La concesión de explotación de la televisión autonómica digital: Comentario de la STS de 24 de mayo de 2001
| Autor | Francisco L.Hernández González |
| Páginas | 101-128 |
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LA DESESTIMACIÓN, POR SILENCIO ADMINISTRATIVO, DE LA SOLICITUD DE CONCESIÓN DE EXPLOTACIÓN DE PROGRAMAS DEL CANAL MÚLTIPLE POR EL ENTE PÚBLICO RADIOTELEVISIÓN CANARIA
En las dos últimas décadas, el servicio público de la televisión ha sido fuente permanente de conflictos. Aunque son los problemas generados por la gestión indirecta del servicio (la denominada 'televisión privada') los que han tenido y tienen una mayor repercusión mediática, no menos numerosas ni relevantes han sido, asimismo, las controversias surgidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por lo general, estas últimas tienen por objeto la delimitación constitucional de competencias y han venido dadas, principalmente, por la voluntad de ciertas Comunidades de crear una televisión propia (diferente del tercer canal regional) o de adjudicar las concesiones de explotación de las televisiones privadas (analógica y por cable) . No obstante, estas pretensiones colisionan con la 'titularidad estatal' del servicio público de la televisión que proclama el artículo 1. 2 del Estatuto de la Radio y la Televisión (en adelante ERTV) , aprobado por Ley 4/1980, de 10 de enero 1.
A este respecto, conviene recordar que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no sólo ha ratificado la constitucionalidad de la configuración de la televisión como un servicio público esencial de titularidad estatal, al amparo del artículo 128. 2 CE (que puede ser gestionado de modo indirecto mediante la técnica concesional) , sino que también reconoce la competencia del Estado para regular y adjudicar las concesiones de ámbito nacional, así como para ejercer su inspección y control (en virtud del artículo 149. 1. 27. º CE) 2. Por el contrario, ha evitado hacer un pronunciamiento expreso sobre la constitucionalidad de una televisión de titularidad autonómica 3. En cualquier caso, ello no ha impedido, sino más bien al contrario lo ha favorecido, reabrir el debate sobre la revisión del actual modelo de televisión autonómica.
Sin embargo, aún con ser los más importantes, no todos los conflictos generados entre ambas Administraciones territoriales en torno a esta materia han sido de carácter competencial, pues el análisis de la jurisprudencia nos permite localizar otro tipo de acciones judiciales que, por lo general, están motivadas por ciertas imprecisiones, ambigüedades o insuficiencias de la legislación vigente. Uno de estos supuestos es el que da origen a la Sentencia analizada en estas páginas, que trae causa en la adjudicación de los canales de 'televisión terrenal digital de cobertura autonómica', y cuyos hechos pasamos a describir brevemente 4.
En julio de 1999, el Gobierno de Canarias remite al Ministerio de Fomento, a través de la Secretaría General de Comunicaciones (fecha de entrada, 8 de julio) , copia de la solicitud formulada pocos días antes por el ente público de Radiotelevisión Canaria (en lo sucesivo, RTVC) para la obtención de la concesión de explotación, en régimen de gestión directa, de dos programas dentro del canal múltiple digital especificado para el ámbito territorial de Canarias en el Anexo II ('canales que se destinan a la cobertura territorial autonómica') del Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrenal aprobado, por R. D. 2169/1998, de 8 de octubre (es decir, dentro del canal 60) .
Transcurrido el plazo máximo de resolución previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero (en su artículo 42) , si haberse obtenido respuesta por parte del Gobierno de la Nación, en febrero de 2000 el ente público RTVC interpone recurso contencioso ante el Tribunal Supremo contra la denegación por silencio administrativo de su petición, que atribuye al Consejo de Ministros. En su demanda, el letrado de RTVC plantea el derecho de ésta de acceder a dos programas digitales de cobertura autonómica, por aplicación directa de la Disposición adicional primera de la Ley 22/1999, de 7 de junio 5, que sólo condiciona la efectividad de dicho derecho a la existencia de cobertura dentro del espectro radioeléctrico.
Con fecha de 24 de mayo de 2001, el Tribunal Supremo dicta Sentencia, de la que es ponente el magistrado Sr. Campos Sánchez-Bordona, en la que estima el recurso y declara el derecho de RTVC a la explotación de dos programas dentro del canal múltiple especificado para su ámbito territorial en el mencionado Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital.
El conflicto, aquí esquemáticamente presentado, plantea importantes cuestiones de índole formal y material, que merecen su comentario. En cuanto a los aspectos formales dado que, en un fallido intento por evitar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, el Abogado del Estado formuló tres causas de inadmisibilidad que fueron rechazadas por el Tribunal Supremo: a) falta de legitimación del recurrente; b) extemporaneidad del recurso; y c) haberse dirigido éste contra un acto confirmatorio de otro previo, firme y consentido. A través de ellas se da respuestas a otras tantas cuestiones directamente relacionadas con la naturaleza del sujeto activo (el ente público RTVC) y con el objeto del recurso interpuesto.
Desde un punto de vista material, debemos resaltar que la Comunidad Autónoma de Canarias no contaba, en dicha fecha, con el tercer canal de televisión, más conocido como 'canal autonómico' (regulado en la Ley 46/1983) , por lo que no podía acogerse a lo previsto en la Disposición transitoria 1. ª del R. D. 2169/1998, de 9 de octubre, anteriormente citado. De acuerdo con este precepto, tan sólo las entidades publicas que se relacionaban en la Disposición adicional 1ª. 3, es decir, aquellas que vinieran explotando con anterioridad un canal de televisión de cobertura autonómica, podían solicitar el permiso para explotar dos programas dentro un canal múltiple digital de la misma cobertura, dentro de los plazos fijados por Orden Ministerial; por lo que, en definitiva, se limitaba la habilitación para prestar el servicio de televisión digital terrestre a las Comunidad Autónomas que contasen con el tercer canal antes de la aprobación el Real Decreto de referencia, con exclusión de las demás.
Esta medida venía a crear una situación de desigualdad basada de forma exclusiva en un criterio temporal, que no encontraba ninguna justificación objetiva ni razonable desde la perspectiva de la planificación del sector o de la utilización del espectro radioeléctrico; lo que el Tribunal Supremo vino a corregir de forma acertada.
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ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS FORMALES. CONSIDERACIONES SOBRE LA NATURALEZA DEL ENTE PÚBLICO RTVC 1. FALTA DE LEGITIMACIÓN DEL ENTE PÚBLICO RADIOTELEVISIÓN CANARIA 6 Aunque la Sentencia no lo dice expresamente, cabe deducir que el Abogado del Estado opuso, como primera objeción, la falta de legitimación del recurrente por entender que correspondía a la Comunidad Autónoma, como concesionaria de la televisión autonómica, y no al ente público RTVC, el ejercicio de las acciones pertinentes.
En relación con esta primera observación, cabe subrayar que el ente público RTVC fue creado por la Ley territorial 8/1984, de 11 de diciembre, de Radiodifusión y Televisión de la Comunidad Autónoma de Canarias (modificada por Ley 4/1990, de 22 de febrero) , cuyo artículo 4 lo define como 'una persona jurídica pública institucional, dependiente de la Administración de la Comunidad Autónoma', a la que se le atribuyen las 'funciones que corresponden a la Comunidad Autónoma de Canarias como titular o concesionaria de los servicio públicos de radiodifusión y televisión' 7. En consecuencia, reconocida la personalidad jurídica y sus competencias en materia de televisión en el ámbito territorial canario, ninguna duda cabe albergar respecto de su capacidad general para ser parte en el proceso contencioso-administrativo, así como tampoco la concurrencia de un interés legitimador para interponer el presente recurso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19. 1, a) LJCA, al derivarse de la resolución impugnada un claro perjuicio para los fines de la entidad recurrente 8.
Así lo reconoce el propio Tribunal Supremo en la Sentencia comentada, al proclamar en su Fundamento Jurídico segundo que 'la entidad jurídica que interpone el recurso (el ente público ya citado RTVC) tiene, sin duda, legitimación suficiente para impugnar la desestimación de una solicitud dirigida a la Administración del Estado en asunto que interesa directamente a la esfera de su actuación como entidad a través de la cual la Comunidad Autónoma de Canarias ejerce las funciones que le corresponden en materia de radiodifusión y televisión'.
Aunque la Sentencia no lo mencione de forma expresa, conviene recordar, asimismo, que la Ley de la Jurisdicción de 1998 introduce un nuevo apartado g) , dentro del artículo 19. 1 (que no estaba previsto en la Ley anterior) , en cuya virtud reconoce legitimación a las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas 'para impugnar los actos o disposiciones que le afecten al ámbito de sus fines' 9. Precepto que resulta aplicable al presente caso en la medida que el silencio de la Administración estatal implicaba la imposibilidad del mencionado ente público para emitir programación digital.
Centrado así el debate, la única duda podía venir dada respecto de la legitimatio ad processum, en relación con lo previsto en el artículo 45. 2, d) LJCA. Nos referimos a una posible falta de acreditación documental de los requisitos determinantes para entablar acciones y, más en concreto, de la autorización...
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