Consideraciones críticas sobre la propiedad en la vigente y anteriores Leyes del Suelo
| Autor | Ana María Echeandía Mota |
| Cargo | Secretaria del Ayuntamiento de Noya |
| Páginas | 465-500 |
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De acuerdo con el Preámbulo de la Ley de Reforma 8/90, de 25 de julio:
- «Un esquema positivo coherente ha de partir del reconocimiento a toda propiedad inmueble, como inherente a ella, de un valor que refleja sólo su rendimiento (real o potencial) rústico (valor inicial en la terminología de la vigente Ley), sin consideración alguna a su posible utilización urbanística. Las plusvalías imputables sólo a la clasificación y calificación urbanística, y consecuentemente a los aprovechamientos resultantes, derivan del planeamiento en la forma, con la intensidad y en las condiciones que la legislación urbanística y, por remisión de ella, dicho planeamiento determinan, habiendo de darse en todo caso cumplimiento al precepto constitucional (art. 47) según el cual la Comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.»
El precio del suelo, determinado de acuerdo con criterios que desarrollan dichos presupuestos axiomáticos (y que dista del precio de mercado), soporta aún mayor minoración en los casos de «incumplimiento de la función social de la propiedad» (arts. 52, 57 y 62.2 LS/92), facilitándose de tal suerte el ejercicio de la potestad pública (que no deber, arts. 42 y DA l.a3 LS/92) de expropiación o venta forzosa.
El sistema de valoración y concepción de la propiedad, instrumentados por la Ley 8/90, constituyen el final de un proceso lógico que se inicia con la LS/56. Todas las Leyes del Suelo (LS/56, LR/75 y LR/90) se proponen poner término al elevado precio del suelo para hacer accesible el derecho a la vivienda, todas se reconducen monocordemente a tal efecto a la «función social» de la propiedad y todas colocan al propietario del suelo bajo sospecha («especulador», antisocial).
Page 466Pero el propietario del suelo, dígase ya de entrada, es un mero sujeto pasivo del ius impeni (Urbanismo como función pública) y del mercado (oferta/demanda que es función, entre otros factores, del suelo urbanizable que unilateralmente programa la Administración). Difícilmente puede el propietario retener el suelo con fines especulativos cuando carece de dicha facultad, habida cuenta de que el ius aedificandi se le impone coactivamente.
Para situar el sistema de valoraciones/propiedad de la LS/92 es conveniente remitirse a la primera fase del proceso, o sea, la LS/56, recordando el párrafo tantas veces citado de su Exposición de Motivos:
- «Si ideal en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera propiedad pública mediante justa adquisición para ofrecerlo, una vez urbanizado, a quienes desearen edificar, la solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinarios cuantiosos que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales y causaría graves quebrantos a la propiedad y a la iniciativa privada.»
La LS/56, de acuerdo con la función social de la propiedad, previó la constitución de patrimonios municipales del suelo como reguladores del precio en el mercado de solares, instrumentó medidas fiscales, impuso la obligatoriedad de los propietarios a satisfacer los gastos de urbanización, determinó diferentes valoraciones del suelo (si bien los tribunales aplicaron criterios de mercado, de acuerdo con el art. 43 LEF...) y, especialmente, instrumentalizó el Urbanismo como función pública.
La LR/75 opera una vuelta de tuerca adicional en la instrumentación de la «función social» de la propiedad: expropiación en base a criterios urbanísticos/no de mercado; cuantificación de cesiones gratuitas dotacionales de suelo; atribución a la Administración del 10 por 100 del aprovechamiento medio en suelo urbanizable; supresión del aprovechamiento mínimo edificatorio que la LS/56 «otorgaba» en suelo no urbanizable...
La LR/90 se aproxima al referido desideratum expresado en la Exposición de Motivos de la LS/56 con un coste mínimo para la Administración, en base al ritornello de la función social de la propiedad (art. 33.2 CE): criterios de valoración urbanística en todo tipo de expropiaciones (urbanísticas o no) y aún mayor minusvaloración en los supuestos generosamente denominados de «incumplimiento de la función social de la propiedad»; apropiación por la Administración del 15 por 100 del aprovechamiento no sólo en suelo urbanizable/apto para urbanizar, sino también en suelo urbano; no cuantificación legal de las cesiones de suelo dotacionales públicas...
La «función social» de la propiedad opera como una «nebulosa», ni siquiera concepto jurídico indeterminado, en cuanto que posibilita modula-Page 467ciones del derecho de propiedad tan diferentes en tan escaso espacio de tiempo, con flagrante vulneración de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE).
No es de extrañar que De los Mozos (El derecho de la propiedad: crisis y retorno a la tradición jurídica. Edersa/93). ante la inflación y consiguiente flatus vocis del término, se vea obligado, págs. 125-126, a:
- «... defender unos conceptos jurídicos de cierta confusión a la que hemos llegado, pues, como es sabido, la confusión es el camino más corto para llegar a la arbitrariedad.» Y en pág. 127: «Lo mismo sucede cuando, situados de lleno en el campo de las relaciones entre el Derecho público y el Derecho privado o, mejor dicho, entre el interés general y el interés privado, en el derecho de la propiedad viaja uno en la "galaxia" de la función social de la propiedad y se encuentra con que una legislación nueva, permanentemente cambiante, no solamente confunde la "reserva de Ley" con la "garantía constitucional de la propiedad", sino que incide de manera alarmante en la "seguridad jurídica", que constituye, como es sabido, no sólo un presupuesto obligado para el buen funcionamiento del sistema jurídico, sino una también verdadera garantía de la paz social.»
Pero con ello se ha conseguido que los «especuladores», es decir, propietarios del suelo, se incorporen coactivamente al proceso de urbanización/ edificación, en las condiciones y plazos previstos en el planeamiento (art. 19 LS/92), aportando gratuitamente suelo (que la Ley no cuantifica sino como standard mínimo en suelo urbanizable, arts. 72.3 y 83 LS/92) para dotaciones públicas y suelo edificable en suelo urbano/urbanizable (15 por 100 del aprovechamiento, arts. 20 y 27 LS/92), costeando o ejecutando a su cargo la urbanización, solicitando licencia de edificación previo el cumplimiento de los deberes urbanísticos correspondientes en plazos perentorios, edificando los solares en el plazo fijado en la preceptiva licencia y aportando suelo barato (alejado del valor real de mercado) a efectos expropiatorios, de ocupación directa o transferencia de aprovechamientos, con la penalización (sin garantía procesal) de una mayor minoración del valor y privación del suelo («facultad» de la Administración, art. 42 y DF l.a3 LS/ 92) en el caso de incumplimiento de las facultades-deberes en las condiciones y plazos establecidos.
El desideratum visto de la LS/56 se ha alcanzado con un coste mínimo para la Administración. Ha bastado ir cambiando la legalidad, acentuando progresivamente la «función social» de la propiedad. Y desde la LS/56 se reitera, sin rubor lógico, idéntica cantinela:
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- «La Ley configura las facultades dominicales sobre los terrenos según su clasificación urbanística, constituyendo un estatuto jurídico del suelo. Las limitaciones y deberes que implica definen el contenido normal de la propiedad según su naturaleza urbana y, por tanto, no da lugar a indemnización» (de la Exposición de Motivos). Igualmente, artículos 76 y 78 LS/76 y 5 y sigs. LS/92, y el impagable Preámbulo de la Ley de Reforma 8/90.
Similar procedimiento legal, «a fin de cohonestar el derecho de propiedad con la función social» (Exposición de Motivos de la Ley de bases para la reforma de la LAU 22-12-55), puede observarse en las leyes de arrendamientos urbanos hasta la vigente Ley/64 por lo que se refiere a los arrendamientos de «renta antigua», mediante los que se otorga un derecho (a la vivienda) a costa del vaciamiento del derecho de los propietarios. Por su claridad de exposición y conexión con el tema es oportuno remitirse a nota de pág. 295, Posesión y propiedad, Bosch/90, de Lacruz Berdejo:
- «La limitación de los precios de los bienes en el mercado realizada por el Estado en atención a necesidades públicas y con la finalidad de frenar la especulación no constituye expropiación en sentido legal. Pero -observa Trimarchi- "si el límite al correspectivo se fija en medida irrisoria y se acompaña a la imposición de la relación contractual, de aquí surge un verdadero y propio vaciamiento de la propiedad, en contraste con la Constitución..." Hay una discriminación entre propietarios y la imposición de un gravamen específico a los dueños de casas o pisos de "renta antigua" que más bien debiera, en su caso, ser soportado por la generalidad. Además, si la prórroga legal se perpetúa casi indefinidamente atribuyendo al arrendatario una suerte de dominio útil y el canon arrendaticio es diez o cincuenta veces inferior a lo que constituiría una equitativa remuneración del capital, se opera -prosigue Trimarchi, con cita de las SS. de 22 de diciembre de 1977 y 27 de julio de 1972 de la Corte constitucional italiana- "sustancialmente una gradual transferencia del dominio al arrendatario, con violación de los principios constitucionales en temas de propiedad". Creo que puede decirse lo mismo, y con más razón, de la intolerable situación española, y es de esperar que en algún momento se suscite la cuestión de la defensa constitucional del dominio frente al mantenimiento de una legislación que en tantos supuestos -en particular el del...
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