Concepto jurídico de edificación y ámbito de aplicación de la LOE
| Autor | Jesús del Olmo Alfonso |
| Cargo del Autor | Profesor Ayudante de Derecho Administrativo , E.U. de Arquitectura Técnica Universidad de Alcalá |
La LOE tiene por objeto regular en sus aspectos esenciales el proceso de edificación, estableciendo las obligaciones y responsabilidades de los agentes que intervienen en el mismo, así como las garantías necesarias para su adecuado desarrollo, con el fin de asegurar la calidad mediante el cumplimiento de los requisitos básicos de los edificios y la adecuada protección de los intereses de los usuarios1 (artículo 1.1).
Según su artículo 2, esta Ley es de aplicación a todas las actuaciones comprendidas en el proceso de edificación, definido como la acción y el resultado de construir un edificio de carácter permanente, publico o privado. Este proceso, que requiere innumerables relaciones jurídicas, se inicia con las actividades previas de promoción y, tras pasar por las fases de proyecto, construcción y recepción, termina con el cumplimiento del período de garantía. Durante toda la vida útil del edificio los propietarios estarán obligados a conservarlo. Hay que tener en cuenta que, dentro de la edificación, se consideran comprendidas igualmente sus instalaciones fijas y el equipamiento propio, así como los elementos de urbanización que permanezcan adscritos al edificio. Todos ellos deberán estar incluidos en el correspondiente proyecto. Veremos a continuación como el concepto jurídico de edificación es mucho más específico que el genérico de construcción2.
A efectos de determinar la titulación profesional exigida al proyectista, al director de obra y al director de ejecución de la obra, la LOE distingue tres tipos de usos a los que pueden estar destinados los edificios y que vendrán determinados por el planeamiento vigente:
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Uso administrativo, sanitario, religioso, residencial en todas sus formas, docente y cultural. A este uso se destinan la mayor parte de las construcciones y los técnicos que en ellas actúan van a ser arquitectos y arquitectos técnicos3. La expresión "residencial en todas sus formas" engloba, no sólo los edificios destinados a vivienda, sino también todos aquellos que sirvan para la residencia de personas tales como hoteles, hostales, residencias, colegios mayores, conventos, etc.
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Uso aeronáutico; agropecuario; de la energía; de la hidráulica; minero; de telecomunicaciones (referido a la ingeniería de las telecomunicaciones); del transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo; industrial; naval; de la ingeniería de saneamiento e higiene, y accesorio a las obras de ingeniería y su explotación. Es decir, los usos relacionados con obras de ingeniería, en cuya construcción van a intervenir básicamente ingenieros e ingenieros técnicos, aunque también puedan hacerlo los arquitectos y los arquitectos técnicos4.
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Otros usos que no estén "expresamente" relacionados en los grupos anteriores. Como ejemplo podemos citar los recreativos o de ocio no culturales, comerciales, de almacenaje, funerarios, deportivos, de restauración u hostelería no residenciales, etc. La titulación habilitante será indistintamente la de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico5.
Igualmente, el artículo 2 en su apartado segundo realiza una clasificación de las edificaciones según las obras que en ellas se lleven a cabo, de cara a delimitar las atribuciones de los distintos agentes en cada una de las fases de la edificación. Para su realización se exige proyecto técnico y se consideran obras mayores6. Así, podemos distinguir entre:
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Obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta.
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Obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que alteren la configuración arquitectónica de los edificios. La Ley entiende por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio. La Ley aclara aquí un concepto que había producido anteriormente muchos problemas de interpretación.
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Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico, y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección. El régimen de intervenciones en edificaciones catalogadas u objeto de cualquier tipo de protección ambiental o historicoartística está recogido en la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español10.
Por otra parte, nos encontramos con una serie de obras que han quedado excluidas de la LOE. Éstas no van a precisar proyecto del artículo 4, pero puede que para la concesión de la preceptiva licencia municipal sea necesario presentar el correspondiente proyecto de acuerdo con lo dispuesto en los instrumentos de planeamiento 11, por lo que precisarán de una dirección técnica durante su ejecución.
Igualmente han de cumplir las DMSSOC. Entre ellas podemos destacar las siguientes:
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Las obras llevadas a cabo por las Administraciones Públicas, los organismos autónomos y las entidades de derecho público sujetos a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas 12. En lo no previsto por dicha legislación, será de aplicación la LOE, con excepción de lo dispuesto sobre las garantías de suscripción obligatoria previstas en el artículo 19 (artículo 1.3 de la LOE), ya que, al nutrirse de fondos públicos, las Administraciones Públicas son siempre solventes y por ello no es necesaria la exigencia de un seguro.
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Las obras para cuyos proyectos se hubiese solicitado licencia antes del 6 de mayo de 2000, ya que, de conformidad con la Disposición Transitoria 1.º y la Disposición Final 4.º de la Ley, ésta no será de aplicación a las obras para cuyos proyectos se haya solicitado la correspondiente licencia de edificación antes de su entrada en vigor 13.
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Las obras de derribo y de decoración, no contempladas en el apartado 2 del artículo 2.
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Las obras de carácter no permanente (por ejemplo, las instalaciones desmontables o las obras provisionales a las que se refiere el artículo 17 LRSV), excluidas del ámbito de aplicación de la Ley por su artículo 2.1, que define el proceso de edificación como la acción y el resultado de construir un edificio de carácter permanente.
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Las obras permanentes de nueva construcción, de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma fija o eventual, carácter residencial o público y se desarrollen en una sola planta -artículo 2.2.a)-, como garajes, pérgolas, casetas, piscinas, etc.
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Las obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que no alteren la configuración arquitectónica de los edificios, es decir, las intervenciones parciales que no produzcan una variación esencial en la composición general exterior, la volumetría, el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio -interpretación a contrario del artículo 2.2.b)-. Se incluyen aquí también aquellas intervenciones parciales que, sin alterar la configuración arquitectónica, se realicen en edificios catalogados o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico artístico, cuando no afecten a los elementos o partes objeto de protección -artículo 2.2.c)-. Como ejemplos de todas ellas podemos poner la consolidación de apoyos o cubiertas, la apertura de puertas y ventanas en fachadas, obras de tabiquería interior, adaptación de locales, etc.
Todas ellas se regirán por sus disposiciones específicas o, en su defecto, por la normativa vigente contenida básicamente en el Código Civil -artículos 1591 y otros, interpretados en conexión con la LOE- y en la legislación urbanística.
Precisamente, existe un cierto debate sobre la vigencia del artículo 1591 C.c. Partiendo de que el nuevo régimen de responsabilidades que contempla la LOE es mucho más razonable y adecuado, lo cierto es que para alguna de las obras que han quedado excluidas de la nueva Ley sí debe considerarse vigente el citado precepto. Ciertamente, el que una norma esté vigente no quiere decir que su tenor sea el más adecuado. Muchos son los casos de normas ya obsoletas que resultan inadecuadas a la realidad social y jurídica (baste con examinar la regulación del contrato de arrendamiento de servicios contenida en el Código Civil). Sin embargo, ello no quiere decir que estén formalmente derogadas, máxime cuando una nueva norma, que ordena la misma realidad jurídica, no hace una referencia explícita al problema.
Respetando profundamente a los que defienden otras posiciones, creo que se debe seguir considerando vigente el artículo 1591 C.c.
En primer lugar porque la LOE, pudiendo haberlo hecho, no contiene una disposición derogatoria al respecto14 (no hay que olvidar que las derogaciones tácitas deben poder deducirse de forma clara). En las distintas enmiendas 15 al Proyecto de Ley de Ordenación de la Edificación los grupos parlamentarios en la oposición pidieron una derogación expresa de este artículo y criticaron la inseguridad jurídica de una cláusula derogatoria general. Sin embargo, ésta no tuvo lugar y la negativa consciente a la mencionada petición puede encontrar sentido en la necesidad de impedir un vacío normativo respecto a las obras excluidas.
En segundo lugar porque uno de los problemas principales y objeto de mayores críticas de la regulación contenida en el 1591 del Código Civil es el plazo desmesurado de prescripción de la acción contenido en el artículo 1964 16. Los problemas sobre este plazo excesivo pueden quedar solucionados en la forma que a continuación expondremos, aunque, como se señalará más adelante17, la LOE no logra salvar todas las contradicciones que este plazo genérico plantea. Quizás hubiese resultado más conveniente llevar a cabo una...
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