las que la Unión tiene competencias legislativas o de armonización de las legislaciones internas a través de Directivas. Y es que en ellas el MAC, más elástico e informal, puede desincentivar los procedimientos tradicionales de hard law que caracterizaron las actuaciones comunitarias durante el siglo XX, sin que se cuente con garantías suficientes de transparencia y participación de todas las partes interesadas, además de producir una alteración del equilibrio institucional previsto en la regulación de tales procedimientos tradicionales15.

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Volviendo al examen del artículo 5, hay que decir que aunque en los tres casos en él contemplados el TFUE atribuye a la Unión Europea competencias de coordinación, es fácil apreciar un decrescendo en el acento puesto en el ejercicio de tales competencias. En el apartado relativo a la coordinación de las políticas económicas se repite la llamativa estructura del artículo 2.3 TFUE, pues recae sobre los Estados miembros el imperativo de coordinar sus políticas, apareciendo sólo en segundo término el papel desarrollado por la Unión Europea en ese proceso de coordinación. El deber de coordinación parece pesar por igual para los Estados y para las instituciones de la Unión, que han de corresponsabilizarse en el alcance de los objetivos16.

En cambio, en el apartado segundo, relativo al empleo, la implicación de los Estados no se presenta de forma tan tajante. Es la Unión Europea la que aparece en el primer plano, obligada a tomar medidas para garantizar la coordinación. Seguramente esa diferencia de matiz viene dada porque el grado de interdependencia de las políticas nacionales en materia de empleo es menos acusado que el que se da en el plano económico, donde el fracaso de uno de los Estados respecto a los objetivos propuestos pone en peligro su consecución por parte del resto de los Estados miembros17.

Finalmente, la relajación del uso de las competencias de coordinación es evidente en el tercer apartado, en el que se atribuye a la Unión la potestad de tomar iniciativas a favor de la coordinación. Es decir, en contra de lo que sucede en los ámbitos económico y de empleo, aquí no hay una obligación de coordinar, sino simplemente una facultad de la que la Unión Europea puede hacer uso o no. Sin duda, la formulación «atenuada» de esta competencia de coordinación es debida al carácter incipiente de los sistemas de coordinación en el ámbito de las políticas sociales. La experiencia en la coordinación de las políticas en materia económica y de empleo es ya sólida, y la relevancia de estas actuaciones para alcanzar la expansión económica de la Unión Europea en el contexto mundial hace irrenunciable dicha coordinación.

Ninguno de estos dos factores se repite en el plano de la política social. Por un lado, la experiencia de coordinación en este contexto es más reciente y no está institucionalizada al mismo nivel que las anteriores. El TFUE no incluye un capítulo -o simplemente algún precepto- destinado a describir el modo en que ha de llevarse a cabo la coordinación de las políticas sociales, como sí sucede respecto a las políticas económicas y de empleo, por lo que la coordinación, en caso de producirse, será más libre que la que se da respecto a estas últimas18. Por otro lado, aunque las políticas sociales pueden tener importantes repercusiones en la economía, su incidencia no es tan acusada como la de la política de empleo, y esa menor concatenación se tradu

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ce en una menor urgencia por alcanzar la coordinación de las actuaciones de los Estados miembros19. Y probablemente también en la mayor libertad para ejecutar la coordinación, que hace innecesario el establecimiento de un sistema de coordinación complejo, como los previstos para la economía y el empleo.

Precisamente el MAC se ha desarrollado en aquellos aspectos de la protección social que más relación tienen con la situación económica, financiera y de empleo de los Estados miembros, a saber, inclusión social, pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. La coordinación en estos ámbitos, y no en otros, es por tanto consecuencia del proceso de integración económica y monetaria, y del objetivo estratégico formulado en el Consejo de Lisboa del año 2000 de convertir a la Unión Europea en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo20. En ese contexto adquieren una singular importancia la erradicación de la pobreza, la sostenibilidad de los sistemas de pensiones, el envejecimiento activo y la atención a la dependencia, por sus posibles efectos sobre el desarrollo económico. En consecuencia, las actuaciones llevadas a cabo por aplicación del MAC en estos ámbitos forman un proceso propio, que desde el 2005 se articula conjuntamente bajo la denominación de MAC social. Ahora bien, se trata de un proceso estrechamente vinculado, y cada vez más, a la Estrategia Europea para el Crecimiento y el Empleo, hasta el punto de que se ha planteado su plena integración en ella. En todo caso, la interacción entre el MAC social y la Estrategia Europea para el Crecimiento y el Empleo se mueve en dos direcciones. A tenor de la primera, las directrices y objetivos del MAC social se determinan tratando de asegurar que las políticas nacionales elaboradas a su amparo contribuyan a lograr los objetivos trazados por la Unión. La segunda dirección, presente desde 2005, consiste en que las políticas de crecimiento y empleo contribuyan a hacer avanzar los objetivos de la cohesión social21. Dado el empuje que el MAC social ha tenido en los últimos años, y de las complacientes perspectivas de futuro para el mismo, hubiera sido deseable que el Tratado de Lisboa estableciese vínculos entre los distintos MAC que se están desarrollando en esferas paralelas. No obstante, la posibilidad de homogeneizar los diversos MAC bajo un patrón conjunto ha sido desaprovechada por el Tratado de Lisboa, probablemente para evitar que una regulación excesiva supusiese un freno para su desarrollo22.

Por consiguiente, atendiendo al tenor literal del artículo 5.3 TFUE, la Unión Europea podrá valorar si es necesaria esa coordinación, en qué aspectos de la política social, así como la conveniencia de llevarla a cabo o no.

2.2. El Título de empleo del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

El TFUE conserva, al igual que el TCE, un Título dedicado al empleo. Se trata del Título

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IX, integrado en la Tercera Parte del Tratado, que versa sobre «Políticas y Acciones internas de la Unión».

El empleo hace una entrada triunfal en el Derecho originario a través de la reforma operada en 1997 por el Tratado de Ámsterdam, que le adjudica un Título específico en el TCE, el VIII. Hasta aquel momento el empleo había aparecido vinculado a la política social, sin presentar un especial relieve dentro de ésta. De hecho, aunque es mencionado entre los objetivos de la Comunidad y de los Estados miembros en el artículo 1 del Protocolo que incorpora el Acuerdo sobre la Política social anexo al TUE, rubricado en Maastrich el 7 de febrero de 1992, no es objeto de especiales previsiones en este texto. La causa de ello es sin duda la falta de competencias de la Comunidad Europea en materia de empleo.

La creciente preocupación por los efectos del desempleo sobre el desarrollo económico y el proceso de integración, espoleada por la crisis económica de principios de la década de los noventa, puso de relieve la necesidad de que la Unión interviniese en este ámbito de manera eficaz. Esa intervención se intentó en el Consejo Europeo de Essen de diciembre de 1994, donde aflora ya la idea de coordinación de las políticas de empleo de los Estados miembros. Pero sus resultados prácticos fueron insuficientes, debido a las reticencias de los Estados para aceptar la supervisión de la Comunidad en una materia en la que no ostentaba competencias y que encajaba por completo en su ámbito de soberanía. De este modo se hizo patente que sin una atribución competencial a la Comunidad su intervención sobre el empleo no podría llegar a ser eficaz.

El Tratado de Ámsterdam consiguió dotar a la Comunidad de competencias en materia de empleo, pero la fórmula adoptada no fue la de las competencias exclusivas o compartidas, porque los Estados no estaban dispuestos a ceder en todo o en parte su soberanía. Y, por otro lado, las competencias de apoyo no parecían ser suficientes respecto a los fines que se pretendía alcanzar.

Así, se llegó a la fórmula de la coordinación de políticas de empleo, bajo los dictados de las instituciones comunitarias. Esta atribución de competencias no está respaldada por los instrumentos jurídicos tradicionales en el ámbito comunitario, como las Directivas o los Reglamentos, ni incorpora un sistema coercitivo para los Estados incumplidores, similar al que se introdujo en la coordinación de las políticas económica y monetaria. Por todo ello la coordinación de políticas de empleo se convirtió en el caldo de cultivo idóneo para el nacimiento y desarrollo de técnicas de soft law, que finalmente han terminado extendiéndose a otros ámbitos y conformado una novedosa y valiosa herramienta de actuación política, más que jurídica, de las instituciones de la Unión Europea23.

En el Título de Empleo del Tratado de Ámsterdam se encuentra en estado embrionario el actual MAC. En él se establecían las pautas a seguir para llevar a cabo la coordinación de las políticas estatales, se definía el papel de cada una de las instituciones en el proceso de coordinación, así como las obligaciones de los Estados miembros y el periodo global dentro del cual debería iniciarse y completarse dicho proceso. En consecuencia, el Título de empleo no tenía un contenido material, relativo a cómo deberían ser las políticas de empleo, o al menos, cuáles los objetivos a alcanzar, ya que, por una parte, el empleo seguía siendo competencia exclusiva de los Estados miembros, y por otra, todas esas cuestiones se dejaban en manos de las instituciones comunitarias encargadas de la coordinación.

El TFUE mantiene con ligeros cambios el sistema ideado en Ámsterdam. Aunque el empleo sigue siendo objeto de tratamiento en

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un Título propio, ha cambiado su ubicación sistemática. Mientras en el TCE aparecía tras el Título dedicado a la Política económica y monetaria, y antes del relativo a la Política comercial común, en el TFUE se sitúa entre el Título sobre Política económica y monetaria y el de Política social. Para comprender este cambio sistemático hay que tener en cuenta que, al desaparecer la Comunidad Europea, el TFUE responde a la función de desarrollar el TUE. De este modo, los tres ámbitos en los que la Comunidad tiene competencias de coordinación son objeto de tratamiento en capítulos sucesivos, siguiendo el mismo orden expuesto en el artículo 5 TFUE. Además, la exposición correlativa de estas tres áreas muestra la estrecha relación que debe existir entre ellas. La interdependencia entre la política económica y monetaria y la política de empleo era ya evidente en el TCE, donde los dos Títulos iban seguidos, y lo sigue siendo en el TFUE. Pero la colocación en el TFUE del Título sobre política social a continuación del de empleo tiene sin duda el valor simbólico de conectar el empleo con la política social, que era su marco originario, y del que se desgajó a través del Tratado de Ámsterdam. La disposición de estos tres Títulos recuerda que el empleo debe servir tanto a los fines económicos como a los sociales, y que la economía social de mercado pregonada en el TUE tiene que edificarse sobre estos tres pilares, entendidos de manera conjunta.

En cuanto al articulado y su contenido, coincide básicamente con los artículos 125 y siguientes TCE, en su versión posterior al Tratado de Ámsterdam. Hay un primer grupo de artículos -del 145 al 147 TFUE-, que tienen carácter introductorio, y que pretenden delimitar la posición general de los Estados miembros y la Unión en relación con la coordinación de las políticas de empleo. A continuación, el artículo 148 establece el procedimiento para la coordinación multilateral de las políticas. Y, por último, los artículos 149 y 150 se centran en aspectos residuales del proceso de coordinación.

Dentro de los artículos introductorios no se ha llevado a cabo ningún cambio, salvo, claro está, la sustitución de las referencias a la Comunidad Europea por las relativas a la Unión Europea. Más allá de esto, el artículo 145 TFUE sigue señalando, con una expresión un tanto tibia, que los Estados miembros y la Unión «se esforzarán» por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, a fin de alcanzar los objetivos enumerados en el artículo 3 TUE. Si bien la señalada expresión es acorde con la prudencia propia de un momento en el que se concedió a la Comunidad Europea una nueva competencia, tras un proceso de negociación difícil debido a la oposición de buena parte de los Estados, podía haber sido sustituida en el TFUE por otra que evidenciase lo inexorable de la coordinación tanto para la Unión Europea como para los Estados. Por otro lado, la práctica ha demostrado que la exigencia impuesta a los Estados por las instituciones europeas no se limita a una actitud traducible en un esfuerzo, sino que se imponen resultados concretos en términos cualitativos y cuantitativos que hay que conseguir24. De hecho, la Estrategia para el Crecimiento y el Empleo Europa 2020 ha hecho hincapié en el refuerzo de los mecanismos coercitivos, como se verá. Por consiguiente, la expresión no parece adecuada tampoco desde este punto de vista.

Por su parte, los artículos 146 y 147 TFUE ponen de relieve la necesidad de que los Estados miembros y la Unión Europea cooperen en el proceso de coordinación de las políticas internas, y se deja claro que la Unión respetará las competencias de aquéllos. Es decir, que la competencia de coordinación no afecta, al menos teóricamente, a la competencia

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exclusiva en materia de empleo que los Estados miembros siguen teniendo dentro de su territorio.

El artículo 148 TFUE es, al igual que el 128 TCE, el precepto con mayor relevancia dentro de este Título, porque describe los pasos y los actores del proceso de coordinación. Pocos aspectos se han retocado y los escasos cambios responden a la finalidad de poner en consonancia el Título de empleo con las reformas institucionales llevadas a cabo por el Tratado de Lisboa.

Así, se sigue disponiendo que el proceso de coordinación se desarrolle en el contexto de una anualidad, y que el punto de partida sea el Informe conjunto elaborado al final del periodo anterior por el Consejo y la Comisión sobre la situación del empleo y el grado de seguimiento de las orientaciones para el empleo. Sobre la base de ese Informe, el Consejo Europeo adoptará sus Conclusiones anuales, y a partir de ellas se redactan las nuevas orientaciones para los Estados miembros, que han de ser compatibles con las orientaciones sobre la política económica y monetaria, y tendrán validez dentro del periodo anual.

De todas formas, hay que tener presente que el Tratado de Lisboa introduce importantes reformas en el Consejo Europeo, que adquiere la condición de institución, y ha de dotarse de una Presidencia permanente que ejercerá sus funciones durante dos años y medio -artículos 13 y 15 TUE-. La figura del Presidente, que debe impulsar los trabajos del Consejo Europeo y facilitar el consenso entre sus integrantes, comportará sin duda un cambio relevante que no sólo afectará a la imagen de esta institución, sino también al equilibrio y al diálogo institucional. Ahora bien, la incógnita está en cuál será el sentido de ese cambio. Hay quien señala que la presidencia estable podría llegar a aplacar el carácter intergubernamental del Consejo Europeo, pues el Presidente no representa el interés de un Estado miembro, por lo que su intervención provocaría una mayor «comunitarización» de la nueva institución25. En cambio, la mayoría de los autores no confían en esta posibilidad, y ven en la nueva configuración del Consejo Europeo un «escoramiento hacia la intergubernamentabilidad» en el gobierno de la Unión Europea y un mayor protagonismo público de esta institución que siempre ejercitó sus poderes desde la penumbra26.

Sea como fuere, parece que los nuevos aires que soplan en el Consejo Europeo podrían propiciar que la coordinación de las políticas de empleo adquiriese en el futuro tintes diferentes. No ha de olvidarse que las Conclusiones anuales formuladas por el Consejo Europeo son, a tenor del Tratado, la base sobre la que se empieza a construir el nuevo ciclo. Por lo tanto, las orientaciones generales dependen en buena medida de lo concluido por el Consejo Europeo. Además, como se verá, la nueva Estrategia para el Crecimiento y el Empleo adoptada en 2010 impulsa el papel del Consejo Europeo en la coordinación de las políticas económicas y de empleo. En todo caso, la personalidad de quien desempe ñe el cargo de presidente será esencial para ver hasta qué punto la coordinación de las políticas de empleo se ve afectada por esta circunstancia. Y, puesto que el Presidente se elige por el propio Consejo Europeo por un periodo de dos años, también es posible que el curso que adquiera la coordinación de las políticas europeas varíe periódicamente.

Siguiendo con el esquema de actuaciones diseñado por el artículo 148 TFUE, la elabo

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ración de las orientaciones corre a cargo del Consejo. No se ha alterado la forma de participación de las demás instituciones, a saber, la Comisión consulta al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y el Comité de Empleo, y a la vista de esas consultas, presenta una propuesta de orientaciones al Consejo, que será quien elabore las orientaciones definitivas. El artículo 128 TCE exigía mayoría cualificada para la aprobación por el Consejo de las orientaciones definitivas. Este extremo se omite en el artículo 148 TFUE, sin que varíe dicha exigencia, pues a tenor del artículo 16.3 TUE, la regla general para la adopción de decisiones en el Consejo es la mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa.

De todos modos, el Tratado de Lisboa contiene una importante reforma respecto al cómputo de la mayoría cualificada, pues con la finalidad de hacer más eficaz el funcionamiento del Consejo ante el reto que supone la ampliación de la Unión, se abandona el sistema del triple umbral de Niza y se sustituye por la fórmula de la doble mayoría27. Sin embargo, la aplicación de este sistema de cálculo no está prevista hasta el 1 de noviembre de 2014, e incluso algún Estado miembro podría solicitar su posposición hasta el 31 de marzo de 2017, así que por el momento sigue vigente el sistema de mayoría cualificada introducido por el Tratado de Niza. Ahora bien, una vez que entre en vigor, la reforma no será inocua para la coordinación de las políticas de empleo, pues la doble mayoría beneficiará los intereses generales de la Unión, al permitir alcanzar decisiones con mayor facilidad, así como los intereses de los Estados con mayor índice de población, que ampliarán su cuota de representatividad28.

El resto del proceso permanece inalterado. Los Estados deben ajustar sus políticas internas a las orientaciones aprobadas por el Consejo y elaborar un informe anual para rendir cuentas sobre tal exigencia. A la vista de esa documentación, y habiendo recibido la opinión del Comité de Empleo, el Consejo examina anualmente la actuación de los Estados. Asimismo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, el Consejo podrá formular recomendaciones a los Estados, si lo considera pertinente. El artículo 128.4 TCE especificaba que las recomendaciones debían ser adoptadas por mayoría cualificada en el seno del Consejo, especificación que desaparece en el artículo 148 TFUE. Las causas de la omisión son las mismas que se acaban de exponer respecto a la adopción de las orientaciones generales.

El proceso de coordinación concluye con la elaboración por parte de la Comisión y el Consejo de un Informe Anual sobre la situación del empleo en la Comunidad y sobre la aplicación por parte de cada Estado miembro de las orientaciones para el empleo. Informe que ha de ser remitido al Consejo Europeo para volver a iniciar un nuevo ciclo anual de coordinación.

Por último, ya se ha dicho que el Título IX se cierra con dos artículos que abordan cuestiones residuales. El artículo 149 TFUE, al igual que el anterior 129 TCE, sigue abriendo la posibilidad de que la Unión Europea adopte medidas de fomento para alentar la cooperación de los Estados y apoyar sus actuaciones en materia de empleo. El precepto parece introducir más bien una competencia complementaria o de apoyo de la competencia de coordinación desarrollada en el artículo 148 TFUE, basada en el principio de subsidiariedad29. Ya en su versión original, introducida

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por el Tratado de Ámsterdam, esta disposición mencionaba algunas de las técnicas que posteriormente han ido conformando el MAC, como los intercambios de información y buenas prácticas, los análisis comparativos y la evaluación de experiencias. Precisamente, la configuración abierta del artículo 129 TCE -que hoy mantiene el 149 TFUE- ha permitido el desarrollo del MAC y su concepción como un proceso de renovación constante30. Y paradójicamente, la expansión que han adquirido las técnicas asociadas a esta competencia complementaria, potenciada por su flexibilidad y adaptación a las circunstancias, ha terminado por fagocitar al procedimiento de coordinación diseñado en el TCE, demasiado rígido para alcanzar los fines para los que fue diseñado. Como se verá en el siguiente epígrafe, el procedimiento del artículo 128 TCE ha sido remodelado y reformulado en la práctica a golpe de MAC.

Al margen de todo ello, hay que destacar un cambio de cierta relevancia en esta disposición, y es que mientras el TCE hacía recaer la facultad para adoptar estas medidas en el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, el TFUE indica que serán el Parlamento Europeo y el Consejo, de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario, y previa consulta a los citados Comités, quienes asuman esta tarea. El cambio era obligado, ya que el Tratado de Lisboa modifica en profundidad el procedimiento de adopción de la legislación comunitaria.

El procedimiento legislativo ordinario, que es a partir de ahora el procedimiento general para la adopción de decisiones, se construye sobre la base del procedimiento de codecisión, modificándolo. Pero, en cualquier caso, se mantiene el objetivo de que las decisiones sean adoptadas en pie de igualdad por el Consejo y el Parlamento Europeo, siendo necesario que ambos se pronuncien a favor. En términos generales, la consolidación de este procedimiento con carácter general pretende dar al Parlamento Europeo una mayor intervención de la que había tenido hasta ahora, aplacando así las críticas sobre el déficit democrático en el funcionamiento de la Comunidad -ahora Unión- Europea31. Esa misma valoración puede trasladarse al ámbito del empleo, ya que uno de los reproches que frecuentemente se han dirigido contra el MAC consistía en lamentar la escasa intervención del Parlamento Europeo, lo cual hacía pensar en el MAC como un producto de la tecnocracia comunitaria32. Esta perspectiva debe matizarse a la vista del nuevo artículo 149 TFUE, que abre las puertas del MAC al Parlamento.

El artículo 150 TFUE pone el punto y final al Título de empleo, reproduciendo casi en su integridad el tenor literal del artículo 130 TCE, referido al Comité de Empleo. El único cambio que se introduce es la regla de la mayoría simple para que el Consejo pueda crear el Comité de Empleo. Sin embargo, éste ya fue creado en el año 200033, funcionando regularmente desde entonces, e incluso desempeñando un papel muy relevante como organismo de apoyo a la puesta en práctica del MAC. Sorprende por lo tanto la modificación y el hecho de que la norma siga haciendo recaer en el Consejo la creación de dicho Comité34. Todo ello pone de manifiesto el escaso interés de los redactores del Tratado por actualizar las disposiciones del Título de

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Empleo conforme a la puesta en práctica de las políticas de coordinación y, como se verá, mantiene una disociación entre los textos jurídicos y la realidad; en definitiva, entre el Derecho y su aplicación política.

2.3. Otras disposiciones con incidencia sobre el empleo

En el Título X TFUE, sobre Política Social, se encuentran algunas disposiciones que pueden resultar de interés para el empleo. Aparte de la mención del artículo 151, que inaugura este Título, al fomento del empleo como objetivo de la Unión y de los Estados miembros, que ya se incluía en el artículo 136 TCE, hay que referirse a los artículos 152 y 156 TFUE.

El artículo 152 TFUE ha sido introducido ex novo por el Tratado de Lisboa. A través de él se pretende impulsar el papel de los interlocutores sociales dentro de la Unión Europea y garantizar cierta democracia participativa en el funcionamiento de las instituciones, tantas veces reclamada por los sectores críticos. Se trata nuevamente de un precepto rescatado del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, donde ocupaba el artículo I-48, dentro del Título dedicado a la vida democrática de la Unión. Como se ve, la ubicación sistemática de la disposición es bien diferente en el Tratado de Lisboa. El cambio de ubicación no era forzoso, pues el contenido de otras disposiciones que integraban el citado Título de la Constitución Europea se recoge ahora en el Título II del TUE, bajo la rúbrica de «Principios democráticos». Por lo tanto, mientras en la Constitución Europea el diálogo social se presentaba como un elemento que debía informar toda la vida democrática de la Unión, en el TFUE el reconocimiento del diálogo social queda limitado al marco de la política social35. En este contexto más reducido el artículo 152 TFUE no resulta especialmente innovador, pues el artículo 138 TCE, hoy convertido en el artículo 154 TFUE, ya regulaba con cierto detalle la participación de los interlocutores sociales en la política social, de la que era garante la Comisión.

Pero el aspecto más novedoso del artículo 152 TFUE es el reconocimiento de la Cumbre Social Tripartita para el crecimiento y el empleo, creada en el 2003 para institucionalizar la participación de los interlocutores sociales en la Estrategia Europea de Empleo, que venía produciéndose de manera informal desde tres años antes36. La mención de esta Cumbre en el TFUE consolida este órgano como elemento propio del modelo social europeo, y lo aleja de posibles vaivenes políticos, asegurando su convocatoria anual37. Pese a todo, el Tratado ha renunciado a regular de manera más detallada las funciones y el concreto papel a desarrollar por la Cumbre Social Tripartita, de modo que la trascendencia de la participación de los agentes sociales a través de ella seguirá siendo informal, lo cual evidentemente no contribuye a la transparencia que debe regir el funcionamiento de la Unión38.

Otro precepto que influye sobre el empleo, pese a estar ubicado en el Título sobre Política social, es el 156 TFUE, que reproduce el tenor del viejo artículo 140 TCE, pero con una adición de enorme trascendencia. En efecto, este precepto dispone que con el fin de alcanzar los objetivos expuestos en el artículo 151 -entre los que figura el fomento del empleo-, la Comisión impulsará la colaboración entre

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los Estados miembros y facilitará la coordinación de sus acciones, en especial en una serie de materias que se relacionan y entre las que aparece, ocupando el primer lugar, el empleo. El artículo concluía con una indicación metodológica, es decir, se apuntaban las herramientas que la Comisión habría de utilizar para alcanzar tales fines, y que eran estudios, dictámenes y organización de consultas. Pues bien, el nuevo artículo 156 TFUE profundiza en este aspecto, añadiendo que la Comisión deberá poner en marcha iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores prácticas y efectuar procesos de control y evaluación periódicos. De todo lo cual habrá que informar al Parlamento.

A través de esta adición el MAC queda expresamente reconocido en el Derecho originario, y no sólo con referencia al empleo, sino respecto a cualquier aspecto de la política social, de modo que cabe esperar que la competencia de coordinación de las políticas sociales atribuida a la Unión por el artículo 5.3 TUE discurra por este cauce39. Además, la Comisión, que ya en la práctica tenía una importante intervención en el MAC, se consolida como la institución de la que depende su impulso y dirección. Ello tiene especial relevancia en materia de empleo, donde el TFUE, al igual que el TCE, establece un procedimiento reglado de coordinación en el que, como se ha visto, se atribuye a cada institución un cometido que define su peso específico dentro del proceso. Sorteando esas atribuciones a través del MAC, la Comisión había ido adquiriendo una influencia cada vez mayor respecto a la coordinación de las políticas nacionales. Y esa mayor intervención ha sido ahora convalidada por el propio Derecho originario de la Unión. Todos estos factores determinan que para algunos autores ésta sea la aportación más relevante del Tratado de Lisboa desde una perspectiva social40.

3. La dimensión práctica de la coordinación y su disociación de la dimensión jurídica

Una vez aprobado el Tratado de Ámsterdam, y antes de que la reforma operada por el mismo entrase en vigor por completo, se puso en marcha la coordinación de las políticas de empleo prevista en el artículo 128 TCE. Sin embargo, también de forma inmediata la aplicación de esta coordinación se fue distanciando cada vez más del procedimiento minuciosamente diseñado en el TCE. Por consiguiente, es preciso distinguir dos dimensiones en la coordinación de las políticas de empleo, a saber, una dimensión jurídica, que es la que aparece plasmada en los Tratados, y otra práctica, conformada por su aplicación por parte de las instituciones de la Unión Europea, que introducen en ella numerosas modificaciones y un método novedoso, el MAC, que, con su carácter fuertemente original, transforma el propio proceso de coordinación. La puesta en práctica de la coordinación de las políticas de empleo se llevó a cabo a través de diversas estrategias políticas que se han ido sucediendo unas a otras, con el fin de mejorar las insuficiencias detectadas en las estrategias anteriores. Así, la primera es la denominada Proceso de Luxemburgo, reformulada después como la Estrategia Europea de Empleo, que finalmente quedó englobada en la Estrategia Europea para el Crecimiento y el Empleo.

Todo ello da una idea del carácter cambiante y abierto del proceso de coordinación, imposible de sujetar a la rigidez propia del Derecho originario41. Ese carácter cambiante

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tiene varias causas. La primera es el establecimiento ya desde el primer momento de plazos de revisión y evaluación del funcionamiento del proceso de coordinación desde el punto de vista procedimental, con la finalidad de mejorarlo. La segunda es que el proceso de coordinación de las políticas de empleo es un proceso netamente político, en el que las decisiones adoptadas responden a razones de conveniencia política, por lo que se precisan vías de negociación elásticas, que permitan que el proceso se adapte a las necesidades coyunturales de cada momento42.Y la tercera es que la coordinación de las políticas de empleo es un engranaje más en el complejo proceso de construcción de la Unión Europea, del que por tanto depende su articulación. De hecho, como se verá a continuación, las transformaciones más relevantes en el proceso de coordinación se producen a raíz de acontecimientos externos al empleo, que afectan de forma global a todas las actuaciones comunitarias.

Si hubiera que sintetizar los cambios más llamativos experimentados por el proceso de coordinación de las políticas nacionales a lo largo de algo más de una década de andadura, podrían destacarse los siguientes.

Ya desde el momento inicial se producen ajustes que modifican la terminología utilizada en el Tratado de Ámsterdam. Desde la Cumbre Europea de Luxemburgo sobre empleo, celebrada en noviembre de 1997, las orientaciones comunes para el empleo a las que se refiere el artículo 128 TCE pasan a denominarse Directrices para el empleo, y los informes anuales a cargo de los Estados, Planes de acción nacional para el empleo. También en este momento se apunta, por un lado, la necesidad de arbitrar un procedimiento común de evaluación de los resultados, basado en la vigilancia multilateral de todos los participantes en la coordinación, y por otro lado, la conveniencia de que los Estados adopten una perspectiva plurianual que dé coherencia a los Planes de acción nacional presentados cada año.

La Estrategia de Lisboa supone un primer punto de inflexión para el proceso de coordinación. El Consejo Europeo de Lisboa, celebrado el 23 y 24 de marzo de 2000, adopta como objetivo estratégico de la Unión en los siguientes diez años, convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica a nivel mundial, creciendo de forma sostenible, con más y mejores empleos y mayor cohesión social. Se entiende que para alcanzar dicho fin no es necesario poner en marcha nuevos procesos políticos, sino que los procesos de Luxemburgo, Cardiff y Colonia son suficientes. Ahora bien, para mejorar su eficacia y obtener una mayor convergencia en cuanto a los objetivos, se propone la puesta en práctica del MAC, que se caracteriza por vincular las directrices comunitarias con calendarios que establezcan los resultados que cada Estado habría de obtener a corto, medio y largo plazo, por identificar las mejores prácticas a nivel europeo, estableciendo en función de las mismas indicadores cualitativos y cuantitativos adaptados a las necesidades de cada Estado, y por organizar controles y evaluaciones periódicas entre homólogos. Además, el Consejo Europeo encomienda a la Comisión la elaboración de un método de evaluación comparativa de las prácticas idóneas43. Por tanto, el MAC nace en el contexto de la Estrategia Europea de Empleo como un método de trabajo destinado a reforzarla y hacerla más eficaz.

En los años 2002 y 2003 la Comisión procedió a la revisión de la Estrategia Europea

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de Empleo44, proponiendo, entre otros aspectos, la simplificación de las Directrices, una mayor conexión de este proceso con el resto de procesos de coordinación abiertos en el marco de la Unión, especialmente con el de coordinación de políticas económicas, así como la intervención en el mismo de los agentes sociales, locales y regionales para garantizar una mejor gobernanza45. Pero el segundo punto de inflexión en la Estrategia Europea de Empleo no se produce hasta el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa en el año 200546. Transcurrida la mitad del periodo previsto para alcanzar los ambiciosos objetivos formulados en el 2000, se comprueba que aún se está lejos de los mismos, por lo que se decide modificar los procesos de coordinación puestos en marcha47.

A partir de este momento las estrategias iniciadas para coordinar las políticas de empleo y las políticas económicas se funden en una estrategia única denominada Estrategia Europea para el Crecimiento y el Empleo, con la que se pretende conseguir una mayor conexión entre los medios y los fines articulados en estos dos ámbitos. En las Conclusiones de la Presidencia al Consejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005 se renueva radicalmente el proceso de coordinación previsto en el artículo 128 TCE. Se reduce el papel desempeñado por el Consejo a favor de un mayor protagonismo de la Comisión, que elaborará en solitario un documento de síntesis llamado Informe estratégico a partir del que se abre el ciclo de coordinación. Las Directrices para el empleo dejan de ser tales, para formar parte de las Directrices integradas para el crecimiento y el empleo, que también recogen las orientaciones generales de las políticas económicas, y lo mismo sucede con los Planes nacionales elaborados por los Estados a la vista de las Directrices, que pasan a denominarse Programas nacionales de reforma, y que no sólo abordarán las actuaciones de cada Estado en materia de empleo, sino también las relativas a su política económica. En este contexto hay dos novedades destacables. La primera es que el Consejo Europeo ordena expresamente que los programas sean objeto de consulta con todas las partes involucradas a nivel nacional y regional, incluidas las instancias parlamentarias, con el fin de mejorar la gobernanza. La segunda es que la Comisión habrá de presentar, como réplica a los programas nacionales, el llamado Programa comunitario de Lisboa, indicando las actuaciones que deban emprenderse en el plano comunitario al servicio del crecimiento y el empleo, tomando en consideración la necesidad de que converjan las políticas. De nuevo ello da cuenta de cómo la Comisión refuerza su papel en el proceso de coordinación.

Otra importante innovación es que la formulación de Directrices se produce cada tres años, lo que permite que la estrategia no sólo incluya objetivos a corto plazo, sino también a

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medio plazo48. Pese a todo, se conserva un pulso anual, pues los Estados deberán rendir cuentas anualmente ante la Comisión de las actuaciones emprendidas para acatar las Directrices del Consejo, y de la aplicación del MAC. Para simplificar la documentación generada en el proceso, los informes presentados por los Estados se agrupan en un documento único. A partir de las observaciones de la Comisión sobre ese documento, el Consejo podría llevar a cabo ajustes sobre las Directrices integradas. Al finalizar los tres años, y con base en el Informe estratégico emitido por la Comisión, se renuevan las Directrices integradas, los Programas nacionales de reforma y el Programa comunitario de Lisboa, de cara al nuevo ciclo de tres años. Desde entonces hasta el año 2010 el proceso de coordinación se ha ajustado a esta configuración.

A lo largo de todo el procedimiento, de forma transversal, la Comisión colabora continuamente con los Estados miembros mediante el MAC para fomentar el intercambio de experiencias y el aprendizaje mutuo, con vistas a actualizar y mejorar la aplicación de la Estrategia en el interior de cada Estado.

Como se ve, el proceso de coordinación de las políticas de empleo diseñado en el artículo 128 TCE se ha transformado sustancialmente a lo largo del tiempo. Los cambios se han producido tanto en el plano metodológico, con el nacimiento del MAC, como en el plano procedimental, afectando a la propia configuración de las fases del proceso y al papel atribuido dentro del mismo a cada una de las instituciones de la Unión Europea. Como resultado, el parecido del proceso de coordinación que actualmente se lleva a cabo con el diseñado en el Tratado de Ámsterdam ha quedado reducido al mínimo. El mero hecho de que se haya producido esta disociación entre el plano jurídico y el plano práctico revela hasta qué punto el Consejo Europeo y la Comisión llevan las riendas de este proceso, sin ataduras jurídicas que limiten su actuación49.

Ello muestra una vez más que la coordinación de las políticas de empleo es en realidad un proceso político independiente de su formulación jurídica, incluso aunque ésta haya tenido lugar en el marco del Derecho originario. En alguna ocasión se ha señalado que el mérito del Tratado de Ámsterdam no consistió tanto en consagrar la idea de coordinación de las políticas, que ya se venía manejando desde Essen, como en articular un procedimiento específico para esa coordinación, atribuyendo dentro de él un papel y un peso concreto para cada institución. Pero si ello es así, habría que añadir que fue un mérito bien efímero, pues, como se ha visto, de manera inmediata y en mayor medida a partir de la Estrategia de Lisboa, el Consejo Europeo va rectificando y corrigiendo sobre la práctica lo previsto en el Tratado.

Esta disociación no deja de ser sorprendente, aunque ya hayan sido explicadas sus causas. Ahora bien, lo que sorprende aún más es que el TFUE no haya reflejado ninguna de las modificaciones sufridas por el proceso de coordinación, limitándose a reproducir casi literalmente el artículo 128 TCE. Aunque se trate de un proceso sujeto a variaciones constantes, hay reformas que parecen haberse afianzado -como la integración de los procesos de coordinación económica y de empleo, o la periodicidad trienal de las directrices-, y que por lo tanto, podrían haber sido recogidas por el Tratado de Lisboa. El hecho de que no haya sido así, sólo puede responder a dos

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motivos: o bien a una desidia aparentemente injustificada de los redactores del Tratado de Lisboa, o bien al convencimiento de que la extraordinaria mutabilidad del proceso de coordinación no tiene cabida en los estrechos y rígidos márgenes del Derecho originario, por lo que no vale la pena emprender modificaciones que en breve podrían quedar nuevamente desfasadas. Tal convencimiento se vería apoyado además por la circunstancia de que la juridificación del proceso de coordinación en el TCE no fue una cortapisa para que éste cambiase sustancialmente en función de las necesidades prácticas, de modo que la continuidad del texto originario en el TFUE tampoco supondría un obstáculo para el libre desarrollo de una coordinación eficiente de las políticas de empleo50.

Sea cual sea la causa de la opción acogida por los redactores del Tratado de Lisboa, la falta de actualización del artículo 148 TFUE consolida la brecha que se ha ido abriendo entre la regulación jurídica de la coordinación de las políticas de empleo y su aplicación práctica.

4. La coordinación de las políticas de empleo y el método abierto de coordinación en el nuevo escenario «Europa 2020»
4.1. Retoques del sistema de coordinación de las políticas de empleo llevados a cabo por la Estrategia Europa 2020

La llegada del año 2010, horizonte de la Estrategia de Lisboa, supone la conclusión de dicha etapa, y el paso hacia otra nueva, que cuenta con una estrategia para el crecimiento y el empleo que la Comisión ha bautizado como «Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», y que ha sido formalmente adoptada por el Consejo Europeo de 17 de junio de 201051. Frente a las dudas acerca de si sería conveniente continuar en el futuro por el sendero trazado por la Estrategia de Lisboa, debido a su fracaso final en un contexto de crisis económica global, las instituciones europeas han apostado por seguir desarrollando el modelo acuñado en el año 2000 durante la próxima década52.

Tanto la Comisión en su Comunicación, como el Consejo Europeo en las Conclusiones presentadas en la cumbre de primavera53, hacen un balance positivo de los resultados obtenidos a través de la Estrategia de Lisboa, aunque son conscientes de la necesidad de reforzar las debilidades que ésta demostró en la práctica. Por lo tanto, la nueva estrategia arranca claramente de la Estrategia de Lisboa, si bien el tono general de los textos donde se formula es mucho menos ambicioso que el adoptado hace una década, y se advierte en las prioridades y objetivos formulados un notable esfuerzo de simplificación y claridad expositiva.

La Comisión presenta la nueva estrategia como una visión de la economía social de mercado de Europa para el siglo XXI, por lo que el crecimiento económico y el empleo se aglutinan en ella, al igual que venía sucediendo

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desde el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa en el 200554. Pese a todo, una simple lectura de los textos en los que las instituciones definen los aspectos clave de la Estrategia pone en evidencia que las cuestiones económicas prevalecen sobre las relativas al empleo. Adoptando una postura muy crítica, el Comité Económico y Social Europeo ha destacado que desaparece el objetivo del pleno empleo, que ocupaba un lugar destacado en anteriores directrices, y, lo que es más preocupante, que las directrices no reflejan de manera suficiente el objetivo de la lucha contra el desempleo como objetivo prioritario de la Unión Europea y los Estados miembros55. Incluso en ocasiones parece dominar la idea de que, aunque la intervención en materia de empleo es necesaria, el avance en el plano económico traerá de por sí un incremento en la tasa de empleo, lo que determina la prioridad de los aspectos económicos56.

La Estrategia Europa 2020 se basa en tres prioridades que se refuerzan mutuamente, y que son crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Es esta última prioridad la que contiene aspectos relacionados con el empleo, ya que con ella se trata de fomentar una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial. En la nueva Estrategia la Comisión no renuncia a enunciar objetivos cuantitativos, tal y como había hecho en Lisboa en el año 2000, y ello a pesar de que con frecuencia se ha criticado que la Estrategia de Lisboa dio más importancia a la cantidad de empleo que a la calidad del mismo57. En todo caso, se observa que los objetivos principales en materia de empleo son más simples que en Lisboa, pues ahora sólo se enuncia una tasa de empleo a alcanzar, con independencia del sexo de los trabajadores58. Concretamente, el objetivo es que en 2020 el 75% de la población de entre 20 y 64 años esté empleada, un 5% más del objetivo general establecido en Lisboa en el año 200059.

El contenido material de la actuación relativa al empleo está constituido por algunas propuestas realizadas en la etapa de Lisboa -igualdad entre los sexos, flexiseguridad, movilidad laboral, igualdad de oportunidades con independencia de la edad, por ejemplo-, pero también por otras que, si bien podían haber sido apuntadas en la etapa anterior, adquieren en la presente un mayor relieve, como la reforma de las cualificaciones a fin de garantizar una mayor adaptabilidad de los trabajadores ante las cambiantes circunstancias del mercado laboral. No en vano, todas estas cuestiones quedan englobadas en una iniciativa emblemática rotulada «Una agenda para nuevas cualificaciones y empleos».

Pero, dejando de lado el contenido material, interesa ahora centrarse en el contenido procedimental de la Estrategia Europa 2020.

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La Estrategia apuesta por reforzar la coordinación de las políticas estatales, al entender que es el instrumento idóneo para estimular el crecimiento y el empleo. Aunque la mayor parte de las indicaciones relativas a la coordinación están pensadas para el ámbito económico, algunas cuestiones son comunes a la coordinación de las políticas de empleo. El marco general para la coordinación de las políticas debe ser más claro y sencillo. De ahí el esfuerzo de la Comisión por enunciar de forma sintética y articulada las prioridades de la Unión Europea, los objetivos principales y las iniciativas emblemáticas que conforman cada objetivo. Con la misma finalidad, el número de directrices integradas se reduce sustancialmente, de modo que de las veinticuatro formuladas en los años 2005 y 2008, se pasa ahora a diez60. Como su propio nombre indica, las directrices siguen recogiendo las grandes orientaciones de política económica y las orientaciones para el empleo. Sin embargo, por primera vez desde su integración en 2005, se han recogido en dos documentos separados: una Recomendación del Consejo reúne las directrices generales para las políticas económicas, mientras que una Decisión del mismo enuncia las directrices para las políticas de empleo, que son las cuatro últimas61. La Comisión expresa su deseo de que las directrices permanezcan estables hasta 2014, para que los Estados puedan centrar sus esfuerzos en su consecución, con lo que podría haberse modificado la duración del ciclo de tres a cuatro años.

Otro elemento del proceso de coordinación que se trata de reforzar es el relativo a la supervisión de los resultados alcanzados por los Estados miembros. A tal efecto, el Consejo Europeo propone varias medidas62. Entre las que afectan de manera más directa a la coordinación de las políticas de empleo destacan tres. En primer lugar, basándose en la labor de supervisión de la Comisión y en el trabajo realizado por el Consejo, el Consejo Europeo llevará a cabo anualmente una evaluación global de los avances que hayan tenido lugar, tanto a escala nacional, como de la Unión Europea, respecto a la aplicación de la estrategia. En principio, no parece que ello haga variar el calendario y las fases del proceso de coordinación, tal y como fue diseñado en el TCE -hoy en el TFUE- y en la Estrategia de Lisboa relanzada, pues en ambos casos el Consejo Europeo contaba con una ocasión anual para pronunciarse acerca de la marcha de la Estrategia. Por lo tanto, podría aprovecharse la cumbre anual de primavera para llevar a cabo esa evaluación global. En segundo lugar, se intenta constituir un estrecho diálogo entre los Estados miembros y la Comisión que, a juicio del Consejo Europeo, mejoraría la calidad de la supervisión y el intercambio de las mejores prácticas. Este diálogo podría recaer en expertos de la Comisión y de los Estados miembros. Y, en tercer lugar, el Consejo Europeo sugiere hacer un mejor uso de los instrumentos de coerción previstos en el artículo 121 TFUE en caso de que algún Estado no logre ajustarse a los objetivos marcados por las directrices de la Política económica.

Aunque este tercer punto se refiere a la coordinación de las políticas económicas, y no

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a las de empleo, la Comunicación de la Comisión sobre la Estrategia Europa 2020 sí enfatiza la posibilidad de adoptar en materia de empleo las recomendaciones previstas en el artículo 148 TFUE. Incluso se llega a prever el contenido de tales recomendaciones, que consistirá, por una parte, en el asesoramiento detallado acerca de los retos del empleo, y por otra, en la inclusión de un calendario en el que el Estado miembro determinaría las actuaciones a llevar a cabo para cumplir con la recomendación. Finalmente, si el Estado no cumpliese los objetivos propuestos en el tiempo estimado, la Comisión podría dirigirle una advertencia política. Así, parece admitirse que este mecanismo, previsto en el TFUE para la coordinación de las políticas económicas, pueda ser aplicado a las políticas de empleo. Ello es muy relevante porque contribuye decisivamente a incrementar el carácter coercitivo de la estrategia de empleo, carácter que había sido puesto en duda con frecuencia por los críticos del MAC.

Finalmente, sólo queda referirse a la descripción que hace la Comisión de la labor asumida por las instituciones de la Unión Europea en la nueva Estrategia. La Comisión sugiere que sea el Consejo Europeo quien lidere la Estrategia, al ser éste quien se encarga de gestionar la interdependencia entre los Estados miembros y la UE. Este mayor relieve del Consejo Europeo en la dirección de la Estrategia Europa 2020 coincide con su consolidación como institución en el Tratado de Lisboa. Como ya se indicó, la Presidencia estable de la que se le ha dotado de forma reciente, contribuirá a hacer aún más visible su nuevo papel al frente de la Estrategia, y los senderos por los que ésta ha de discurrir dependerán en buena medida de la personalidad de quien esté al frente de la institución. En todo caso, la atribución del liderazgo en la dirección de la nueva Estrategia europea es el último hito en la creciente importancia que el Consejo Europeo ha ido asumiendo en el plano de la política económica, de empleo y social desde la puesta en práctica de la coordinación de políticas estatales a principios de los años noventa63.

En contrapartida, la Comisión queda como el gran evaluador del proceso, que anualmente supervisará la situación sobre la base de un conjunto de indicadores, redactará un informe sobre los resultados, exponiendo cuáles han sido los avances hacia los objetivos principales, evaluando los informes de los Estados y presentando recomendaciones, advertencias o propuestas políticas.

El intercambio de buenas prácticas queda encomendado a las formaciones sectoriales del Consejo de Ministros y a otras instituciones que hasta el momento han permanecido en una posición marginal en el proceso de coordinación de las políticas de empleo, pese a tener un papel reconocido primero en el TCE y luego en el TFUE. Se trata del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones, a quienes se les asignan funciones propias del MAC, como intercambio de buenas prácticas, evaluación comparativa y establecimiento de redes.

El Parlamento Europeo también debería intervenir en la estrategia, pero las funciones que le encomienda la Comisión siguen siendo de carácter consultivo, por lo que no es previsible que varíe el papel que ha venido desarrollando hasta el momento en la Estrategia, y que ha sido objeto de numerosas críticas que reivindicaban una presencia mayor y más decisiva de esta institución, a fin de «democratizar» un poco más el proceso de coordinación.

Por último, la Comisión insiste en la necesidad de que se impliquen en el desarrollo de la Estrategia las autoridades nacionales, regionales y locales, así como sus parlamentos, los interlocutores sociales y los representantes de

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las organizaciones sociales. En definitiva, la implicación de toda la sociedad resulta clave, no sólo para obtener una mejor gobernanza de la nueva Estrategia, sino también para que ésta sea verdaderamente eficaz64.

4.2. Las perspectivas del MAC en la Estrategia Europa 2020

Cuando ha transcurrido algo más de una década desde la atribución de competencias de coordinación de las políticas de empleo a la Unión Europea, y de la adopción del MAC como método de trabajo de las partes implicadas en dicha labor, parece que se puede concluir, sin temor a equivocarse, que ambas circunstancias conforman uno de los mayores logros del proceso de integración europea en los últimos años. No debe olvidarse que la coordinación de las políticas de empleo surge para hacer frente a una situación de paro estructural de larga duración que amenazaba el sostenimiento de los sistemas de protección social y pensiones de los Estados miembros y que su puesta en práctica no sólo contribuyó a combatir esta situación, sino que potenció la consolidación del modelo social europeo como bandera de las políticas sociales y de empleo de los Estados miembros65.

El MAC se presenta como una técnica postmoderna66que no encaja en ninguno de los patrones que hasta su aparición definían la intervención comunitaria67. La participación de múltiples agentes políticos, sociales y económicos, provenientes del ámbito europeo, nacional y local, erosiona su carácter supra nacional, que sin embargo se mantiene en la formulación de las directrices. Y tampoco es una técnica de cooperación intergubernamental al uso, pues aunque no lleva aparejadas sanciones coercitivas, sí que hay una fuerte presión hacia la convergencia, que hace que los objetivos sean de obligatorio cumplimiento para los Estados68.

En definitiva, el MAC reemplaza la norma jurídica por la orientación política, la fijación de estándares de armonización por la elaboración de indicadores y directrices, y el control judicial por un proceso de evaluación vertical y horizontal69. Y todo ello dentro de un sistema que pone el acento en los aspectos procedimentales sobre los sustanciales.

Como método de trabajo entre las partes implicadas, el MAC ha llevado hasta sus últimas consecuencias el sistema de coordinación diseñado en el TCE y rediseñado en el Consejo Europeo de 2005. Pero además, lo ha trans

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formado y renovado al imbuirlo de los valores propios de la mejor gobernanza, que a partir de 2001 tratan de infiltrarse en todas las instancias de la Unión Europea. En efecto, aunque el MAC fue oficialmente reconocido por el Consejo Europeo un año antes de que la Comisión publicara el Libro Blanco para la gobernanza, su configuración responde en buena medida a la preocupación, ya presente en aquel momento en las instituciones comunitarias, de que los procesos de decisión fuesen más transparentes y participativos, haciendo frente así a las reivindicaciones de una mayor democracia dirigidas con frecuencia a las instituciones europeas70. Por una parte, el MAC refuerza el papel de los Estados en el proceso de coordinación, pues, una vez definidas las directrices por el Consejo, a propuesta de la Comisión, es el Comité de Empleo, integrado por dos representantes de cada uno de los Estados miembros y dos de la Comisión, el que lleva a cabo todas las labores que integran el MAC, a saber, la identificación de buenas prácticas, la selección de los indicadores, el aprendizaje mutuo entre los Estados y la evaluación entre pares71. Y por otra parte, en esa dinámica son consultados expertos independientes, así como los agentes sociales a nivel europeo, que de esta forma quedan integrados en el proceso de coordinación de las políticas de empleo, pese a que el artículo 128 TCE no lo había previsto.

Dentro de su preocupación por impulsar el diálogo social, la propia Comisión recomendó en su momento que los agentes sociales a nivel europeo utilizasen mecanismos inspirados en el MAC para alcanzar acuerdos72. Y, de hecho, en el marco de la política social la doctrina ha identificado varios acuerdos adoptados a nivel europeo que muestran una estrecha vinculación con la Estrategia Europea de Empleo, tanto en el plano procedimental como material73. Esta situación pone de relieve que las potencialidades del MAC aún no han sido exploradas por entero, y que el marco del diálogo social puede ser la siguiente parcela para el desarrollo de un MAC social que además funcionaría a modo de

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bisagra entre el soft law y el hard law, dada la posibilidad de que los acuerdos alcanzados por los agentes sociales europeos sean recogidos en Directivas comunitarias.

Todo ello apunta a que el MAC es un proceso deliberativo en expansión dentro de la Unión Europea. Su reconocimiento en el artículo 156 TFUE y en la Estrategia Europa 2020 confirma su pujanza y augura un futuro brillante para esta técnica.

Como ya se ha visto, la Estrategia para el Crecimiento y el Empleo Europa 2020 hace hincapié en varias ocasiones en las técnicas que constituyen el MAC, como intercambio de información, difusión de buenas prácticas, o evaluación vertical y horizontal de resultados. A través de todas esas alusiones el MAC se consolida en el corazón de la coordinación de las políticas económicas, sociales y de empleo.

En la ronda de consultas previas a la elaboración de una estrategia post-Lisboa, así como a la preparación del Consejo Europeo de marzo de 2010, el Comité de Empleo expresó la necesidad de seguir basando la gobernanza de la nueva estrategia de empleo en el MAC74. Ahora bien, el mantenimiento del MAC debería pasar, a juicio del Comité de Empleo, por un fortalecimiento de sus puntos débiles, entendiendo por tales la formulación de las prioridades y la implementación de las políticas. En relación con estos dos aspectos, el Comité de Empleo proponía, por un lado, la simplificación de los objetivos y una mayor coherencia entre las actuaciones llevadas a cabo en los planos social, económico y medioambiental y, por otro lado, la intensificación de la vigilancia multilateral y de la posibilidad de que la Comisión dirija recomendaciones a los Estados para que se ajusten a los objetivos. Además, también se expresaba la necesidad de reforzar el aprendizaje mutuo y el intercambio de experiencias, así como la difusión de los resultados, recomendando procedimientos más sencillos y una mayor colaboración entre las formaciones sectoriales del Consejo y sus diferentes Comités. Como se ve, muchas de las propuestas del Comité han sido incorporadas a la nueva Estrategia, aunque no se puede decir lo mismo respecto a la petición de fondo, repetida en varias ocasiones en estos documentos, que era el fortalecimiento de la dimensión social y de empleo en la estrategia post-Lisboa, y que el Comité de Empleo basaba en la cláusula social horizontal recogida en el artículo 9 TFUE. Como se ha visto en el apartado anterior, no sólo parece que los objetivos sociales y de empleo no se han reforzado, sino que incluso da la impresión de que han retrocedido en comparación con la estrategia anterior.

En cualquier caso, y volviendo la mirada al MAC, las perspectivas de futuro se traducen en su mantenimiento como técnica al servicio de la coordinación de las políticas de empleo, así como en la mejora constante de su funcionamiento, conforme a su carácter continuamente cambiante a tenor de las circunstancias.

En materia social, las constantes alusiones a esta técnica hacen esperar el despegue del MAC75, permaneciendo dos incógnitas que sólo el acontecer de los hechos logrará despejar. La primera consiste en determinar cómo se adaptará el método al marco de las políticas sociales. Ese desarrollo habrá de venir dado por los documentos emitidos por las instituciones europeas, y básicamente por el Consejo Europeo y la Comisión, tal y como ha venido sucediendo en relación con la protección social y la inmigración. La segunda incógnita está en

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el modo en que se articulará la relación entre Pero mientras se aclaran ésas y otras el MAC y las técnicas tradicionales de consincógnitas, el MAC seguirá evidenciando la trucción del Derecho social comunitario, como creciente importancia del impulso político en las Directivas y los Reglamentos. la construcción de la Europa Social.

[1] El primer intento en este sentido se llevó a cabo en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en el que ya estaban presentes los aspectos señalados. Véase al respecto CARRILLO SALCEDO, J. A., La Europa social en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, año LVIII, nº 83 (2006) 472 y 477.

[2] BILBAO UBILLOS, J., «El Tratado de Lisboa y la regulación básica de la cuestión económica y social en la Unión Europea», Estudios sobre el Tratado de Lisboa, Matia Portilla, F. J. (dir.), Comares, Granada (2009) 114. En cualquier caso, hay que recordar que esta expresión ya formaba parte del artículo I-3 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (MONTOYA MEDINA, D., Las políticas de empleo en la Constitución Europea, RMTASS, nº 57 (2005) 385).

[3] Incluso se ha llegado a considerar que el artículo 3.3 TUE muestra que el progreso económico no constituye ya un fin en sí mismo, sino un objetivo intermedio necesario para alcanzar el progreso social y el bienestar de las personas, finalidades últimas de la Unión Europea (SCHMITT, M., La dimension sociale du traité de Lisbonne, Droit Social, nº 6, juin (2010) 684).

[4] ALDECOA LUZÁRRAGA, F. y GUINEA LLORENTE, M., La Europa que viene: El Tratado de Lisboa, Marcial Pons, Barcelona (2010) 130, 131. Obviamente la expresión no alcanza políticas redistributivas financiadas con impuestos, medidas que compensen las fluctuaciones de los ciclos económicos y otro tipo de actuaciones que podían encajar en ella (OLESTI RAYO, A., «La dimensión social del Tratado de Lisboa», El Tratado de Lisboa. La salida de la crisis institucional (Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional -AEP DIRI- celebradas en Madrid el 17 y 18 de diciembre de 2007), MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, J. (Coord.), Iustel, Madrid (2008) 587).

[5] ALDECOA LUZÁRRAGA, F. y GUINEA LLORENTE, M., La Europa que viene: El Tratado de Lisboa, cit., 132.

[6] De nuevo, se trata de una disposición «exportada» del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, cuyo artículo III-117 recogía esta cláusula.

[7] MIRANDA BOTO, J.M., La incidencia del Tratado de Lisboa en el ámbito social, TL, nº 97 (2008) 18 y SCHMITT, M., La dimension sociale du traité de Lisbonne, cit., 685, 686.

[8] Esta falta de sintonía entre los fines y los medios arbitrados para conseguirlos ya fue señalada, en referencia a la Constitución Europea, por RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO FERRER, M., Constitución Europea, política social y método abierto de coordinación, RL, t. II (2005) 67. Y respecto al Tratado de Lisboa, por SCHMITT, M., La dimension sociale du traité de Lisbonne, cit., 685.

[9] ALDECOA LUZÁRRAGA, F. y GUINEA LLORENTE, M., La Europa que viene: El Tratado de Lisboa, cit., 191.

[10] Esta interdependencia, que no es equilibrada, sino de sometimiento de la regulación del empleo a la regulación económica, contribuye, según VALDÉS DAL-RÉ, F., a exacerbar la crisis de identidad que el Derecho del Trabajo frente a los nuevos sistemas productivos (Soft law, derecho del trabajo y orden económico globalizado, RL, t. I (2005) 47-48).

[11] En especial, a partir del Libro Blanco de la Comisión «Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI», de diciembre de 1993, COM (93) 700, conocido también como el Libro Blanco del Jacques Delors, presidente por aquel entonces de la Comunidad Europea.

[12] En torno a todo ello, veáse TERRADILLOS ORMAET XEA, E., La interacción entre políticas activas de empleo y políticas económicas en la Unión Europea, el juego del método abierto de coordinación y sus efectos sobre la política de empleo española, RMTASS, nº62 (2006) 62 67 y CABEZA PEREIRO, J., «Estrategia europea, Estado autonómico y política de empleo», Estrategia europea, Estado autonómico y política de empleo. XVIII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Madrid, MTIN (2008) 37.

[13] El precedente directo de este precepto es el artículo I-15 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, cuyo tenor literal es casi idéntico al actual artículo 5 TFUE. En cambio, en el TCE no había una disposición similar.

[14] Son varias las Comunicaciones de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la introducción y desarrollo del MAC en materia de protección social. Entre ellas cabe destacar las tituladas «Refuerzo de la dimensión social de la Estrategia de Lisboa: racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social», de 27 de mayo de 2003, COM (2003) 261 final; «Modernizar la protección social para el desarrollo de una asistencia sanitaria y una asistencia de larga duración de calidad, accesibles y duraderas: apoyo a las estrategias nacionales a través del «método abierto de coordinación»«, de 20 de abril de 2004, COM (2004) 304 final; «Trabajar juntos, trabajar mejor: un nuevo marco para la coordinación abierta de las políticas de protección social y de inclusión en la Unión Europea», de 22 de diciembre de 2005, COM (2005) 706 final; y «Un compromiso renovado en favor de la Europa social: reforzar el método abierto de coordinación en al ámbito de la protección social y la inclusión social», de 2 de julio de 2008, COM (2008) 418 final.
En el plano doctrinal, sobre la implantación y resultados del MAC en este sector, véase ERRANDONEA ULAZIA, E., Algunas notas sobre el método abierto de coordinación comunitario europeo de Seguridad Social y su influencia sobre el sistema español de pensiones, RDS, nº 47 (2009) 131-136 y VIGNON, J., La protección social: una cuestión de interés común para Europa dentro del marco de la nueva Estrategia de Lisboa, RMTASS, nº extra de Seguridad Social (2006) 24-28.

[15] Se hacen eco de ello CABEZA PEREIRO, J., «Estrategia europea, Estado autonómico y política de empleo», cit., 43, 47 y TERRADILLOS ORMAETXEA, E., Validez y límites del método abierto de coordinación en la política de empleo comunitaria, RMTIN, nº 72 (2008) 84, 86.
En cualquier caso, la Comisión, conocedora de estas críticas, advierte de que el MAC que se desarrolla en el marco de la protección social tiene carácter complementario frente a las técnicas de hard law tradicionales aplicables en el mismo (Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones «Refuerzo de la dimensión social de la Estrategia de Lisboa: racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social», de 27 de mayo de 2003, COM (2003) 261 final, pág. 10).

[16] La mayor intensidad de la coordinación de las políticas económicas nacionales se manifiesta también en la reforma de los procesos de supervisión y vigilancia recogidos en el artículo 121.4 TFUE, que se hacen más estrictos respecto a los del precedente artículo 99 TCE (BILBAO UBILLOS, J., «El Tratado de Lisboa y la regulación básica de la cuestión económica y social en la Unión Europea», cit., 116).

[17] TERRADILLOS ORMAETXEA, E., Validez y límites del método abierto de coordinación en la política de empleo comunitaria, cit., 79.

[18] Artículos 121 y 148 TFUE, respectivamente.

[19] VIGNON, J., La protección social: una cuestión de interés común para Europa dentro del marco de la nueva Estrategia de Lisboa, cit., 27 y GLETTER, E., El papel de la protección social en la futura Agenda Social de la Unión Europea, RMTIN, nº extra de Seguridad Social (2009) 177-182.

[20] ROBLES CARRILLO, M., El método abierto de coordinación: una técnica original de acción europea, Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia, nº 239 (2005) 15.

[21] VIGNON, J., La protección social: una cuestión de interés común para Europa dentro del marco de la nueva Estrategia de Lisboa, cit., 27 y GLETTER, E., El papel de la protección social en la futura Agenda Social de la Unión Europea, cit., 177-182.

[22] SCHMITT, M., La dimension sociale du traité de Lisbonne, cit., 692. La misma razón llevó a los redactores del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa a rechazar la posibilidad de dar una mayor base constitucional al MAC, mediante una cláusula general que regulase sus aspectos generales y su aplicación dentro de cada área. Véase al respecto RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO FERRER, M., Constitución Europea, política social y método abierto de coordinación, cit., 67.

[23] MIRANDA BOTO, J. M., Las competencias de la Comunidad Europea en materia social, Aranzadi, Navarra (2009) 335.

[24] Todo ello se ha visto reforzado a partir de la integración en una estrategia única de la coordinación de las políticas económicas y de las políticas de empleo (KERS CHEN, N. y OMARJEE, I., La stratégie européenne pur l'emploi: un exemple de rencontre entre une politique européenne et le droit communautaire, Droit Social, nº 2, février (2010) 230, 231).

[25] ALDECOA LUZÁRRAGA, F. y GUINEA LLORENTE, M., La Europa que viene: El Tratado de Lisboa, cit., 175.

[26] MANGAS MARTÍN, A., «El escoramiento intergubernamental de la Unión», El Tratado de Lisboa. La salida de la crisis institucional (Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional -AEPDIRI- celebradas en Madrid el 17 y 18 de diciembre de 2007), cit., 231-234 y ANDRÉS SÁEZ DE SANTAMARÍA, P., «El sistema institucional en el Tratado de Lisboa: entre la continuidad y el cambio», en el mismo libro colectivo, págs. 208, 209.

[27] Artículos 16 TUE y 238 TFUE.

[28] GUTIÉRREZ ESPADA, C., «La nueva regla de la mayoría cualificada y sus paliativos temporales», El Tratado de Lisboa. La salida de la crisis constitucional. Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional -AEPDIRI- celebradas en Madrid el 17 y 18 de diciembre de 2007, Martín y Pérez de Nanclares, J. (Coord.), cit., 243-245, 249.

[29] NAVARRO NIETO, F., El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea, CES, Madrid (2000) 14.

[30] MIRANDA BOTO, J. M., Las competencias de la Comunidad Europea en materia social, cit., 336, 358 y 359.

[31] ALDECOA LUZÁRRAGA, F. y GUINEA LLORENTE, M., La Europa que viene: El Tratado de Lisboa, cit., 183 y 184.

[32] En esta línea, por ejemplo, DAWSON, M., The ambiguity of social Europe in the open method of coordination, European Law Review, nº 1, February (2009) 67.

[33] Decisión (CE) nº 98/2000 del Consejo, de 24 de enero de 2000, por la que se crea el Comité de Empleo.

[34] Llama la atención sobre este anacronismo MIRAN DA BOTO, J.M., La incidencia del Tratado de Lisboa en el ámbito social, cit., 20.

[35] OLESTI RAYO, A., «La dimensión social del Tratado de Lisboa», cit., 591. Igualmente, critica su ubicación y propone otra alternativa MIRANDA BOTO, J.M., La incidencia del Tratado de Lisboa en el ámbito social, cit., 21.

[36] Decisión 2003/174/CE, del Consejo, de 6 de marzo de 2003, por la que se crea la cumbre social tripartita para el crecimiento y el empleo.

[37] ALDECOA LUZÁRRAGA, F. y GUINEA LLORENTE, M., La Europa que viene: El Tratado de Lisboa, cit., 136, 145.

[38] SCHMITT, M., La dimension sociale du traité de Lisbonne, cit., 686.

[39] Según SCHMITT, M., el Tratado de Lisboa privilegia las vías alternativas de coordinación sobre las tradicionales de armonización en el marco social (La dimension sociale du traité de Lisbonne, cit., 684, 690-692).

[40] MIRANDA BOTO, J. M., La incidencia del Tratado de Lisboa en el ámbito social, cit., 19, 20.

[41] Característica ya apreciada por RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, M., «Aproximación a la política de empleo de la UE», Derecho social europeo, FALGUERA BARÓ, M. Á. y MORALO GALLEGO, S. (coord.), Consejo General del Poder Judicial, Madrid (2007) 398, 399.

[42] MIRANDA BOTO, J. M., Mehr Papiere und Beamten? La creciente importancia del Consejo Europeo en materia social, TL, nº 102 (2009) 95, 100, 101.

[43] Consejo Europeo de Lisboa de 23 y 24 de marzo de 2000, Conclusiones de la Presidencia, apartados 37 a 40.

[44] Esa revisión se llevó a cabo a través de tres Comunicaciones de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, la primera titulada «Balance de cinco años de aplicación de la Estrategia Europea de Empleo», de 17 de julio de 2002, COM (2002) 416 final; la segunda titulada «El futuro de la Estrategia Europea de Empleo (EEE). Una estrategia para el pleno empleo y mejores puestos de trabajo para todos», de 14 de enero de 2003, COM (2003) 6 final; y la tercera «Relativa a la racionalización de los ciclos anuales de coordinación de la política económica y de la política de empleo», de 3 de septiembre de 2002, COM (2002) 487 final.

[45] La mejora de los sistemas de gobernanza europea constituía otra de las preocupaciones de la Comisión en aquel momento, como atestigua el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, de 25 de julio de 2001, COM (2001) 428 final.

[46] Un análisis sobre la significación de este acontecimiento en la coordinación de las políticas de empleo puede verse en MARTÍN PUEBLA, E., El empleo en la renovada Estrategia de Lisboa y las medidas laborales del Programa Nacional de Reformas de España, RMTASS, nº 72 (2008) 42-53.

[47] Dicha renovación se lleva a cabo sobre la base de las Comunicaciones de la Comisión de los años anteriores, así como sobre el Informe «Hacer frente al desafío. La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo», de noviembre de 2004, elaborado por encargo de la Comisión por un grupo de expertos presididos por Wim Kok, para evaluar los logros de la Estrategia de Lisboa.

[48] Como ya se ha dicho, la Comisión había manifestado la conveniencia de que el proceso de coordinación tuviese lugar en un ciclo temporal superior al anual, y de hecho, en el año 2004 el Consejo decide mantener las Directrices dictadas el año anterior, sin modificaciones (Decisión 2004/740/CE del Consejo, de 4 de octubre de 2004, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros).

[49] MIRANDA BOTO, J. M., Mehr Papiere und Beamten? La creciente importancia del Consejo Europeo en materia social, cit., 92, 100.

[50] No obstante, ROBLES CARRILLO, M., considera que el divorcio entre la norma jurídica y la realidad política «no se debe a la dificultad propia de la tarea de conciliar derecho y realidad social, sino que es el resultado de la ausencia del consenso y de la voluntad política necesaria para formalizar jurídicamente el conjunto de compromisos asumidos al más alto nivel por los EEMM» (El método abierto de coordinación: una técnica original de acción europea, cit., 4. También pág. 8 y 9).

[51] Comunicación de la Comisión «Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», de 3 de marzo de 2010, COM (2010) 2020.

[52] Así se resuelven las incógnitas planteadas por BALLESTER PASTOR, M. A. y CABEZA PEREIRO, J., en Lecciones para el futuro del empleo en la Estrategia post-Lisboa a partir de 2010, RMTIN, nº extra de Derecho social Internacional y Comunitario (2010) 35, 36.

[53] Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo de 2010.

[54] Sobre el contenido de la Estrategia Europa 2020, véase el análisis de CABEZA PEREIRO, J. y BALLESTER PASTOR, M. A., La estrategia europea para el empleo 2020 y sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, MTIN, Madrid, en prensa.

[55] Apartados 1, 3.1, 4.1.4 del Dictamen 763/2010, de 27 de mayo de 2010, del Comité Económico y Social Europeo, sobre la «Propuesta de decisión del Consejo sobre directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros - Parte II de las Directrices Integradas Europa 2020», COM (2010) 193 final.

[56] Así, el Consejo Europeo indica que «la UE necesita una nueva estrategia basada en una coordinación más eficaz de las políticas económicas para proporcionar más crecimiento y empleo» (apartado I.4 de las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo de 2010).

[57] MAGNUSSON, L., La estrategia post Lisboa y la Europa social, Gaceta sindical: reflexión y debate, nº 13 (2009) 44-46. De hecho, la despreocupación de la nueva Estrategia por la calidad del empleo es denunciada por el Comité Económico y Social Europeo en el apartados 1 y 4.2.1 de su Dictamen 763/2010, de 27 de mayo de 2010, cit.

[58] Ello evidencia un cierto descuido en relación con el tema de la igualdad por razón de sexo que ha sido subrayado por el CESE en los apartados 1 y 3.5 de su Dictamen 763/2010, de 27 de mayo de 2010, cit.

[59] Apartado 30 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa de 23 y 24 de marzo de 2000.

[60] La mayor parte de las instituciones consultadas durante el proceso de elaboración de la Estrategia Europa 2020 mostró su acuerdo con la reducción del número de directrices. Ahora bien, el Comité Económico y Social Europeo indica que las directrices propuestas por el Consejo son demasiado generales y demasiado moderadas para orientar acciones eficaces, lo que debilita el enfoque europeo (apartados 1, 3.1.1 y 3.2.1 del Dictamen 763/2010, de 27 de mayo de 2010, del Comité Económico y Social Europeo, cit.).

[61] Recomendación del Consejo de 27 de abril de 2010 sobre directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión, Parte I de las Directrices Integradas Europa 2020, COM (2010) 193 final, y Decisión del Consejo de 27 de abril de 2010 sobre directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros, Parte II de las Directrices Integradas Europa 2020, COM (2010) 193 final.

[62] Apartado 6 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo de 2010.

[63] MIRANDA BOTO, J. M., Mehr Papiere und Beamten? La creciente importancia del Consejo Europeo en materia social, cit., 96, 97.

[64] Paradójicamente, el Comité Económico y Social Europeo ha criticado lo ajustado del calendario fijado para elaborar las primeras directrices de la Estrategia Europa 2020 que, a su juicio, han imposibilitado un verdadero debate con la intervención de las organizaciones de la sociedad civil y los parlamentos (apartado 2 del Dictamen 763/2010, de 27 de mayo de 2010, cit.).

[65] Pese a la dificultad para valorar en su justa medida los resultados causados directa o indirectamente por la estrategia y por el MAC (TERRADILLOS ORMAETXEA, E., Validez y límites del método abierto de coordinación en la política de empleo comunitaria, cit., 77).

[66] ILIOPOULOU, A., La méthode ouverte de coordination: un nouveau mode de gouvernance dans l'union européenne, Cahiers de Droit Europeen, vol. 42, nº 3-4 (2006) 317.

[67] Si bien se suele destacar la conexión del MAC con ciertas técnicas de gestión empresarial, este método también responde a algunos de los postulados generales de la teoría de la democracia deliberativa formulada por Habermas. Véase a este respecto, ESPINA MONTERO, Á., Estado del bienestar y teorema de la imposibilidad, Información comercial española, ICE: Revista de economía, nº 815 (2004) 78.

[68] Según VALDÉS DAL-RÉ, F., el uso creciente de la coordinación de políticas en el ámbito comunitario, en sustitución de las viejas aspiraciones de armonización, conduce, paradójicamente, a «la desnacionalización del Derecho del Trabajo de los Estados miembros», y a la «deseuropeización del Derecho comunitario del trabajo» (Soft law, derecho del trabajo y orden económico globalizado, cit., 46).

[69] Sobre el carácter sui generis del MAC, véase RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO FERRER, M., Constitución Europea, política social y método abierto de coordinación, cit., 63, 64 e ILIOPOULOU, A., La méthode ouverte de coordination: un nouveau mode de gouvernance dans l'union européenne, cit., 316, 317.

[70] Sobre las conexiones entre la gobernanza y la Estrategia Europea de Empleo, véase RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M., Gobernanza y política de empleo, RL, t. I (2005) 57, 58.

[71] El Comité de Empleo aglutina todas estas actividades, pero las descentraliza en dos grupos de trabajo: el grupo encargado de la elaboración de indicadores y el grupo ad hoc, orientado a promover la coordinación entre Estados. Ambos están conformados por representantes de los Ministerios de Trabajo de los países miembros y por expertos independientes, y aportan al Comité de Empleo los materiales necesarios para que éste tome decisiones. Véase al respecto la información disponible en http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId= 115&langId=fr, así como JACOBSSON, K., y VIFELL, A., «Integration by deliberation? On the role of committees in the open method of coordination», European Governance, deliberation and the quest for democratisation, ERIKSEN, E. O., JOERGES, Ch, y NEYER, J. (Eds.), ARENA and European University Institute, Oslo (2003) 428-433, disponible en http://www.arena.uio.no/cidel/Workshop_ Firenze/Florence_Report.htm.
Por otro lado, el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa propició el fortalecimiento de estas técnicas, y la creación de programas centrados en ciertas partes del proceso. Ejemplo de ello es el Programa para el aprendizaje mutuo, dependiente de la Dirección General de Empleo, asuntos sociales e igualdad de oportunidades de la Comisión, que absorbe al antiguo Programa de evaluación entre pares creado en 1999. La finalidad del nuevo Programa es promover el intercambio de información y buenas prácticas entre los Estados miembros, así como propiciar la evaluación entre pares. El tema central del programa se selecciona anualmente en función de las prioridades de la presidencia de la Unión Europea y de la Comisión, y es aprobado por el Comité de Empleo. El papel asumido por los Estados es fundamental, pues la organización de las actividades depende en buena parte de su iniciativa con el apoyo del Programa. La información sobre este programa y sus actividades se encuentra en http://www.mutual-learningemployment.net/.

[72] Comunicación de la Comisión, «El diálogo social europeo, fuerza de modernización y de cambio», de 26 de junio de 2002, COM (2002) 341 final.

[73] MAZUYER, E. y DE LA ROSA, S., La régulation sociale européenne et l'autorégulation, Cahiers de droit européen, vol. 45, nº 3-4 (2009) 328-331 y KERSCHEN, N. y OMARJEE, I., La stratégie européenne pur l'emploi: un exemple de rencontre entre une politique européenne et le droit coumnautaire, cit., 225 y 226.

[74] EMCO Opinion on the European Employmet Strategy within the post - 2010 Lisbon Agenda, 9 de noviembre de 2009, SOC 664, ECOFIN 708 y Preparation of the European Council of 25-26 March 2010 (European Strategy for growth and jobs) - Contribution by EMCO to the EPSCO Council OF 8 March 2010 regarding the «EU 2020» Strategy, SOC 125, ECOFIN 109.

[75] SCHMITT, M., La dimension sociale du traité de Lisbonne, cit., 692.