Constitucional
| Autor | Tomás Cui i Morí |
| Páginas | 253-290 |
LA STC 61/97 DE 20 DE MARZO (BOE DE 25.04.97) SOBRE EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO. SÍNTESIS Y COMENTARIO.
Por Tomás Gui Morí, Abogado.
Navarra, Cantabria, Cataluña, Aragón, Castilla y León, Canarias y Baleares. Urbanismo, Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/92 de 26 de junio.
La sentencia más extensa en la historia del Tribunal Constitucional (una separata entera del BOE, dos ponentes, 126 páginas y 42 fundamentos jurídicos) ha sido la recaída en materia de urbanismo y, de modo concreto, en relación con el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/92 de 26 de junio, resolviendo seis recursos de inconstitucionalidad planteados en el mes de octubre de 1990 por las Comunidades Autónomas (CCAA) de Navarra, Cantabria, Cataluña, Aragón, Castilla y León y Canarias contra la Ley 8/90 de 25 de julio de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que fueron acumulados y a los que, con posterioridad, se acumularon también los tres recursos de inconstitucionalidad promovidos por las CCAA de Baleares, Aragón y Cataluña en el mes de septiembre de 1992 al aparecer el Texto Refundido citado. La sentencia lleva fecha 20 de marzo de 1997 y fue publicada el 25 de abril siguiente en el BOE.
Para la mejor síntesis y comprensión de la sentencia, vamos a seguir su propia estructura, dado que agrupa los 42 fundamentos jurídicos en trece apartados, cuyos títulos (que incluyen todos los del Texto Refundido) encabezarán nuestro resumen, antes de transcribir el fallo, resumir el voto particular y de exponer por último nuestro particular comentario.
Cuestiones previas
En los FJ incluidos en este apartado, el TC resuelve tres temas concretos. En primer lugar, rechaza la impugnación dirigida a la totalidad del TRLS por supuesta vulneración del límite material de la Ley de Presupuestos y de la discutida validez de la prórroga de la delegación legislativa contenida en ésta. La Ley 8/90 de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo fue derogada por el TRLS de 1992. No puede considerarse extemporánea la ¡nconstitucionalidad alegada por el Gobierno de la CA de las Islas Baleares, que sólo recurrió contra la Ley delegada pero no contra la Ley de delegación, porque en un proceso constitucional en que se cuestiona la validez de la Ley delegada es posible enjuiciar también los motivos de inconstitucionalidad que sean atribuibles a la Ley de delegación. En cuanto al plazo de un año desde su publicación que estableció la Ley 8/90 para la aprobación del TR, habilitación de la que no hizo uso el Gobierno y que le fue nuevamente conferida por la Disposición final quinta de la Ley 1/91 de 30 de diciembre de Presupuesto Generales del Estado para 1992, cuando ya había transcurrido aquel plazo, entiende el TC (aplicando la doctrina sobre los límites materiales de la Ley de Presupuestos establecida en las SSTC 27/81 y 76/92) que las Cortes delegantes no hacen sino reiterar su voluntad de que el Gobierno apruebe un texto refundido, habilitando un segundo plazo para llevar a cabo la labor encomendada y que este simple acto de autorización legislativa para reducir a la unidad disposiciones normativas diversas carece por sí mismo de contenido propio regulador y, por consiguiente, no tiene virtualidad para incidir en los límites materiales ex art. 134 CE que para las Leyes de Presupuestos ha declarado la jurisprudencia constitucional, no se han menoscabado las potestades legislativas de las Cortes Generales y se ha servido al principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) habilitando al Gobierno para reducir a la unidad las sucesivas reformas legales. No puede tampoco considerarse que al ser derogada en su totalidad la Ley 8/90 por obra del TRLS y que cuatro de los recurrentes (las CCAA de Navarra, Cantabria, Castilla y León y Canarias) no hayan reiterado sus recursos contra el TRLS se haya producido una pérdida sobrevenida del objeto de dichos recursos, porque pervive la controversia competencial y la Ley 8/90 se halla derogada precisamente en la misma medida en que es sustituida por el TRLS, con lo que tal controversia puede trasladarse prácticamente en sus propio términos a sus disposiciones, como así ha ocurrido efectivamente y al enjuiciar las impugnaciones relativas al TR se resolverán las cuestiones en torno a la Ley delegada. La publicación del Decreto Ley 5/96 de 7 de junio (no impugnado) que ha derogado alguno de los preceptos del TR impugnados, tampoco supone la pérdida de objeto de los recursos deducidos contra éste, habida cuenta de que la disputa sigue viva y a la luz de las circunstancias concurrentes. El TC rechaza también la objeción de extemporaneidad del recurso interpuesto por la CA de las Islas Baleares, que no impugnó la Ley 8/90 y sí el TR, pues son dos textos normativos formalmente distintos, emanados de órganos constitucionales diferentes y ninguna restricción ha de pesar sobre la impugnación del segundo derivada de la no impugnación del anterior, restricción que la LOTC no contempla, dado que el objeto del proceso constitucional es, en principio, el texto legal y no la norma cuyo mandato ese texto expresa. En cambio, es inviable la impugnación de la Diputación General de Aragón en aquellos artículos del TR que no identifica en el acuerdo de interposición del recurso sino cuya identificación se delega en el Letrado designado para su defensa, pues (según dijo la STC 42/85) la legitimación para la acción de inconstitucionalidad es una potestad atribuida directamente por la CE y no una facultad que derive del derecho del que se es titular y no puede ser delegado ni transmitido el poder para ejercerla. Con todo, la mayor parte de dichos preceptos han sido impugnados también por otros recurrentes, lo que permite su enjuiciamiento.
Los títulos competenciales
Del art. 148 CE resulta que las CCAA pueden asumir competencia exclusiva en las materias de "ordenación de territorio, urbanismo y vivienda" y que efectivamente todas las CCAA tienen atribuida estatutariamente tal competencia exclusiva en dichas materias, pero esa exclusividad competencial material no autoriza a desconocer la que con el mismo carácter viene reservada al Estado por el art. 149.1 CE en su distintos apartados, de forma que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con las que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE. El urbanismo alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que en el plano jurídico se traduce en la "ordenación urbanística" como objeto normativo de las leyes urbanísticas. El urbanismo se traduce en concretas potestades de los entes públicos tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de los instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas, a lo que ha de añadirse la determinación del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación. Este contenido se traduce en la fijación de las políticas de ordenación de la ciudad. En el reparto competencial efectuado por la CE es a las CCAA a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo, que ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar sin embargo que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa). Esta visión sistemática, unitaria y coherente del bloque de la constitucionalidad fue recogida en el preámbulo de la Ley 8/90, aunque los recurrentes discuten la concreta plasmación que ha tenido en el TRLS.
La competencia estatal del art. 149.1.1.º CE precisa ser delimitada negativa y positivamente. Negativamente, por cuanto no es una traslación competencial del art. 14 CE (principio de igualdad) ni implica la prohibición al legislador autonómico de un trato divergente respecto de la legislación estatal. "Condiciones básicas" no es sinónimo de "legislación básica", "bases" o "normas básicas" y no equivalen ni se identifican tampoco con el contenido esencial de los derechos que tanto el legislador estatal como el autonómico deben respetar, ni pueden consistir en un régimen jurídico acabado y completo de los derechos y deberes constitucionales afectados, pues el art. 149.1.12 CE no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional. Positivamente, las "condiciones básicas" hacen referencia al contenido primario del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos...) que han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad de trato que no puede consistir en una igualdad formal absoluta sino la garantía de la "igualdad" de todos los propietarios del suelo en el ejercicio de su derecho de propiedad urbana, es decir la "igualdad básica" en lo que se refiere a las valoraciones y al régimen urbanístico de la propiedad del suelo, estableciendo un mínimo común denominador cuya regulación sí es competencia del Estado y tiene sólo por objeto garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la...
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