Constitució econòmica I constitució territorial econòmica
| Autor | Enrique García Llovet |
| Cargo | Professor titular de dret administratiu de la Facultat de Dret de Santiago de Compostel·la |
| Páginas | 119-150 |
Page 119
Sota el títol de constitució territorial econòmica pretenc individualitzar un conjunt de preceptes institucionals que contenen regles integrades en els dos sub-sistemes -constitució territorial i constitució econòmica- que ens interessen. L'acotament d'aquestes regles i dels preceptes que les integren té una utilitat que va més enllà del pur valor taxonòmic, atès que l'estructura d'aquestes mateixes regles s'imposa des dels seus àmbits funcionals, però s'exclou d'àmbits funcionals aliens.
Es per això que la constitució territorial no és, no pot ser, una mera juxtaposició de preceptes i de regles constitucionals relatius a l'ordenació del sistema econòmic que disciplinen de manera simultània l'ordre competencial i relacional dels poders territorials pel que fa a aquesta ordenació.
Això no obstant, sembla necessària una primera definició de la constitució econòmica per tal de poder integrar tots els elements que conformen la constitució territorial econòmica.
El terme constitució econòmica s'usa més freqüentment que el de constitució territorial,1 i la seva definició presenta, si més no d'entrada, menys problemes, tot i que les regles, la seva individualització, les relacions entre elles i la seva interpretació continuen sent, en cada ordenament, objecte de gran polèmica doctrinal.
Una primera aproximació al concepte de constitució econòmica podria sintetitzar-se en la coneguda definició de Galgano: «estructura constitucional de sistema econòmic actual».2
El punt de partida en una anàlisi diacrònica de la constitució econòmica ha de ser, doncs, l'afirmació que tot ordenament constitucional incorpora una constitució econòmica, tesi que pot provocar certa sorpresa en un primer moment si tenimPage 120 en compte que en una bona part dels textos constitucionals que s'emmarquen històricament i ideològicament en la tradició liberal sembla difícil, prima facie, d'identificar-hi un conjunt de preceptes que disciplinin el sistema econòmic. Una lectura més atenta palesa, no obstant això, que tots els ordenaments constitucionals acullen, d'una manera implícita o explícita, un conjunt de principis i de regles que disciplinen el sistema econòmic.3 Òbviament amb moltes excepcions, n'és una mostra l'article 17 de la Declaració dels drets de l'home i del ciutadà de 1789, ei qual consagra un precepte que constitueix la clau de volta de la constitució econòmica de la burgesia pel fet que integra la regla matriu de les relacions entre subjectes i béns en reconèixer la propietat privada com a «dret inviolable i sagrat».4 L'absència d'una constitució econòmica recollida formalment en el text constitucional no va implicar-ne l'oblit, ni tampoc no s'ha d'entendre com la consagració constitu-cional de l'abstencionisme dels poders públics en relació amb l'economia.5
Aquí, l'opinió de la doctrina és favorable, majoritàriament, a considerar una aproximació al problema de la intervenció dels poders públics en l'economia, no com un fenomen puntual que apareix durant la segona meitat d'aquest segle, sinó com un procés permanent i connatural en ía vida dels poders públics, ja que, com afirma Giannini, «l'Estat, i, abans que ell, els ordenaments generals que han tingut característiques distintes de l'Estat, sempre han disciplinat fets relatius a l'economia, assumint aquest fet com una de les seves atribucions fonamentals».6
La constitució econòmica proporcionaria el marc primari d'aquesta disciplina.
El contingut mínim de la constitució econòmica és integrat, per tant, pels preceptes constitucionals -i subconstitucionals, com veurem tot seguit- relatius al règim general dels béns econòmics, a la producció i distribució d'aquests i a les relacions entre els ciutadans i els poders públics en relació amb els processos i béns esmentats, incloent-hi, per tant, la disciplina bàsica dels processos d'intercanvi dels béns i les regles de funcionament bàsiques de la institució en què aquest intercanvi té lloc.
Els continguts a què responen les estructures esmentades són mutables; les estructures, però, corresponen a una tipologia de normes constant. Així, doncs, trobem aquí com ja he assenyalat en un altre lloc pel que fa a la constitució territorial 7 principis de definició del sistema econòmic i regles materials i de procediment que tenen per objecte la determinació primària de l'estatus dels poders públics i dels particulars en relació amb l'activitat econòmica.
Page 121
En la mateixa línia d'aproximació, cal assenyalar que no tota la constitució econòmica troba la seva seu formal en el text constitucional; amb algunes reserves referents a l'eficàcia, hom pot afirmar que la constitució econòmica integra d'aquesta manera preceptes subconstitucionals, com ara el títol I del Codi de comerç, que estableix les condicions i els requeriments generals per a l'acompliment de l'activitat comercial (tenint plena consciència de la distància que hi ha, en el pla conceptual, entre el Codi de comerç i les pràctiques mercantils i comercials actuals), o la Llei 16/1989, de 17 de juliol, de defensa de la competència.
La primera de les normes esmentades defineix alguns dels elements bàsics de l'estatus de determinades categories de subjectes que actuen en el mercat en els processos d'intercanvi de béns. La segona conté un conjunt de regles relatives al funcionament del mercat.8
La inclusió de preceptes subconstitucionals en la constitució econòmica pot semblar discutible, però pretén fer palesa no tant una posició jurídica formal de les normes esmentades com llur operativitat com a normes bàsiques de disciplina del sistema econòmic.
Els problemes de definició dels límits de la constitució econòmica augmenten, des d'una perspectiva ben diferent, si examinem la naturalesa dels textos constitucionals de la postguerra, els quals incorporen, en llurs articles, una part dispositiva el valor normatiu de la qual ha estat qüestionat seriosament per amplis sectors de la doctrina. Em refereixo, és clar, als drets econòmics, socials i culturals que el nostre text constitucional recull, ai capítol [II de! títol I, com a principis rectors de la política social i econòmica, com també la Constitució italiana de 1947, encara que, en aquest cas, sense la sistematització que sembla acompanyar el nostre text constitucional. L'aproximació a aquests preceptes ha de ser doble: en un primer nivell, l'examen de llur valor normatiu -qüestió en què no podem aturar-nos ara-; en un segon nivell, llur projecció evident en l'activitat dels poders públics com a títol constitucional que legitima llurs processos d'intervenció en la vida econòmica i social, sense oblidar els principis que han d'inspirar l'ordenació de l'exercici de potestats primàries (com ara l'ordenació del sistema tributari i la gestió de les despeses públiques) amb un reflex immediat en el funcionament del conjunt del sistema econòmic.
En alguns textos constitucionals -no solament en la nostra Constitució, sinó també en la Constitució italiana de 1947- trobem un tipus de preceptes d'enquadrament formal difícil però que ofereixen una potencialitat transformadora de l'ordre social i econòmic extraordinària, de manera que genera un tipus de títol constitucional que habilita processos d'intervenció pública, en la vida social i econòmica, d'abast general; em refereixo a la «clàusula general de progrés», que conté l'article 9.2 de la Constitució espanyola i l'article 3.2 de la Constitució italiana.9
Page 122
El final de l'examen de les regles de caràcter general de la constitució econòmica ha de sorgir per la inclusió de les clàusules definitòries del mateix text constitucional en aquestes regles, i, de manera singular, per la constitucionalització de l'Estat social.
La classificació tradicional de matriu comparatista entre diferents models de constitució econòmica, els quals responen a diverses opcions primàries en la mateixa definició de les relacions entre els poders públics i els ciutadans, té, avui dia, un valor relatiu.
La tendència a l'aproximació entre els diferents textos constitucionals és un fet difícilment discutible per tal com els models constitucionals amb regles d'exclusió de la propietat privada, com a sistema de relacions entre béns i ciutadans, amb un model d'apropiació col·lectiva dels mitjans de producció i d'economia dirigida, excloent-ne el mercat com a seu institucional dels intercanvis, han desaparegut gairebé totalment, i per tal com ha tingut lloc paral·lelament una profunda transformació dels continguts materials dels principis i les regles que articulaven la «constitució econòmica de la burgesia».10
És per això que la major part dels textos constitucionals acullen una ordenació dels poders d'intervenció, els títols de legitimació i els límits d'aquesta intervenció, i de l'estatus dels operadors econòmics, públics i privats, de característiques molt similars. Estem, doncs, davant lleugeres variants d'un mateix model que definim, des de la mateixa caracterització del mercat com a institució que dóna la carta de naturalesa al sistema, com una economia social de mercat, o, si hom prefereix, com un mercat en el marc d'un Estat social.
Això no obstant, cal assenyalar que la constitucionalització d'aquest model de relacions econòmiques no va estar mancat, en el seu moment, d'una forta oposició, i va esdevenir el fruit immediat d'un compromís, en redactar-se els textos constitucionals de la postguerra, del consens entre diferents forces polítiques amb idearis econòmics ben diversos. El consens aconseguit i la plasmació d'aquest en el text constitucional no va obviar les crítiques que qüestionaven la possibilitat de la funcionalitat d'un model constitucional assentat sobre principis que hom pressuposa contradictoris: és el cas de la llibertat d'empresa i la intervenció pública en l'econo-Page 123mia, com a ordenador del mercat o com a operador econòmic amb un estatus, en ocasions, privilegiat; una aptoximació crítica a la institució i al model que manté avui dia tot el vigor, si més no per a una part de la doctrina.11
La continuïtat entre els títols constitucionals que legitimen els processos d'intervenció dels poders públics en l'ordenació de l'economia no deixa de ser, per altra banda, sorprenent, en algunes ocasions. Així, la legitimitat constitucional i la compatibilitat funcional entre l'ordre de principis que va donar llum a una norma com la Llei d'l de setembre de 1939, d'intervenció d'empreses, i les regles contingudes en el nostre text constitucional.12 L'excepcionalitat de la norma esmentada no desvirtua la tesi anterior.
La constitució econòmica de l'Estat social es caracteritza, doncs, per un reconeixement explícit de la propietat com a dret, és a dir, com a regla que determina, en aquest cas, un sistema de relacions entre els particulars i els béns, o, si es vol, enrre els operadors econòmics privats i els béns i serveis per a l'oferta i la demanda dels quals acudeixen al mercat.
Això no obstant, el dret de propietat ha estat transformat internament per la seva funcionalització en la realització de l'interès general i de la llibertat d'empresa; avui no sembla que pugui caracteritzar-se com aquell «dret inviolable i sagrat» que la revolució consagrava l'any 1789.13
Les regles relatives a la funció dels poders públics cal examinar-Ies des de dues perspectives: d'una banda, l'activitat d'ordenació del mercat, i, de manera singular, la disciplina de la competència en el seu si com a garantia de funcionament correcte; de l'altra, l'activitat de producció de béns i serveis amb una naturalesa de prestació o com una activitat industrial en mans públiques.
El sentit últim d'aquest model de relacions econòmiques que caracteritza la constitució de l'Estat social no és altre que el d'efectuar una funció de redistribució i assegurament en relació amb capes àmplies de ia població que constitueixen els sectors menys afavorits. Aquesta és la funció de les clàusules incloses en l'article 9.2 del nostre text constitucional o, en el seu antecedent immediat, en l'article 3.2 de la Constitució italiana.
Els títols i les tècniques d'intervenció de la proclamació de l'Estat com a Estat social no s'esgoten, com ja hem assenyalat, en aquells que estan vinculats directament a una funció prestacional, la seqüència foment-subvenció o servei públic-prestació directa o règim concessional, sinó que, amb motiu de la incorporació de nous drets-principis (medi ambient, consum, etc), abracen també els títols i lesPage 124 tècniques reconduïbles a una activitat d'ordenació, seqüència policia-prohibicions-autoritzacions.
Abans d'analitzar la constitució territorial econòmica, sembla necessari examinar breument els processos d'heterodeterminació de la constitució econòmica. En efecte, una part important dels continguts substantius, del conjunt de principis i regles als quals hem fet referència més amunt, de la nostra constitució econòmica ha de reconstruir-se, d'ençà de l'ingrés a la Comunitat Europea, avui Unió. Aquesta reconstrucció incorpora nous principis i regles inclosos en les normes comunitàries, tant en els tractats constitutius i modificatius com en el dret derivat.14
El conjunt de les normes comunitàries conté prescripcions importants que assignen un contingut nou a la variada tipologia de principis i regles que hem relacionat anteriorment. Aquesta afectació té lloc des d'un doble vessant, que examinaré succintament.
En primer lloc, les normes comunitàries primàries actuen definint una sèrie de principis que imposen, a la pràctica, un model de mercat i un model de concurrència d'operadors públics i privats com un element basilar d'aqueíl model de mercat. En aquest sistema de les regles relatives a la lliure competència, com a principi d'ordenació del sistema, deriven immediatament, d'una banda, títols d'intervenció a favor dels poders públics, i, de l'altra, interdiccions específiques en relació amb les actuacions de subjectes públics i privats en el mercat com a oferents i demandants de béns i serveis.
En segon lloc, l'adhesió a les comunitats incorpora un procés de reassignació competència! sobre amplis sectors de l'ordenament que hom ha de tenir en compte a l'hora d'aproximar-se a la constitució territorial econòmica.
La pregunta a què urgeix donar resposta, especialment després de l'aprovació del Tractat de la Unió, ha de ser, en primer lloc, la de la naturalesa exacta de les normes comunitàries primàries. La tesi de l'existència d'una autèntica constitució econòmica europea -que fa uns anys podia considerar-se peregrina- sembla que avui es pot defensar d'una manera seriosa; encara que el Tractat de la Unió no pot ser considerat formalment com una constitució, hom pot mantenir que, després de la seva aprovació, la Unió disposa d'una constitució material, fins i tot prenent el concepte en la seva accepció més restringida.15
En efecte, els tractats constitutius, modificats especialment per l'Acta Única,Page 125 integraven una constitució material en sentit lat: conjunt de principis i regles d'ordenació de les relacions entre òrgans i ens. El Tractat de Maastricht implica un salt qualitatiu en un doble sentit: per una banda, el nivell de formalització de l'entramat institucional adquireix una complexitat més gran i, paral·lelament, la ciutadania europea es consolida com un dels eixos de progrés en el procés d'integració. Amb aquests dos fets ens apropem a la definició de constitució en la seva accepció més estricta.
Les tesis que neguen l'existència d'una constitució europea solen argumentar dos ordres de raonament ben diferents i no excloents: d'una banda, es nega la naturalesa d'Estat a la Comunitat/Unió Europea per deduir, conseqüentment, la impossibilitat que existeixi una Constitució per tal com no existeix una realitat estatal, a la qual cosa s'afegeix l'absència d'una de les notes caracteritzadores de l'Estat, que és la sobirania; de l'altra, es nega l'existència d'una constitució pel fet que no hi ha cap document formalment susceptible d'aquesta qualificació, a la qual cosa s'afegeix la inexistència en els tractats d'un catàleg de drets i llibertats dels ciutadans de la Comunitat/Unió.
Totes aquestes objeccions mereixen ser tingudes en compte, però són també susceptibles d'unes respostes ben diferents. Aixi, hom pot afirmar que trobem realitats estatals en què el concepte d'Estat és estrany a la doctrina iuspublicista, i fins i tot repudiat. N'és un clar exemple la realitat del dret anglès, que desconeix, fins a dates ben recents, un concepte clau, en aquesta dinàmica de transpersonalització del poder, com és el d'Estat, comú en els sistemes continentals.16 Per altra banda, l'al·legació de la inexistència d'un ens dotat de sobirania que permeti conceptualit-zar-se com a Estat en un sentit lat sembla contradictòria amb els processos de cessió de sobirania que incorporen el procés d'integració europeu: la conclusió lògica és que les parcel les de sobirania cedides pels estats a la Comunitat/Unió assignen poders a la Comunitat/Unió. Aquesta consideració com a ens dotat de sobirania, que té l'origen formal en els tractats i l'origen material en el procés de cessió esmentat que els tractats articulen, és, sens dubte, un salt qualitatiu, però coherent amb diversos pressupòsits: en primer lloc, la constatació real que els tractats efectuen una autèntica transferència de poders sobirans, la qual cosa explica els problemes plantejats, no solament d'índole política sinó també d'índole tecnicojurídica, en el moment de la ratificació del Tractat de Maastricht, sent coneguts els pronunciaments del nostre Tribunal Constitucional17 i del Consell Constitucional fran-Page 126cès;18 en segon lloc, les dificultats d'equiparar aquests processos de cessió de sobirania amb els continguts dels instruments convencionals pel que fa a l'ús en el dret internacional, pel seu caràcter sistemàtic i general (tot i els processos de delimitació competència! imposats), l'entramat institucional que els integra i ia forma d'integració de les normes comunitàries en els ordenaments dels estats membres de la Comunitat/Unió.
El segon bloc d'objeccions plantejades presenta menys coherència, atès que no totes les constitucions són formalitzades en un text únic i que, a més, rep aquesta denominació. No sembla discutible que Anglaterra té una constitució en sentit material estricte, i no per això ha de tenir una constitució formal, sinó que, ans al contrari, té un conjunt de lleis constitucionals dotades de la mateixa rigidesa formal que la resta de lleis aprovades pel Parlament.19 L'absència d'un catàleg de drets i llibertats a la Constitució europea -si així considerem els tractats després de llur reforma a Maastricht- tampoc no esdevé cap obstacle insuperable per a la conceptualització d'aquesta com a autèntica constitució. Així, doncs, no sembla discutible que el text constitucional francès de 1957 fos no solament materialment sinó també formalment una autèntica constitució, tot i que era mancat d'un catàleg de drets i llibertats que només mitjançant un procés d'integració indirecte -via preàmbul del text constitucional de 1946- ens permet d'enllaçar amb la Declaració de drets de 1789, tot això gràcies a un procés de reconstrucció per part del Consell Constitucional i el Consell d'Estat. La Constitució europea és susceptible d'una integració paral·lela de continguts normatius referents als drets i llibertats a partir del Conveni de Roma, com ja ha assenyalat el mateix Tribunal de Justícia de la Comunitat Europea (TJCE), Així, recordem com, després d'una sèrie de decisions, en una primera etapa, en què el TJCE va rebutjar d'integrar en l'ordenament comunitari un sistema de drets i llibertats, més enllà de les quatre llibertats (d'estructura di-Page 127rectament vinculada no a la naturalesa política de la Comunitat, sinó a la seva naturalesa econòmica), el mateix Tribunal, en decisions posteriors, va afirmar que els drets humans fonamentals estaven integrats en els principis generals de l'ordenament comunitari i protegits pel Tribunal.20 La construcció històrica del sistema de drets i llibertats a la Comunitat ens portaria molt lluny, però després de decisions com Rutili (36/1975) o, anteriorment, Internationale Handelsgesellschaft (11/1970) -amb les seqüeles corresponents no solament a la integració entre un ordenament sense un sistema formalitzat de drets i els ordenaments nacionals amb uns catàlegs de drets, sinó també a la preeminència de l'ordenament comunitari sobre els ordenaments nacionals- sembla poc discutible la vigència en l'ordenament comunitari d'un sistema de drets fonamentaJs la funció relacional primària dels quals rau en els subjectes Comunitat/Unió i ciutadans o persones jurídiques. D'aquesta manera, la constitució de la Unió sembla completa, malgrat que el procés d'integració és, sens dubte, complex: construcció jurisprudència!, integració dels continguts normatius del Conveni Europeu -com a mínim comú denominador dels drets-, les successives declaracions del Parlament Europeu, la primera d'elles del mes d'abril de 1989, o l'article F del Tractat de la Unió són una bona mostra dels diversos instruments en la reconstrucció del sistema de drets a la Unió.
Tot això ens porta cap a una darrera reflexió respecte al paper desenvolupat pel TJCE en el procés d'integració i en la construcció d'una constitució europea.
La posició excepcional en què s'ha trobat el TJCE l'ha convertit en un dels artífexs decisius del procés d'unificació. L'impuls polític del procés ha correspost, òbviament, a d'altres instàncies: en primer lloc, a la voluntat política dels estats membres, però no podem oblidar que sense decisions de la cort com Costa/ENEL, l'any 1964, o Van Gend a Loos, a penes un any abans, l'afirmació dels principis que integren la Unió no hauria tingut les bases fermes que necessitava per fer possible el Tractat de la Unió.
La identificació de les causes que van originar, en el seu moment, aquesta posició excepcional del TJCE és més complexa per diverses raons; així, el mateix procés d'integració imposava, per a la seva efectivitat plena, un poder independent, dins el sistema institucional de la Comunitat, que no podia ser un altre que el Tribunal de Justícia, si tenim en compte els dèficits de legitimitat del Parlament i l'estructura dels òrgans restants. Així, doncs, aquest poder independent va haver de construir els principis constitucionals de la Comunitat -la constitució de la Comunitat- per fer possible la mateixa Comunitat. Entre aquests principis i regles constitucionals comunitaris ocupaven -1 ocupen- un lloc cenrral els relatius al procés d'assignació competència! que els tractats constitutius i el Tractat de la Unió efectuen; principis i regles que operen de nou, com ja és sabut, en un sentit d'atribució, a favor de la Comunitat/Unió (fent ara abstracció del principi de subsidiarietat fun-cionalitzat a la titularitat de la competència i instrumental respecte al procés d'assignació esmentat), o de limitació de l'exercici de les potestats dels estats membres,Page 128 ja sigui per raó de prohibicions singulars (polítiques sectorials atribuïdes a la Comunitat/Unió), ja sigui per raó de l'aplicació de principis i regles generals que defineixen la naturalesa primera de la Comunitat/Unió (entre aquests, i de manera qualificada, la clàusula de comerç comunitària).21 El Ttibunal també va col laborar decisivament en la construcció de les parcel les restants de la constitució comunitària, entre elles i de manera singular, com vam veure en el sistema de llibertats, en una dimensió doble: llibertats comunitàries, vinculades directament a la construcció de la constitució territorial de la Unió; drets i llibertats a la Unió, vinculats només de manera indirecta amb la constitució territorial. Aquesta darrera qüestió té, en aquests moments, una transcendència menor per a la matèria que tractem, però demostra la vocació d'autèntic Tribunal Constitucional de la Unió del Tribunal de Justícia.
La naturalesa de les comunitats en ei primer període d'integració i la realitat -extrema, en aquest cas- d'una pluralitat d'ens polítics territorials comporta que, en el marc d'aquesta constitució territorial de la Comunitat/Unió, la constitució territorial econòmica ocupi un lloc central, sense que aquesta afirmació pretengui restar importància a d'altres continguts del procés d'integració (incorporats a la constitució territorial de la Unió), ni a d'altres elements de la constitució de ia Unió vinculats solament de manera indirecta a la constitució territorial (com és ara el cas del sistema de drets i llibertats dels ciutadans de la Unió en llur relació amb les institucions comunitàries).
El concepte de constitució territorial econòmica no sorgeix, com ja he assenyalat anteriorment, d'una mera juxtaposició de dues categories conegudes (constitució territorial i constitució econòmica), ni és construïda materialment a partir d'una simple agregació de les normes que s'integren en ambdues.
El concepte de constitució territorial econòmica pretén individualitzar i definir un conjunt de principis i regles a partir d'un nucli comú de funcions, de principis i de regles constitucionals en sentit material.
Així, entenc per constitució territorial econòmica el conjunt de principis i regles constitucionals que tenen per objecte l'assignació entre els diversos ens territorials de títols competencials d'intervenció en el mercat, bo i exercint potestats d'ordenació sobre aquest o actuant com a operadors econòmics. També s'integren en la constitució territorial econòmica les regles constitucionals que tenen per objecte la definició i imposició de límits i limitacions en l'exercici dels títols esmentats. Finalment, s'integren en la constitució territorial econòmica els principis que inspiren el sistema, els eixos del qual són l'organització territorial de l'Estat i l'ordenació de l'economia.
Page 129
L'equació que ha de resoldre la constitució territorial econòmica no sembla fàcil. Hi ha dos principis -autonomia dels ens territorials i integritat d'un mercat únic (estatal)- que apareixen en tensió permanent.22
Un model descentralitzat d'organització territorial de l'Estat es projecta necessàriament sobre la relació encre els poders públics i l'activitat econòmica.
L'exercici de les potestats dels diversos ens territorials incorpora, forçosament, un element de diferenciació que és la causa d'aquesta projecció. Aquesta diferenciació pot manifestat-se en diferents nivells: des de la planificació de les polítiques' econòmiques generals o sectorials de naturalesa territoria! fins a llur posada en pràctica en un nivell normatiu o d'execució de blocs normatius territotials o generals.
Cal pensar en la multiplicitat d'activitats públiques amb projecció en la vida econòmica de la societat: des de l'ordenació directa de les activitats econòmiques en mans privades fins a ia prestació de serveis públics o l'acompliment de polítiques concretes d'infraestructures de transcendència indubtable, tant pels efectes directes d'aquestes inversions públiques en determinats sectors econòmics, com pels efectes indirectes sobre el conjunt de l'economia, per tal com incideixen en els costos de producció i distribució de béns i serveis.
Finalment, els poders públics poden influir en el funcionament institucional del mercat ja sigui per mitjà de llur ordenació directa, ja sigui per mitjà de llur presència en el mercat com a oferents i demandants de béns i serveis, ja sigui contribuint a la fixació de la posició dels diferents operadors econòmics a través de les polítiques d'incentivació o d'imposició de costos econòmics suplementaris.
Des dels dos punts ressenyats, la descentralització territorial és una font potencial de fragmentació del mercat, de territorialítzació d'aquest. Pensem en les possibilitats que ofereixen no les potestats d'ordenació directa, sinó l'acompliment de polítiques econòmiques territorials d'impuls a sectors o iniciatives concrets en els àmbits industrial o comercial.
Hom ha de tenir present, per acabar, la projecció que, en l'àmbit dels fluxos de béns i serveis entre diversos espais territorials, pot tenir l'exercici de potestats alienes, en la seva concreció sectorial i material primària, en l'ordenació de l'activitat econòmica; així, de manera palmària, l'exercici de potestats derivades de competències en matèria de sanitat comercial.
Principis com el d'unitat de mercat i regles de limitació com la clàusula de comerç, presents implícitament o explícita en una bona part dels textos constitu-Page 130cionals que recullen un model d'organització territorial complexa, inspiren i complementen el repartiment de títols competencials entre els diversos ens territorials tot garantint la consecució d'un mercat únic com a finalitat última.
Les raons que justifiquen aquesta finalitat són ben conegudes. No podem oblidar que l'aparició dels estats moderns està causalment vinculada a la consecució i consolidació de mercats nacionals. La centralització del poder polític que imposa la superació de l'ordre feudal comporta les condicions de pau civil que permeten la seguretat en el comerç. El segon moment del procés centralitzador que viuen els estats europeus es desenvolupa com a part integrant de la instauració de l'Estat liberal. Aquest darrer procés implica l'eliminació dels particularismes territorials, com també, en un altre nivell, la desaparició d'exaccions de naturalesa distinta com obstacles als intercanvis econòmics i comercials a l'interior d'un estat-mercat.
Abans de continuar l'anàlisi, crec que és necessari aclarir dos conceptes que es mouen en una mateixa òrbita però en plans ben diferents. Em refereixo a la constitució econòmica territorial i a la constitució territorial econòmica.
Una aproximació a la definició, l'estructura i els continguts de la constitució territorial econòmica ja ha quedat recollida a les pàgines anteriors. Ara cal acomplir la mateixa tasca quant a la constitució econòmica territorial.
El concepte de constitució econòmica territorial té una construcció en clau negativa. La constitució econòmica territorial implica la projecció sobre el conjunt de poders públics territorials dels principis de la constitució econòmica. No fa referència, per tanc, a la distribució territorial dels títols competencials d'intervenció en la vida econòmica, sinó que, com un prius lògic, estableix l'estatut constitucional, abstracte i horitzontal de l'exercici de les potestats i títols d'intervenció, entesos, en aquest cas, com a títols constitucionals i no competencials; un estatut, per tant, comú a tots els poders públics.
El concepte de constitució econòmica territorial es confondria, així, amb el concepte de constitució econòmica, del qual tan sols seria una projecció espacial.
He examinat breument el concepte de constitució territorial econòmica. Ara cal reconstruir, des de les tesis que acabo d'exposar, els perfils de la constitució territorial econòmica de l'Estat espanyol. No obstant això, no és possible esgotar l'anàlisi d'aquest concepte i em limitaré, per tant, a acorar els elements nuclears articulats entorn dels principis i regles bàsics.23
Page 131
L'autonomia dels ens territorials, constitucionalment reconeguda i garantida, és un principi ordenador del sistema de poders públics que la Constitució dissenya, i així ho entén, com és ben sabut, el nostre Tribunal Constitucional.
L'autonomia com a principi institucional té, en paraules del nostre Tribunal Constitucional, com a nucli essencial, una «capacidad de cada nacionatidado región para decidir cuàndoy cúmo ejercer suspropias competencias».24 Una capacitat de decisió que es concreta en la possibilitat de dotar l'acció d'aquests poders públics d'una orientació política pròpia, expressió primera de l'autonomia política, però que també es tradueix en una potestat de normativa autònoma, expressió d'una autonomia normativa, amb la conseqüent pluralitat no solament d'ordenaments -estatal i autonòmics infraordenats a l'ordenament constitucional-, sinó també d'una pluralitat d'indirizzipoliticiz les distintes esferes competencials dels diversos ens territorials.25
L'exercici d'aquest dret en l'autonomia incorpora, en l'assumpció de competències que els diferents textos estatutaris efectuen, títols competencials que es projecten sobre diferents sectors de l'activitat econòmica i que disciplinen, positivament i negativament, els poders d'ordenació dels diferents ens territorials en relació amb aquests, ja sigui de manera singular, ja sigui amb caràcter general.
El mateix text constitucional, a l'article 148.1.13, preveu un títol competencial de projecció horitzontal sobre diferents matèries competencials: és «el foment del desenvolupament econòmic de la Comunitat Autònoma dins dels objetius marcats per la política econòmica nacional».
La previsió competencial continguda en aquest precepte suscita immediatament diverses qüestions:
- En primer lloc, l'extensió del contingut i l'objecte que es poden integrar en aquest títol competencial. Cal pensar que les accions dels poders públics territorials que poden integrar-se conceptualment en un objecte material competencial com el foment del desenvolupament econòmic cobreixen un elenc molt variat; el «foment del desenvolupament econòmic» és un concepte de contorns més amplis que l'activitat sectorial o singular d'impuls i assegurament de la iniciativa privada mitjançant tècniques ben conegudes per tothom; el «foment del desenvolupament econòmic» integra també, des d'una lectura teleològica de l'activitat administrativa, a títol d'exemple, les polítiques territorials de dotació d'infraestructures, dotacions amb una evident connexió finalista amb el títol competencial que tractem, per bé que el seu enquadrament constitucional, des d'una perspectiva de pura tècnica jurídica, sembla que es troba, en aquest cas, en els apartats 3, 4, 5 i 10 del mateix article 148.
- La segona qüestió que planteja el precepte tractat es mou en un pla diferent, com és l'abast de la regla d'enquadrament del seu incís final «dins dels
Page 132
- objectius marcats per la política econòmica nacional». La resposta, malgrat això, està íntimament lligada amb la dinàmica del segon dels principis que examinaré rot seguit.
El principi d'unitat -en tensió dialèctica permanent amb el principi d'autonomia- ocupa, com és també ben sabut, un lloc excepcional en l'arquitectura de la constitució territorial. La seva projecció sobre la construcció de la constitució territorial econòmica es concreta en tres nivells:
- Una primera projecció imposa la unitat del sistema econòmic a tot el territori de l'Estat; la regla que es dedueix d'aquest primer nivell d'aproximació no té un efecte directament atributiu de nous títols competencials a favor d'instàncies territorials concretes (fet que no exclou que títols competencials específics trobin aquí llur principi informador). Ben al contrari, aquesta primera projecció del principi d'unitat es concreta en una regla de limitació en l'exercici de títols competencials, limitació que fonamenta una interdicció general de qualsevol procés de fragmentació territorial del sistema econòmic amb la consegüent aparició de sistemes econòmics territorialment diferenciats. En aquests sistemes, les regles relatives al funcionament deís processos d'intercanvi o a les relacions entre subjectes públics i privats amb els béns, determinats sectorialment o generalment, són qualitativament diferents. La genealogia de determinats preceptes constitucionals a partir d'aquesta primera projecció és evident, malgrat que, com veurem, la doctrina del Tribunal Constitucional atribueix -en algunes ocasions- a aquest primer nivell de concreció del principi d'unitat la fonamentació de regles que tenen l'origen en alguna de les dues projeccions restants. Així, doncs, podem examinar una lectura del principi d'unitat de mercat que la doctrina del nostre Tribuna! Constitucional considera bàsic en el funcionament del sistema autonòmic, entenent que «Esta exigència de que el orden econòmica nacional sea uno en toda el àmbito del Estado es mas imperiosa en aquéllos como el nuestro, que tiene una estructura interna no uniforme, sinó plural o compuesta desde el punto de vista de su organización territorial. La unidad del orden econòmica nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales».26 Òbviament, en aquest supòsit no està en joc la unitat de mercat, sinó la unitat del sistema econòmic.27
- En una segona projecció, el principi d'unitat proscriu la fragmentació territorial del mercat garantint-hi una concurrència igual de tots els operadorsPage 133 econòmics; el desenvolupament del principi pren la forma d'una regla general de limitació que es concreta en una interdicció de qualsevol discriminació positiva o negativa que tingui l'origen en una activitat normativa o d'una altra naturalesa dels poders públics. Aquesta segona projecció tampoc no es concreta, primàriament, en regles d'atribució de títols competencials, sinó en regles que estableixen una limitació general a l'exercici de títols competencials prèviament atribuïts als diferents ens territorials. - La tercera projecció del principi d'unitat es mou en un pla ben diferent, al qual fa referència l'incís final de l'article 148.1.13 que acabem d'examinar. En aquest nivell es prescriu una acció unitària de tots els poders públics rerriro-rials. Aquest manament general es concreta en una tipologia de regles de naturalesa diversa, des de regles d'enquadrament -com el susdit incís final de l'article 148.1.13, que troba aquí la seva ubicació més adequada- fins a regles atributives de títols competencials -com ara l'article 149.1.13.28
Òbviament, el principi d'unitat té altres desenvolupaments que poden projectar-se, encara que de manera indirecta, sobre l'arquitectura de la constitució territorial econòmica; així, de manera significativa, en connexió amb el principi d'igualtat, les dues regles constitucionals, de naturalesa ben diferent, contingudes en els articles 139.1 i 149.1.1. La primera opera, com és ben sabut, com a regla de limitació de l'exercici de títols competencials; la segona, contràriament, és una regla atributiva de competències.
L'article 139.1 no prescriu, encara que una primera lectura apressada podria donar-ho a entendre, una uniformitat absoluta de les condicions de vida, com a projecció d'una uniformitat en l'acció de tots els poders públics territorials, en tot el territori de l'Estat, ja que aquesta, com succeeix també en relació amb el principi d'unitat de mercat, seria incompatible amb ei model d'organització territorial constitucionalitzat.
El que prohibeix, amb caràcter general, la regla de limitació continguda en l'article 139.1, és la discriminació per un poder territorial, per raó del seu origen o lloc de residència davant els poders públics territorials, ja sigui en la seva funció normocreadora, ja sigui en la seva activitat administrativa, interdicció de discriminació que és la «projecció territorial» del principi d'igualtat proclamat en l'article 14 del mateix text constitucional.29
La prohibició de discriminació no impedeix una normativa diferenciada per a cada ens territorial. El que impedeix és l'existència de diferències discriminatòriesPage 134 com a conseqüència d'aquesta activitat normativa o del seu acompliment, bo i permetent diferències justificades en el si de cada ordenament.
He examinar la problemàrica general d'ambdós preceptes en un altre lloc i és ben coneguda per tots. Ara cal deixar constància, no obstant això, de dues qüestions. Primerament, la naturalesa de les regles contingudes en ambdós preceptes; així, l'article 139-1 conté una regla de limitació de l'exercici de títols competencials d'abast general en projectar-se sobre títols competencials diversos entre els quals, amb normalitat, poden trobar-se títols que en llur objecte material integrin activitats econòmiques, mentre que l'article 149.1, tant per la seva ubicació sistemàtica com, sobretot, per la seva estructura, conté una regla d'atribució d'un títol compe-tencial específic a favor de l'Estat, a partir d'un acotament d'un sector material de l'ordenament, i aquest no és altre que els drets i els deures constitucionals. La connexió que, en aquest segon supòsit, hi ha amb la constitució territorial econòmica és indirecta, per tal com es troben vinculades a l'exercici d'aquests drets o deures constitucionals activitats econòmiques.
No obstant això, l'hermenèutica de les regles esmentades no es troba exempta de problemes. Així, un examen de la doctrina del Tribunal Constitucional permet de comprovar com aquest tendeix, en algunes ocasions, a utilitzar, acumulativa-ment o alternativament, els principis (unitat del sistema econòmic; unitat de la política econòmica; unitat de mercat) i regles esmentats en una pràctica que dilueix la funcionalitat d'aquestes estructures en l'arquitectura de la constitució territorial.
Malgrat això, sembla imposar-se una conclusió després d'aquesta primera aproximació al principi d'unitat en la seva projecció sobre la constitució territorial econòmica.
La dinàmica del principi d'unitat imposa, des d'un primer procés d'integració sistemàtica, una constitució econòmica única.
La pregunta sorgeix immediatament: per a què cal, doncs, una constitució territorial econòmica, si la dinàmica del principi d'unitat imposa una única constitució econòmica? La resposta planteja la síntesi dels problemes de la constitució territorial econòmica.
El primer grup de qüestions de les relacionades anteriorment rau en la constitució econòmica territorial, amb una construcció -recordem-ho de pàgines anteriors- en negatiu. Els dos nivells restants han d'examinar-se des de la perspectiva de la constitució territorial econòmica, atès que en l'ordre aplicatiu concret de la constitució territorial econòmica s'imposa inexorablement la consideració dels principis i ies regles de la constitució econòmica territorial i, per tant, de la constitució econòmica.
Tot això no exclou la necessitat d'examinar, en la part final d'aquest estudi, com ja he assenyalat, la vinculació existent entre les regles de limitació derivades del principi d'unitat del sistema econòmic i l'exercici de títols competencials amb projecció en l'ordenació d'activitats econòmiques.
Els dos principis ordenadors de l'arquitectura de la nostra constitució territorial econòmica que han estat examinats tenen, en la clàusula de comerç, la clau de volta del sistema.
Page 135
Sembla necessari, en primer lloc, definir el que encenem per clàusula de comerç, una definició funcional que pretén tenir una utilitat limitada al servei del nostre objecte d'estudi.30
La finalitat de la clàusula de comerç sembla evident: garantir la circulació lliure de mercaderies, béns i serveis, el lliure comerç, a l'interior d'un mercat concret.
Tan sols ens interessen, entre la multiplicitat d'elements que operen en el mercat, els que, amb una naturalesa normativa, anomenem habitualment clàusula de comerç.
La taxonomia de les regles amb què opera la clàusula de comerç ens proporciona una primera aproximació a l'anàlisi de la seva estructura.
Aquesta anàlisi ha de tenir en compte, en primer lloc, la naturalesa de regla instrumental de la clàusula de comerç, que ha d'estar al servei d'un principi com el d'unitat de mercat; i aquesta instrumentalitat implica, per tant, la subordinació de la funcionalitat de la clàusula de comerç a l'acompliment d'aquest principi.
La caracterització de la clàusula de comerç pel que fa a la seva estructura tec-nicojurídica com a regla de limitació té una eficàcia en relació amb la projecció de la mateixa clàusula sobre el sistema competencial. L'anomenada clàusula de comerç negativa pot anar acompanyada d'una clàusula de comerç positiva, construïda com una regla que atribueix un títol competencial d'ordenació general dels processos d'intercanvi. La clàusula de comerç, construïda així com a regla d'atribució, reserva un tícoi competencial a favor d'un ens territorial convertint-lo en garant de la llibertat de circulació de mercaderies, serveis i capitals; aquest és el cas de la clàusula de comerç de la Constitució dels Estats Units (art. I s. 8).
Finalment, una part de la funcionalitat de la clàusula de comerç pot estar integrada en els processos d'assignació competencial primària que la constitució territorial efectua en cada sector.
La clàusula de comerç que integra l'article 139.2 del nostre texc constitucional constitueix, com ja he assenyalat, la clau de volta sobre la qual és ordenada l'arquitectura de la constitució territorial econòmica. Sembla necessari afegir-hi immediatament que, com intentaré de demostrar tot seguit, el nostre ordenament integra, de fet, dues clàusules de comerç,
La construcció en positiu del principi d'autonomia significa una capacitat de decisió que es concreta en la possibilitat de dotar l'acció d'aquests poders públicsPage 136 d'una direcció política pròpia -expressió primera de l'autonomia política- i d'una potestat normativa autònoma -expressió d'una autonomia normativa.
Una capacitat de decisió i de normació que queda delimitada, en primer lloc, pels propis interessos, principi que és susceptible d'una construcció positiva atès que «exige que se dote a cada ente de todas las [competencias]propiasy exclusivas que sean necesariaspara satisfacer el interès respectiva».31 De tota manera, en la doctrina del nostre Tribunal Constitucional, aquest principi té també una construcció negativa, per ta) com limita l'exercici de la potestat de direcció política, de col·laboració en l'acompliment de l'interès general, justament tan sols a «Ugestión de los respecti-vos intereses.»32
El principi d'autonomia -i els principis i regles derivats d'aquest- s'ha d'entendre, no obstant això, en el marc d'un principi general d'unitat atès que «cada organización territorial dotada de autonomia es unaparte del todo, en ningún caso el principio de autonomia puede oponerse al de unidad»33.
Un principi, el d'unitat, que té múltiples projeccions, M'interessa aquí, d'entre totes les que he examinat en relació amb la construcció de la constitució territorial econòmica, la unitat de mercat, per tal com la clàusula de comerç serveix a l'acompliment d'aquesta unitat de mercat.
El contingut mínim d'aquest principi d'unitat de mercat troba, també, un tractament en la doctrina del nostre Tribunal Constitucional, per a qui «.esta unidadde mercado supone, por lo menos, la libertadde circulación sin trabas por todo elterritorio nacional de hienes, capitales, servicios i mano de obra y la igualdad de las condiciones basicas del ejercicio de la actividad econòmica».34 Això no obstant, de nou el nostre Tribunal Constitucional abraça, en una sola fórmula, dues projeccions diferents del principi d'unitat en la constitució territorial econòmica: d'una banda, la unitat del mercat (un mercat únic), i, de l'altra, la unitat de mercat (un únic sistema econòmic). Malgrat el fet que utilitzo l'expressió encunyada unitat de mercat per referir-me al primer i no al segon dels nivells de projecció, la diferència és qualitativament rellevant i hem d'estar alerta d'una interpretació errònia de la seu constitucional d'ambdues projeccions del principi d'unitat.
El problema de la seu constitucional torna a ser en aquest cas una qüestió d'una envergadura més gran que la simple ubicació sistemàtica d'una regla: respon a la seva pròpia naturalesa. La qüestió que tracrem és una bona mostra del que afirmo; com he assenyalat abans, l'acompliment del principi d'unitat de mercat respon a regles atributives de competència -amb caràcter basilar, l'article 149.1.13-,Page 137 mentre que a l'acompliment del principi d'unitat del mercat responen, primària-ment, encara que no de manera exclusiva, regles de limitació de títols competen-cials -de manera singular, la clàusula de comerç.35
La primera vinculació que s'estableix, en la doctrina esmentada, entre el mercat únic -com a objectiu- i la clàusula de comerç -com a regla instrumental per aconseguir-lo- és, segons el meu punt de vista, palmària.
Però el mateix Tribunal Constitucional ha recordat, recentment, que les exigències referides d'un únic ordre econòmic i d'un mercat nacional «no excluye la existència de la diversidad jurídica que resulta del ejercicio por los órganos autonómicos de competencias normaúvas sobre un sector econòmica»36
La qüestió radica, per tant, a fer compatibles el principi d'unitat de mercat i la diversitat jurídica. Aquesta compatibilitat «ba de buscarse en un equilibrio entre ambos principios, equilibrio que, al menos, admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los poderes públkos en el àmbito econòmica, siempre que reúnan las varias características de que L regulación autonòmica se lleve a cabo dentro del àmbito de la competència de la Comunidad; que esa regulación, en cuanto introductora de un règimen diversa del o de los existentes en el resto de la Nación, resulteproporcionada al objeto legitimo que sepersigue, de manera que las diferencias en ellas previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin, y, por ultimo, que quede en todo caso a salvo la igualdad bàsica de todos los espanoles».37
El constituent no esgota, en un únic precepte, el conjunt de regles que integren la clàusula de comerç. Les regles més rellevants que la integren són, malgrat això, d'identificació ben senzilla. Així, podem distingir regles de limitació i regles d'atribució que tenen, com a finalitat última, la garantia de la circulació lliure en un mercat únic.
L'acotació de les regles de limitació ha de començar per l'article 139.2 del text constitucional. L'article 139.2 no conté, com hom ha pretès en algunes ocasions, una regla atributiva de competències per tal de garantir la llibertat de circulació de mercaderies, béns, serveis i capitals, sinó una limitació genera! a l'exercici de les competències per tots els ens territorials, siguin aquestes competències referides directament al comerç com a sector material de l'activitat o es projectin sobre aquest, amb motiu de l'exercici de competències sectorials diverses ratione matèria. La limitació generaPbpera, doncs, respecte a totes les autoritats davant les comunitats autònomes i tots els ens que integren l'Administració local, però també -i això ho obiidem, de vegades- davant els poders de l'Estat.
A la projecció de l'article 139.2 sobre el sistema competencial no li mancà, però, polèmica. Així, doncs, la tesi que aquí mantenim de la seva naturalesa com aPage 138 regla de limitació i no d'atribució de competències s'enfronta a la doctrina del Consell d'Estat, que entén que: «El articulo 139-2 no es, al menos en la primera interpretación que del mismo puede extraerse, atributiva de competencias, ya que se limita a establecer unaprohibición que akanza a todos lospoderes públicps. Però, por la via de la aplicación supletòria, en la eventualidad de que la disposición deviniera invalidada por infringir el articulo 139.2, por ejemplo, no se generaria un vacío legal si existiera una norma dictada al amparo del articulo 149.3, ya que esta regiria las situaciones sobre las que se hubiera pretendído la aplicación de la norma expulsada del ordenamiento jurídico».38
La doctrina que acull el dictamen contrasta amb la tesi que se sosté en vot particular a aquest, d'acord amb la qual «Etprecepte considerada [article 139.2] establece un límite al ejercicio de las competencias. Hay que tener muypresente que una cosa son los limites constitucionalesy estatutarios relativos a la atribución de las competencias y otra los criterios materiales en cuanto al ejercicio de las competencias (de todos bs poderes públicos), como sucede con los que impone el articulo 139.2 de la Constitu-ción. La distribución de competencias responde, en ultimo termino, a unos principios y, entre ellos, aparte de los de unidad y autonomia, los de igualdad sustancial (articulo 139.1)y de libre circulación de bienes (artícula 139-2); però de estos principios no derivan directamente competencias, aunque, ciertamente, informan a reglas que asignan competencias».39
En efecte, el principi de llibertat de circulació de béns, serveis, capitals, mercaderies i mà d'obra opera com un criteri intern -intern a la pròpia competència- per a l'exercici de les potestats deís diferents poders públics.
La doctrina del nostre Tribunal Constitucional dóna suport a la tesi que mantenim aquí respecte a l'article 139, afirmant:
Les limitacions que imposa l'article 139.2 es projecten d'una manera privilegiada sobre les competències de les comunitats autònomes en matèria de «comerç interior» (art. 10.27 EAPV, art. 12.1.5 EAC, art. 30.4 EAG, art. 18.1.6 EAAnd, art. 12 ^EAAst, art 24 d EACant, art. .10.4 EALRio., art. 12 fEAMur, etc.).41
-------------------------
[1] Per a una síntesi del concepte de constitució territorial em remeto al meu escudi La Constitu-rión territorial. Elementos para una rcconstntcciòn conceptual (tn premsa).
[2] Galgano, en el prefaci al Trattato diDiritto Commerciateedi diríttopubblico dell'economia, vol. I, «La Constituzione econòmica», Pàdua, 1977, pàg. VIII.
[3] Sobre la constitució econòmica implícita en les constitucions liberals, vegeu, entre nosaltres, Bassols Coma, Consrítución y sistema económko, Madrid, 1985, pàg. 22 i seg,; així, la tasca de l'Assemblea de liquidació de l'antic ordre econòmic de l'Antic Règim està assentant les bases d'un «nou ordre econòmic»: la constitució econòmica liberal; és per això que, en la majoria dels casos, cal buscar la constitució econòmica de l'Estat liberal fora del text institucional.
[4] Sobre la funció del dret de propietat en la definició del sistema de regles econòmiques i socials i llur concreció normativa, vegeu Rodotta, Ei terrible derecho, Madrid, 1981, passim.
[5] Una bona mostra, si més no en la doctrina nord-americana, de les tensions que va comportar una comprensió diferent de la constitució econòmica de l'Estat la constitueix la crisi constitucional de 1937 i la profunda transformació que va efectuar-se en la doctrina del Ttíbunal Suprem en relació amb k competència del Tribunal. Vegeu, sobre això, Ariens, «A thrice-told talce, or Fèlix the car», Harvard Law Review, vol. 107, 1994-3, pàg. 620 i seg.
[6] Diritto pubblko de economia% Bolonya, 1985, pàg. 19.
[7] Vegeu la nota 1.
[8] No hi ha economia de mercat sense competència, sense lliure competència, tal com va posar en relleu la doctrina; vegeu, per a tots, Menéndez, Constitución, sistema econòmicay derecho mercantil, Madrid, 1982, pàg. 34 i seg.
[9] La virtualitat transformadora de les clàusules d'aquesr tipus i llur valor normatiu han estat també objecte d'atenció de la doctrina. El judici de la doctrina sobre el valor normariu i l'eficàcia d'aquests preceptes tampoc no ha estat unànimement favorable. Així, a més del conegut rebuig de Giannini de la categoriezació de l'Estat com a Estat social -rebuig que es mou en el pla tecnicojurídic-, altres posicions doctrinats impugnen la vinualitat de l'article 3.2. Així ho fa Rescigno, per a qui «l'article 3-2 és una promesa, no una regla jurídica», a Cano de Diritto Pubbiko, Bolonva, 1990, pàg. 646 (nota). Spagna Musso, per a qui «la tutela de les exigències socials immediates de l'individu s'imposa al·legiskdor», en fa un balanç més favorable, malgrat que no determina l'elecció que efectuï quant ak mitjans per satisfer-la, tot això com a requisit per al funcionament eficaç, en termes de legitimitat, d'un estat democràtic que exigeix una garantia per als poders públics d'una igualtat substancial de condicions inicials, encara que no és així per a les situacions finals, per tal que la participació sigui possible (vegeu Diritto CostituzionaU, Pàdua, 1990, pàg. 263 i seg.). Sobre l'article 3.2 de la Constitució italiana en relació amb l'article 9.2 del nostre text constitucional, vegeu, per a tots, Garrorena Morales, El Estada espahol cama Estada socialy democràtica de derecho, Madrid, 1984, especialment, pàg. 58 i seg.
[10] Els processos de privatització del sector públic, en els casos en què no hi ha un model de constitució econòmica que exclogui el mercat, també han estat objecte d'anàlisis complexes que els havien d'interpretar en clau intervencionista; així, pel que fa als processos de privarirzació a França, vegeu, recentment, Bazex, «la privatisation, stade suprème de l'inrerventionnisme?» a RFDA, 1994, núm. 10, pàg. 285 i seg., on es fa palès que tant en el mateix procés de privatització com en la vida de les empreses privatitzades les regles del mercat són excloses, o intensament modulades.
[11] Així, les crítiques que, a Itàlia, Bognecti planteja des d'una lectura del text constitucional en clau liberal, vegeu, d'ell mateix, Costituzione econòmica e Corte Costituzionate, Milà, 1983, pàg. 102 i seg., on afirma que els «excessos de l'Estat social» han violat la Constitució, amb una proposta de reforma de la Constitució, des de la perspectiva ressenyada que sembla que dóna suport a les posicions defensades des de la Unione di giuristí catolici italiani a la meitat de !a dècada dels setanta; entre nosaltres, les tesis de Garrido Falla i Aríno que mantenen, aquesta vegada amb relació a la nostra Constitució de 1978, la impossibilitat de cohonestar drets i llibertats com ara la propietat i la llibertat d'iniciativa empresarial amb el model de relacions econòmiques constitucionaliczat, vegeu, per a ambdós, El modelo econòmica en la Constitución, Madrid, 1981.
[12] STS de 17 de desembre de 1986 (Sala 5a), Ar. 7472.
[13] No m'aturaré en les transformacions del dret de propietat al llarg de la història del constitucionalisme; en el pla dogmàtic, la referència obligada continua sent Rodotta, op. cit., passim.
[14] Per a un examen més detallat, vegeu Alonso Ureba, «El marco constitucional cconómico espaiíol y la adhesión de Espaiia a las comunidades europeas», a García de Enterría, Gonzàle?. Campo i Muiiov. Machado, Trufada de derecho comunicaria europea, tom I, Madrid, 1986, pàg. 251 i seg.
[15] Una tesi que des d'una perspectiva material ja s'havia sostingut, fins i tot abans de! Tractat de la Unió, tot i que amb reserves, Bernhardt, «Las fuentes del derecho comunitario: la «constitucton» de la Comunidad», a Treinta anos de derecho comunitario, Brussel·les, 1981, pàg. 73 i seg,; amb una relació de les normes que recollia, en aquella data, la constitució de la Comunitat, sense oblidar que la distinció que efectua, quant a l'ús en la doctrina, entre constitució material i constitució formal té un sentit sensiblement diferent a la distinció que recull el text.
[16] Sobre això, Maitland, l'any 1901, afirmava: «Nopodemos subsistir sin elEstado, o la Nación, o la Commonwealth, o h Publico, o alguna otra entidad anúfaga, y sin embargo es lo que intentamos hacer», a «The Crown as Corporation», citat per Marshall, Constílutional Theory, edició castellana, Madrid, 1982, pàg. 37.
[17] Declaració del Tribunal Constitucional d'l de juliol de 1992: «Elarticulo93permite tttribu-ciones o cesiones «para el ejercicio de competència! derivadas de la Constitucionsy su actualización comportarà ha comportadoya una determinada limitación o constricciòn a ciertos efectos, de atribucionesy compe-tencias de los poderes públicos espanoks (limitación de «derechos soberanos», en expresión del Tribunal de Justícia de las Comunidades, caso Costa/Enel, Sentencia de 15 dejulio de !%4}>. Així, el nostre Tribunal Constitucional admet la cessió' de «parcel·les de sobirania», tot i que de manera negativa, atès que la limitació dels poders sobirans dels esrats membres solament pot tenir sentit des de l'atribució de poders sobirans a la Comunitat/Unió per un acte constitucional, en un doble significat: material (de creació de les institucions i d'atribució dels poders) i formal (de norma fundacional d'un sistema de fonts autònom); malgrat que convé afegir que el nostre Tribunal Constitucional s'afanya a afegir que la cessió que s'efectua és de l'exercici de competències i no de la titukritat d'aquestes, el valor real d'aquesta afirmació és molt relatiu. Vegeu, a propòsit de la Decisió del Tribuna] Constitucional d'l de juliol de 1992, Aragón Reyes, «La constitución espaiiok y el tratado de la Unión Europea», REDC, núm. 42, 1994, pig, 9 i seg., especialment pàg. 21, que assumeix de manera crítica la tesi del Tribuna) Constitucional que limita la transferència de competències a l'exercici d'aquestes i no a llur titularitat, i afirma ia preeminència de l'ordre constitucional nacional sobre l'ordenament comunitari en la mesura en què l'aplicació del segon solament és possible a partir dels principis que ordenen el primer. Una altra resposta només tindria sentit mitjançant la transformació en un estat federal del que és i continua sent per a Aragón Reyes, una comunitat d'estats sobirans. Vegeu també, amb anterioritat, Rubio Llorente, «La Constitución espanolay el Tratado de Maastricht», REDC, núm. 36, 1992, pàg. 253 i seg., et ptimer comentari a la Decisió qui tractem; mereixen una atenció especial els dubtes que planteja sobre el concepte de sobirania (pàg. 257).
[18] Vegeu, entre els nombrosos comentaris a la doctrina del Consell Constitucional, Favoureau i Gaia, «Les decisions du Conseil Constitutionnel relatives au trité sur l'Union européenne», RFDC, núm. 11, 1992, especialment pàg. 596 i seg., on afirma que tota limitació de la sobirania d'un Estat zé la seva raó de ser en la transferència de competències operades, sent, per tant, les dues cares d'una mateixa moneda, els dos resultats indivisibles i inseparables d'una mateixa operació d'assignació competència] entre ens.
[19] En aquest sentit, amb la comparació entre la «constitució anglesa» i la constitució europea, vegeu Harden, «The Constirution of the European Union», Public Law, 1994, pàg. 609 i seg., especialment pàg. 612.
[20] Així, la Sentència 29/1969, Stauder v. Ulm. La interpretació literal dels termes en què s'expressa la Sentència reprodueix la dicció de l'article 164 del Tractat CEE pel que fa a l'àmbit primari de la jurisdicció del Tribunal, com han assenyalat Brown i Kennedy, The Court ofjustice of the European Cotnmunities, 4a edició, Londres, 1994, pàg. 333 i seg.
[21] Sobre la funció del TJCEcom u intèrpret de la constitució terrirorial de la Comunitat/Unió, vegeu, entre d'altres, Rasmussen, On Lnw and Policy in the European Coun ofjustice, Dordrectu, 1986, pàg. 91 i seg.; amb una revisió completa de les aportacions doctrinals amb motiu de les funcions del Tribunal en la integració del sistema comunitari, pàg. 147 i seg.
[22] La qüestió que ens ocupa va ser objecte d'atenció preferent també per part de la doctrina italiana. Així, Tortorelli, Governo dell'economia e poteredelle regiont, Pàdua, 1988, amb una referència especial als problemes de programació econòmica regional i articulació dels poders d'ordenació de les instàncies estatal i regional; amb anterioritat, i respecte a la mateixa qüestió, Amato, «La programma-zione come roetodo dell'azione regionale», Rivista Trimmestralte di Diritto Pubblico, 1971, especialment pàg. 42(5 i seg.; vegeu també Cassese, «Le pianificazione amministrative di settore e le regioni», ibid., pàg. 429 i seg.; una aproximació més general al problema a Cassese, «La regionalizzazione econòmica in Itàlia: un sistema alia ricerca di un equilibrio», a Studi in onore de Vittorio Bachelet, vol. lli, Milà, 1987, pàg. 165 i seg.; per últim, Carabba, L ïntervento degli enti locali nelh economia, Roïna, 1966, especialment pàg. 121 i seg., dedicades a la qüestió regional.
[23] Per a una visió acabada del model de constitució territorial econòmica en el nostre text constitucional, vegeu, de manera singular, Albertí i Rovira, Autonomia política i unitat econòmica, Barcelona, 1993, especialment pàg. 188 i seg.
[24] STC 37/1987, de 26 de març.
[25] En aquesta dualitat de projeccions de! principi d'autonomia, amb una funció de comple-mentarietat i no de contradicció o d alternarivirat, se situa, entre d'altres, Paladin, Diritto Regionale, Pàdua, 1985, pàg. 39.
[26] STC t/1982, de 28 de gener; en el mateix sentit, entre d'altres, STC 29/1986, de 20 de febrer.
[27] Sobre una lectura del principi d'unitat de mercat com a unitat del sistema econòmic, vegeu, entre d'altres, Fernando Pabio, «Las funciones del principio de unidad de mercado en la Jurisprudència Constitucional», R.EDA, núm. 73, 1992, pàg. 29 i seg.
[28] Per a aquesta cercera projecció del principi l'unitat en el marc de la constitució territorial econòmica, vegeu, entre d'altres, Tornos, «El principio de distribución de competencias y la necesaria unidad de la política econòmica», REDA, núm. 29, 1981, pàg. 319 i seg.; sobre la funció atributiva de competències de l'article 149.1.13, vegeu, entre d'altres, Fernando Pablo, op. cit., pàg. 32 i seg. Per a una lectura de les tres dimensions del principi d'unitat de mercat en la jurisprudència del Tribunal Constitucional, vegeu, entre d'altres, Albertí i Rovira, Autonomiapolítica i unitat econòmica, op. cit., pàg. 202 i seg, i Sainz Moreno, «El principio de unidad del orden económico y su aplicación por la jurisprudència constitucional», al volum col·lectiu Pasado, presentey fittitro de las comunidades autónomas, Madrid, 1898, especialment pàg. 245 i seg.
[29] En la línia interpretativa que aquí defensem, la STC 37/1987, de 26 de març.
[30] Per a una anàlisi de la clàusula de comerç de la constitució americana, vegeu, entre nosaltres, Ortega ÀJvarez, «La división de competencias económicas en los Estados Untdos», en el volum col·lectiu La distribución de competencias entre el poder centraly las auwnomias territoriaia en elderecho comparaday en la Constitución espanola, dirigit per García de Enterría, Madrid, 1980, pig. 35 i seg., com també l'estudi més complet entre nosaltres, Borrajo Iniesta, Federalismey unidadeconòmica. La clàusula de comercio de la Constitución de EE.UU,, Madrid, 1986.
[31] STC 4/1981, de 2 de febrer.
[32] STC 25/1981, de 14 de juliol, en què el Tribunal Constitucional sosté que «ernnque las Comunidades Autónomas no son, ni pueden ser ajenas ai interès general del Estado, la defensa específica de éste es atri buida por Li Constitución al Gobierno*, una doctrina de la qual dissentien, en vot particular, quatre magistrats, segons els quals la defensa dels interessos generals no pot considerar-se privativa del Govern, sinó que, aJ contrari, el mateix text constituciond preveu supòsits en què la col laboració dels diferents òrgans i poders constitucionals sembla imposar-se com a criteri. A això hem d'afegir que una visió reduedonista de la funció de les comunitats autònomes en el sistema constitucional és contrària als principis de lleialtat i col laboració que el mateix text proclama.
[33] STC 4/1981, de 26 de febrer.
[34] STC 88/1986, d'l de juliol; també, entre d'altres, STC 64/1990, de 5 d'abril.
[35] Mantindré, però, l'expressió unitat de mercat per referir-me a la unitat del mercat, fins i tot tenint en compte els aspectes que poden confondre'ns, els quals crec que queden prou clars en aquestes radies.
[36] STC 225/1993, de 8 de juliol,
[37] STC 88/1986, d'l de juliol; també STC 64/1990, de 5 d'abril.
[38] Dictamen de 5 de febrer de 1991, 55.516 secció 7a, RDL, 1991, pàg. 228.
[39] Vot particular al Dictamen citat a la nota anterior, RDL, 1991, pàg. 231.
[40] STC 14/1989, de 26 de gener.
[41] Cal tenir en compte que l'assumpció estatutària de les competències en matèria de comerç interior no era efectuada amb el mateix abast a les anomenades autonomies de via ràpida i a les de via lenta. L'assumpció per aquestes darreres de competències en la matèria, només competències de naturalesa executiva, presentava problemes de constitucionalitat en què no podem aturar-nos. Per altra banda, no totes les comunitats autònomes de via lenta van limitar el procés d'assumpció de competències en matèria de comerç interior a les facultats d'execució. Així, a títol d'exemple, l'Estatut d'Autonomia d'Aragó preveia, pel que fa a la competència de què tractem, tant facultats executives com facultats de desplegament normatiu de la legislació bàsica estatal (art. 36 c); una assumpció que no ha suscitat cap mena de retret pel Tribunal Constitucional i que s'efectua com en altres textos estatutaris amb un caràcter formalment instrumental respecte a les competències que assumeixen les comunitats autònomes de via lenta en el marc constitucional de l'article 148. Quant a la doctrina del Tribunal Constitucional, cal tenir en compte la STC 264/1993, de 22 de juliol, en què, malgrat declarar inconstitucional una bona part de la Llei de les Corts d'Aragó 9/1989, de 5 d'octubre.
