Algunas consideraciones sobre el Registro de la Propiedad y su papel en la política de urbanismo.
| Autor | José Luis Benavides del Rey |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 609-638 |
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La ordenación del territorio como política dirigida a organizar adecuadamente los diversos factores que confluyen en un área territorial determinada, exige una instrumentación jurídica: La planificación, destinada a convertir un espacio físico en un área humanizada, esto es, susceptible de servir de emplazamiento idóneo al hombre y de cauce equilibrado a todas las actividades que aquél impulsa y desarrolla para la satisfacción de sus necesidades.
Habida cuenta del enorme número de elementos de todo tipo que intervienen en el desarrollo regional, objeto y meta al mismo tiempo de la política de ordenación del territorio, se hace fácilmente comprensible el cúmulo de información permanente que se precisa, primero, para conocer las diversas alternativas existentes; luego, para su selección; y, por último, para su instrumentación mediante la elaboración de los correspondientes planes y programas de actuación.
Los sistemas de información por su objeto pueden clasificarse en: Sistemas referidos al territorio, a la población y a las actividades.
No obstante la aparente simplicidad de esa triple clasificación, puede Page 610 afirmarse que comprende los tres aspectos básicos de la vida humana: El hombre, su entorno y las actividades que aquél promueve y desarrolla.
A su vez, los sistemas de información señalados, por razón de la ¡unción que en cada caso se les encomienda, pueden servir a la: Gestión, a la protección jurídica o legal y al estudio o planeamiento.
Los Registros de la Propiedad son fundamentalmente un instrumento de información dentro de los sistemas de información referidos al territorio. Si bien, tradicionalmente, se les ha estudiado desde su peculiar perspectiva jurídica, en cuanto primordialmente están dirigidos a la defensa y seguridad jurídica relativa al tráfico de bienes inmuebles, no es menos cierto que, un correcto dimensionamiento de los mismos, y la dinámica derivada de su organización y estructura, les hace particularmente idóneos para asumir otras funciones de gestión (piénsese en las actuales oficinas liquidadoras de partido) y de colaboración en el planeamiento.
Desde la primera de las perspectivas (la típicamente registral) se van a desarrollar a continuación unas notas en las que, para empezar, conviene poner de relieve lo injusto y erróneo que resulta atribuir a la mecánica de la institución registral «la pervivencia artificial de la concepción civil individualista del derecho de propiedad en una especie de mundo cerrado aparte y al margen de la nueva realidad de la total regulación de aquel derecho por la ordenación urbanística».
La «ineficacia e inaplicación de algunos preceptos de la Ley del Suelo y la grave obstaculización de la operatividad de las determinaciones de la ordenación urbanística» 1 entendemos que son el resultado complejo y problemático de una serie de causas dispares, aunque algunas estén encadenadas entre sí. Sin analizarlas exhaustivamente podrían reconducirse a las siguientes:
PRIMERA. La dificultad tremenda con la que ha tropezado y tropieza todavía el planeamiento urbano, como función pública, para introducir en la sociedad destinataria de aquél y ser plenamente aceptados por ésta, los planteamientos y criterios por los que se crea, delimita y sustantiviza un nuevo concepto de 1a propiedad, distinto al romano, en el que determinados deberes, obligaciones y cargas constituyen y definen su contenido normal y la natural cristalización de unos principios que inspiran la función social a que debe estar dirigida. «LA FUNCIÓN SOCIAL», como dice Sustaeta Elustiza 2, «para una debida actuación exige un ponderado estudio del tiempo y de la forma de integrarse en las reglas de Derecho. Tanto uno como otras, son fruto del oportunismo socio-Page 611político imperante, así como su objetivación y fijeza a través de una política legislativa de límites, obligaciones y cargas, o de estímulos e incitantes a señalar, a cargo o a favor del propietario por su condición de tal».
Esto nos lleva a considerar como cierta la teoría por la que cada sociedad organiza el espacio urbano y rural, en íntima conexión con los principios rectores dominantes de su sistema político, económico y social.
SEGUNDA. En función al nivel de aceptación más o menos generalizada de los planteamientos antes señalados, se ejercen cuantitativa y cualitativamente en mayor o menor grado por las entidades y órganos urbanísticos, las facultades de inspección y fiscalización del planeamiento que las normas vigentes en cada caso les atribuyen. En el desarrollo de las sociedades se trata de un proceso lento, progresivo, en el que se ponen de manifiesto las contradicciones internas del sistema político, social y económico imperante, y aparecen los grandes actores que intervienen en el proceso de organización del espacio, sus objetivos, sus estrategias y sobre todo los intereses que representan.
TERCERA. La falta de coordinación entre los diferentes organismos y entidades a los que, de un modo u otro, les están atribuidas competencias en materia de ordenación del territorio, planeamiento urbano y control de su ejecución, y que propicia en la práctica un inhibicionismo con apoyatura muchas veces en la deficiente, ambigua o equívoca legislación sobre la materia.
CUARTA. La inexistencia de un sistema de información integrado sobre áreas territoriales determinadas. Es indispensable que los diversos centros de información existentes, de los cuales fluye o a los que llega información correspondiente a espacios urbanos o rurales específicos, se integren en un sistema armónico de centros y subsistemas que no sean compartimentos estancos, basado en un buen servicio de información geográfica, y en el que la fórmula información central izada-aislada sea sustituida por la de información descentraJizada-coordinada.
Señala Díez-Picazo 3 que la finalidad del Registro de la Propiedad es la «publicidad oficial» de la situación jurídica de los bienes inmuebles. Amplia fórmula ésta que, como dice el expresado autor va más allá del Page 612 simple conocimiento de la existencia del dominio o derecho real sobre un inmueble, puesto que el Registro da a conocer toda la peculiar estructura de cada uno de los poderes jurídicos que sobre el inmueble existen (persona titular, contenido del derecho, limitaciones, condiciones, etc.). Esa publicidad oficial puede desplegar su función o energía en alguna de estas cinco direcciones recogidas por Roca Sastre 4:
- 1.º Como instrumento protector de terceros adquirentes.
-
2° Como instrumento de afección de lo inscrito.
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3° Como instrumento de cognoscibilidad legal de los asientos regístrales.
- 4.° Como mero instrumento de información del contenido del Registro.
-
5° Como instrumento de valor constitutivo de la existencia del derecho inscrito.
Pues bien, la publicidad inmobiliaria registral, organizada de acuerdo con un criterio singularizador o particularizador, a fin de evitar confusionismos y de lograr la clara identificación y determinación de la finca, soporte físico o material del dominio y derechos reales (principio de especialidad), justifica, como decía Fuentes Sanchiz 5 que pueda afirmarse sin exageración que no haya ningún otro medio mejor para asegurar las decisiones urbanísticas que el arroparlas con los principios regístrales.
Es evidente que, la publicidad registral no basta, si no se procede, como señala Sustaeta 6, a una verdadera institucionalización de la publicidad urbanística, para lo que es preciso una adecuada conexión de los distintos medios de publicidad arbitrados por el ordenamiento urbanístico. Estima el autor citado, a nuestro juicio muy acertadamente, que el modo natural de enlace, el hilo conductor entre la realidad jurídica derivada de los planes y la realidad jurídica derivada del Registro de la Propiedad, adonde llega concretada e individualizada la propiedad urbanística mínima susceptible de titularidad dominical, es la cédula urbanística, como documento que deberá reflejar literaria y gráficamente el régimen de uso del suelo y, en su caso, de edificación sobre el mismo.
Sólo un decidido intento de frustrar el normal desarrollo de la institución registral por los cauces que le son propios por su naturaleza y función, implicándola correctamente en el mecanismo de la publicidad urbanística, puede explicar el dogmatismo absurdo de quienes se empeñan en independizar la creación jurídica denominada «entidad hipo-Page 613tecaria» de la finca como soporte físico o material del dominio, con su contingente de facultades, limitaciones, deberes y cargas, y como unidad real perfectamente identificable en un punto geográfico determinado, válida para cualquiera de los centros de decisión o sistemas de información, sea cual sea su estructura, organización, funcionamiento y fines.
Con carácter general, señala el artículo 221 de la Ley del Suelo (en adelante. L. S.)-texto refundido aprobado por Real Decreto de 9 de abril de 1976-que: «Los actos administrativos que se produjeran en el ejercicio de las funciones reguladas en la presente ley podrán ser anotados o inscritos en el Registro de la Propiedad, conforme a lo establecido en la legislación hipotecaria, según proceda, por acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo, de oficio o a propuesta de la Corporación encargada de la urbanización.»
De acuerdo con el artículo 3.° de la Ley Hipotecaria, la práctica de...
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