La continua actualidad de la ley de costas

Autor:Luis Vidal Dobles
Cargo:Abogado -Counsel de Uría Menéndez
RESUMEN

La Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, supuso una significativa variación del enfoque legal de la protección de la zona marítimo-terrestre para acentuar aún más su carácter proteccionista, asegurando su conservación a través de un uso y aprovechamiento racional para garantizar su uso y disfrute por todos. Aun­que la Ley de Costas anterior reconocía el carácter de dominio público de la zona marítimo-terrestre, que ya venía de antaño y quedó reflejada en la Constitución, la nueva ley ha implantado importantes modificaciones que, además de cambiar la denominación del referido demanio al de dominio publico marítimo-terrestre, ha ampliado el área que ocupa e introducido importantes modificaciones y nove­dades en las de zonas de... (ver resumen completo)

 
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Una prolongada y tardía aplicación por el Gobierno de las disposiciones de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio (la «Ley») en la realización del deslinde del dominio público marítimo-terrestre mantiene vivos en la actualidad los problemas que pueden, tras la realización de los deslindes exigidos por la Ley, afectar a los personas con propiedades y derechos sitos en dicho dominio o en sus fincas colindantes. En el primer caso, por la pérdida del dominio o derecho a favor del Estado y en el segundo, como consecuencia de los preceptos limitativos de la propiedad que contiene la Ley y su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 diciembre (el «Reglamento»). Aunque la Ley determine lo que debe entenderse por dicho dominio público, hasta que se haya producido el deslinde correspondiente, de acuerdo con las disposiciones aplicables para su constatación1, no se conoce efectivamente el área que ocupa y los linderos que lo delimitan.

No todos los problemas que acarrea dicho deslinde resultarán necesariamente de una indebida e ilegal ocupación del mismo por particulares de acuerdo con la normativa anterior, sino del aumento del área que el referido dominio público alcanza por virtud de su nueva descripción en la Ley. Por ello, sigue siendo de interés hoy referirse a algunos de las más significativas consecuencias que para innumerables particulares tendrá el deslindamiento derivada de la normativa contenida en Ley y Reglamento, y las razones que existen para la imposición de los perjuicios que supone la implantación de la Ley para muchas personas que con anterioridad gozaban de unos derechos dominicales legítimos. Y todo ello, aún más cuando ya ahora existe jurisprudencia dictada desde la promulgación de la Ley en relación con muchos aspectos de su aplicación.

I Objeto de la ley de costas

Como su propia Exposición de Motivos indica, la Ley se promulgó para paliar los efectos del deterioro y privatización que sufría el litoral español, sobre el que pendía una continua amenaza de extensión de esos efectos. Ante la criticada situación legislativa anterior, que la nueva Ley consideraba deficiente para la protección de la costa, se trataba de implantar las herramientas y medidas legales necesarias para defender el litoral y «...su progreso físico, la protección y conservación de sus valores y virtualidades naturales y culturales, el aprovechamiento racional de sus recursos, la garantía de su uso y disfrute abierto a todos...», así como su restauración. En definitiva, se pretendía asegurar el carácter público del dominio público marítimo-terrestre, así proclamado a favor del Estado en el artículo 132.2 de la Constitución Española en relación con la zona marítimo-terrestre, las playas y el mar territorial y ya regulado como tal de antaño en el artículo 339.1 del Código Civil en cuanto a las riberas, playas y radas por su destinación al uso público2, además de «...conservar sus características naturales, buscando la conciliación de las exigencias de desarrollo con los imperativos de protección y derogando cuantas normas legales se oponían a dicho propósito».

A dicho fin, el artículo 1 de la Ley concreta su objeto en «...la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar». Objeto que se viene entendiendo como una cuestión de interés público básicamente por el loable fin de su conservación y mantenimiento y el de su aprovechamiento general por la colectividad del país.

II El dominio público natural marítimo-terrestre y las limitaciones a la propiedad de los terrenos colindantes

Aunque el artículo 132.2 de la Constitución ya había directamente señalado a la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental como dominio público, en el ejercicio de su capacidad de determinación, la Ley, en su artículo 3, los concreta aún más señalando que son, por una parte, la ribera del mar y las rías (en la que quedan comprendidas la zona marítimo-terrestre —que linda por el lado del mar con la marea más baja conocida y en su lado interior con aquella parte de costa que haya sido alcanzada por el mar en alguna ocasión, bien debido a las mareas más altas o a las olas de más alcance en los mayores temporales3, y que incluye las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas, las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar— y las playas o zonas de depósito de los materiales sueltos4 y, por otra, los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Extiende, además, dicho dominio público a los siguientes bienes relacionados en los artículos 4 y 5 de la referida norma.

  1. Las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, cualesquiera que sean las causas.

1 Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera.

2 Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa.

3 Los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación. De acuerdo con el Reglamento, se consideran acantilados sensiblemente verticales aquéllos cuyo parámetro como promedio, pueda ser asimilado a un plano que forme un ángulo con el plano horizontal igual o superior a 60 grados sexagesimales. Se incluirán en su definición las bermas o escalonamientos existentes antes de su coronación.

4 Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18 de la Ley, que regula la desafectación de los terrenos de dominio público únicamente para el presente caso y el previsto en el punto 10 siguiente, exigiéndose previamente para ello, un informe del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma correspondientes y una declaración de innecesariedad de los bienes en cuestión para la protección o utilización del dominio.

1 Los islotes en aguas interiores y mar territorial.

2 Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión.

3 Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre.

4 Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio.

5 Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas, salvo lo previsto en el artículo 18 de la Ley a que antes nos hemos referido.

6 Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica

7 Las islas que estén formadas o se formen por causas naturales, en el mar territorial o en aguas interiores o en los ríos hasta donde se hagan sensibles las mareas, salvo las que sean de propiedad privada de particulares o entidades públicas o procedan de la desmembración de ésta, en cuyo caso serán de dominio público su zona marítimo-terrestre, playas y demás bienes anteriormente relacionados.

Como consecuencia de su nueva descripción en la Ley, el dominio público marítimo-terrestre ha quedado ensanchado con respecto a la regulación anterior5, amén de también aumentarse las servidumbre legales que afectan a las propiedades colindantes y cercanas a la ribera del mar. Así, la profundidad de la servidumbre de protección, que sustituye a la antigua de salvamento6, se extiende a cien metros desde el límite interior de dicha ribera, ampliable hasta otros cien metros más por la Administración de Estado con la conformidad de la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, siempre que ello sea necesario para cumplir los fines de protección del dominio público marítimo-terrestre.

Dicha protección se dirige a salvaguardar la ribera del mar de los efectos perjudiciales que la realización de actividades y construcciones pueden ocasionarle, tales como impedimento del transporte eólico de áridos, cierre de las perspectivas visuales, sombras de edificios sobre la ribera del mar y vertidos incontrolados. Así, en el artículo 25 de la Ley se prohíben determinadas actividades (vertidos de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración, publicidad o aquellas que puedan destruir yacimientos de áridos) y construcciones (edificios de residencia y habitación, vías de transporte interurbanos y de tráfico intenso), limitándolas ordinariamente a instalaciones deportivas abiertas, aquellas que no puedan ubicarse en otro sitio o las que sirvan para los servicios necesarios al demanio protegido.

Se establecen también (i) una servidumbre de transito coincidente en parte con la servidumbre de protección, que debe quedar permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, sobre una franja de seis metros medida desde el límite interior de la ribera del mar, ampliable...

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