Innovación centrada en el conocimiento: posibilidades del enfoque basado en los "cluster"

Asunto: En muchos casos, y en el futuro cada vez más, la innovación industrial exige la conexión inteligente de diferentes formas de conocimiento, tecnologías y aptitudes. Un enfoque basado en los "cluster" proporciona una base relativamente nueva para el desarrollo de estrategias de innovación efectivas.

Relevancia: La política industrial tradicional se centraba en gran medida en gestionar el declive de las industrias ("apoyar a los perdedores"), o seleccionar futuras industrias en crecimiento ("elegir a los ganadores"). Una ventaja importante del enfoque basado en los "cluster" es que se centra en las fuerzas existentes en una economía y tiene en cuenta la capacidad de conectar diferentes actividades económicas y formas de conocimiento ("salvar las fronteras"). A medida que la innovación se reduce cada vez más a la intensificación del conocimiento en todas las industrias, el enfoque basado en los "cluster" puede ayudar a los políticos a facilitar la aparición de nuevas formas de compartir el conocimiento.

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Política industrial en la postguerra

Hablando en términos generales, podemos distinguir cinco períodos en la política industrial desde la Segunda Guerra Mundial:

Los últimos años cuarenta y los cincuenta: reconstrucción tras la guerra e introducción de nuevos métodos de producción y organización venidos de EE.UU., en parte a través del Plan Marshall.

Los años sesenta y el principio de los setenta: política de crecimiento keynesiano que se centraba más en abordar el ciclo económico que en la estructura de la economía.

Los años setenta (principalmente): política industrial defensiva, gestionando el declive de las industrias en crisis, tales como la del acero, los astilleros, etc.

Los años ochenta: políticas tecnológicas agresivas, la estimulación genérica de las nuevas tecnologías avanzadas (tecnologías de la información, biotecnología, nuevos materiales, nuevas tecnologías ligeras, y también, cada vez más, las tecnologías medioambientales).

Los años noventa (todavía en desarrollo): enfoque basado en los "cluster", teniendo en cuenta las especificidades de la estructura industrial.

En relación con la definición de política industrial y de innovación, las últimas tres fases de la política industrial son particularmente relevantes. En la primera de estas tres fases, los gobiernos intentaron gestionar el declive de los sectores e industrias que amenazaban derrumbarse bajo la presión de la competencia internacional.

Este enfoque defensivo de la política ("apoyar a los perdedores"), se justificó señalando la importancia del empleo en estos sectores, pero al final demostró ser sobre todo un fracaso. Las políticas tecnológicas agresivas que en gran medida reemplazaron este enfoque, pueden caracterizarse como "la elección de los ganadores". En esta segunda fase los gobiernos intentaron seleccionar los futuros sectores en desarrollo. La lección aprendida de este enfoque es que es muy difícil predecir qué tecnologías y qué sectores serán los futuros ganadores. Muy pocas de las tecnologías que se consideraban interesantes hace diez años respondieron a las expectativas, a menos que se definieran de una forma muy general (como tecnologías de la información, biotecnología…). Además, en la medida en que estas tecnologías demostraron ser importantes, el éxito en el mercado fue limitado debido a que muchos países seleccionaron las mismas tecnologías. El efecto de subirse al carro de la política gubernamental redujo por tanto la posibilidad de obtener beneficios. En muchos casos, el enfoque condujo a un exceso de inversión en algunas industrias, lo que produjo como resultado un incremento de la competencia en los costes (Brahm, 1995).

Desde el principio de los noventa ha ganado popularidad un nuevo enfoque basado en los "cluster" - aunque no en todos los países con la misma fuerza -, especialmente desde que los gobiernos empezaron a concentrarse más en sus potenciales específicos en vez de intentar imitar éxitos extranjeros. El enfoque basado en los "cluster" es, en cierto modo, más modesto en sus ambiciones, aunque podría afirmarse que trata de combinar lo mejor de las dos fases previas.

El punto de partida para la política basada en "cluster" es la fuerza existente en una economía. Se centra en aquellas concentraciones de actividad comercial que han demostrado ya su valor y viabilidad en el mercado mundial. Pero existen algunas diferencias con los enfoques tradicionales basados en sectores. En primer lugar, se acentúa la relación entre los recursos que se abren paso en distintas industrias (p.e. la relación entre algunas especializaciones industriales o incluso agrícolas y de servicios). Y en segundo lugar, y en parte relacionado con esto, el interés se centra en intensificar el uso del conocimiento en estos "cluster" fuertes y en mejorar la interacción constructiva entre las diferentes partes de la red. Esto puede conducir a combinaciones nuevas y prometedoras (p.e. en el campo de los multimedia), pero arraigados en los valores ya existentes.

Como cada país o región tiene su propio modelo de especialización, las políticas de "cluster", por norma potencian la competencia basada en la diferenciación y la especialización, en lugar de la competencia basada en la imitación y los costes. La difusión de las políticas de "cluster" es bastante desigual entre los países, y las prácticas políticas son también diferentes. Además, los conceptos que se usan no son siempre los mismos, pero la mayoría de los países de Europa han adoptado algún tipo de política de "cluster" de un modo u otro. Los gobiernos más explícitos a este respecto fueron, por ejemplo, los de Dinamarca, Holanda, la región de Flandes en Bélgica, Quebec en Canadá, Finlandia y también el nuevo gobierno de Sudáfrica. Entre los países donde un cierto enfoque basado en los "cluster" tiene ya una larga tradición, aunque bajo diferentes nombres, se incluyen Francia (cf. el enfoque filière) e Italia (cfr. la literatura "Terza Italia").

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Antiguas políticas con un nuevo disfraz

La distribución en períodos de las políticas industriales presentada en la panorámica anterior es, por supuesto, un tanto esquemática. La transición de una forma de política a otra nunca está bien definida, y los viejos hábitos y reflejos pueden sobrevivir durante mucho tiempo. Por lo tanto, no es sorprendente que las viejas formas de política industrial reaparezcan bajo un nuevo disfraz.

Desde que el concepto de "cluster" se puso de moda, los gobiernos han intentado en ocasiones continuar alguno de los enfoques políticos previos bajo el disfraz de política de "cluster". La fase defensiva puede caracterizarse por sus intentos de "mantener los cluster" donde las principales empresas tienen problemas (p.e. el constructor de aviones Fokker en Holanda) o donde los "cluster" son simplemente una nueva etiqueta para los enfoques tradicionales por sectores; la fase agresiva puede encontrarse en intentos de crear "cluster innovadores" totalmente nuevos. Para las políticas tecnológicas agresivas puede haber un punto de arranque en los "cluster", siempre que las políticas agresivas tengan sus raíces en los recursos existentes. El ámbito para comenzar un nuevo "cluster" a partir de la nada es, sin embargo, restringido: los costes son muy elevados y las posibilidades de éxito limitadas (cfr. Nelson, 1993).

Para evitar políticas voluntaristas e infructuosas, es mejor construir sobre la estructura actual de la economía. Es de esperar que el hecho de que la política de "cluster" dirija su atención desde el nivel macro al nivel meso de la actividad económica, haga a los gobiernos conscientes de esta estructura actual, evitando por tanto que desarrollen políticas no realistas. Pueden necesitarse todavía políticas genéricas a nivel macro, pero la creciente presión para crear riqueza por medio de mayor especialización, fuerza a los gobiernos a establecer prioridades.

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Un amplio espectro de enfoques

Se dio un gran impulso al enfoque basado en los "cluster" con la publicación de The Competitive Advantage of Nations (1990), de Michael Porter. Porter no fue, sin embargo, ni el primero ni seguramente el último en escribir sobre "cluster", redes y tejidos económicos. Antes de Porter, por ejemplo, ya existía una amplia literatura francesa sobre filières, y numerosos autores habían tratado extensamente el tema de las redes y las alianzas estratégicas. Aproximadamente al mismo tiempo que Porter, autores como Chris Freeman, Richard Nelson y Bengt-Ake Lundvall publicaron o editaron libros sobre los "sistemas nacionales de innovación", en los cuales se destacaba la especialización y la especificidad de distintos países. Y de un modo más general, existe toda una literatura que ha dejado de lado el tema de la influencia de las instituciones en el desarrollo.

Más específicamente, ha surgido un amplio espectro de definiciones y enfoques de "cluster". De este modo, se ha hecho bastante difícil hablar sobre el enfoque basado en los "cluster". En opinión del autor, esto no supone un inconveniente, sino al contrario, es bastante inspirador. Ard-Pieter de Man y el autor han considerado las diversas dimensiones que tratan de abordar los distintos enfoques basados en los "cluster". En muchos casos, los hombres de negocios o los políticos intentan, de un modo u otro, concentrarse en algunas de estas dimensiones cuando hablan de estrategias o políticas de "cluster". De este modo, las diferentes dimensiones de "cluster" posibles pueden considerarse como un menú, del cual pueden elegir estos estrategas de los negocios y políticos, según la situación específica a la que se enfrenten (Jacobs y De Man, 1995/1996). Haciendo explícitas las dimensiones de la creación de "cluster", se ha proporcionado una base sobre la cual pueden desarrollarse estrategias y políticas a medida.

En general, se pueden distinguir tres definiciones generales de "cluster", destacando cada una diferentes dimensiones (para una descripción de estas dimensiones, ver el cuadro adjunto).

Formas de actividad económica concentradas a nivel regional dentro de sectores relacionados, usualmente conectados a la infraestructura de conocimiento (institutos de investigación, universidades, etc.)

Cadenas de producción verticales: sectores muy restringidos en los cuales fases adyacentes del proceso de producción forman el núcleo de los "cluster" (p.e. la cadena proveedor - fabricante - distribuidor - cliente). Las redes que rodean a las empresas núcleo también se incluyen en este apartado.

Industrias, definidas a un alto nivel de agregación (por ejemplo, "el "cluster" químico") o "cluster" de sectores a un nivel aún mayor de agregación (como "el "cluster" agro-alimentario"). Estos "cluster" se denominan habitualmente "mega-cluster". Sobre la base del análisis de inversión/producción de Holanda, se ha realizado una subdivisión en diez "mega-cluster" (Roelandt y otros, 1997).

Siguiendo el "principio de subsidiariedad", parece apropiado desarrollar políticas de "cluster" al nivel en que pueda obtenerse una mayor ventaja competitiva general, pero al más bajo nivel posible. Por lo tanto, las políticas locales, regionales, nacionales o internacionales pueden ser relevantes para diferentes niveles. Por experiencia queda claro que, especialmente donde los "cluster" son ya locales, o donde hay un adiestramiento de las PYME por empresas de mayor dimensión, o hay adaptación de los productos a los mercados locales o cooperación estrecha entre las empresas y sus principales proveedores (co-desarrollo, co-producción), los "cluster" organizados localmente son importantes. Por otro lado, donde la agrupación es ya internacional (p.e. aeroespacial), o impone enormes economías de escala (algunos desarrollos en ciencia y tecnología básicas, algunas "combinaciones nuevas" laterales, grandes "proyectos de demostración" orientados a la demanda, como los seleccionados por los "cluster" de trabajo del Cuarto Programa Marco), existirá un substancial valor añadido a nivel europeo.

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Dimensiones de los "cluster"

Ard-Pieter de Man y el autor han señalado siete dimensiones de acuerdo con las cuales se constituyen los "cluster", en algunos casos por la combinación de varias. Estas dimensiones proporcionan también la base para el desarrollo de políticas y estrategias a medida (Jacobs y De Man, 1995/1996). Las siete dimensiones son las siguientes:

geográfica: el agrupamiento espacial de la actividad económica, que va desde "cluster" bastante localizados (p.e. horticultura en Holanda) a "cluster" verdaderamente mundiales (p.e. aeroespacio);

horizontal: varias industrias/sectores pueden ser parte de un "cluster" mayor (cfr. el cuadro sobre "mega-cluster" en la economía holandesa);

vertical: fases adyacentes en el proceso de producción pueden estar presentes en "cluster" (de modo similar a los conceptos de sistemas de valores, filières, redes de proveedores). La cuestión de cuál de los actores de la red está "impulsando" las actividades innovadoras es importante en esta dimensión vertical.

lateral: distintos sectores con los cuales se pueden compartir algunas aptitudes y conseguir economías de escala, conduciendo a nuevas combinaciones (p.e. el naciente "cluster" de los multimedia);

tecnológico: un "cluster" de industrias que comparte una tecnología básica (p.e. el "cluster" de la biotecnología);

focal: un grupo de empresas en torno a un actor central (una empresa, una gran familia, un centro de investigación, un centro docente);

la calidad de la red: no sólo es interesante aquí la cuestión de si las empresas realmente cooperan, sino también el modo en que lo hacen. Las redes no son necesariamente idílicos grupos de empresas en los cuales se estimula automáticamente la renovación. Las redes pueden también dificultar la innovación y fomentar el comportamiento defensivo. Las relaciones con los proveedores pueden estimular la innovación, pero pueden también usarse para traspasar los gastos a los socios y presionarles financieramente. En este último caso, las redes pueden no ser ni sostenibles ni estimulantes.

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"Mega-cluster" en la economía holandesa

Sobre la base del análisis de inversión/producción de Holanda, hemos llegado a una subdivisión de esta economía en diez "mega-cluster" diferentes: industrias de montaje, industria química, energía, transporte, agro-alimentación, construcción, medios de comunicación, sanidad, servicios comerciales y servicios no comerciales. Mediante un análisis de los flujos de conocimiento (basado en las "encuestas sobre innovación" holandesas) se descubrió asimismo que el carácter innovador de cada uno de estos "mega-cluster" es bastante diferente: tres "cluster" parecían ser "exportadores netos" de conocimiento a los otros "cluster": las industrias de montaje, los servicios comerciales y las industrias químicas. Los dos primeros eran "exportadores" bastante genéricos, exportando conocimiento a todos los demás. La sanidad y los servicios no comerciales (incluyendo los grandes centros de conocimiento) son también exportadores netos de conocimiento, pero en menor medida. Dos "cluster" aparecían como importadores netos de conocimiento: construcción y medios de comunicación. Finalmente, tres "cluster" (agro-alimentación, energía y transporte) eran bastante "autárquicos", produciendo conocimiento principalmente para ellos mismos. (cfr. Roelandt et al., 1997).

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La hipótesis es que estas características de los diferentes "mega-cluster" se encontrarán también en otros países o en la UE en su conjunto. En opinión del autor, las políticas de innovación a diferentes niveles tendrán que tener más en cuenta estas diferentes características de los "mega-cluster", y también, en este sentido, hacerse más específicas para cada "cluster". Estimular la innovación en los "cluster" de la construcción impone realmente otras prioridades y enfoques distintos que en el "cluster" de la sanidad.

Innovación e intensificación del conocimiento

La diversidad de las posibles dimensiones y enfoques de los "cluster" puede, sin embargo, no desviar la atención de las principales características de todos ellos. En primer lugar, el punto de partida para cualquier política basada en los "cluster" es la fuerza actual (y "agrupada" en un alto grado) de una economía. Tal y como se afirmó anteriormente, existe una inmensa variedad en el ámbito geográfico de los distintos "cluster": en flores cortadas (incluyendo los servicios relacionados) es una parte relativamente pequeña de Holanda, en aeroespacio o sectores más amplios de las industria relacionadas con la defensa, es el continente. Y en segundo lugar, los objetivos principales de todas las políticas relacionadas con los "cluster" son la intensificación de la cantidad de conocimiento en estos "cluster" fuertes y la mejora de la interacción constructiva entre diferentes partes del "cluster". Estos objetivos se refuerzan mutuamente, a medida que la creciente intensificación del conocimiento de toda la economía hace cada vez más difícil que las empresas individuales incorporen toda la cadena del conocimiento.

Por lo tanto, la economía basada en el conocimiento es también cada vez más una economía en red, caracterizada por el cada vez mayor número de "nuevas combinaciones" entre empresas especializadas. En cierta medida, todavía pueden ser necesarias las políticas genéricas de innovación a nivel macro, pero la creciente presión para crear riqueza por medio de mayor especialización fuerza a los gobiernos a establecer prioridades. Además, parece que las pautas innovadoras de los distintos grandes "mega-cluster" en la economía son bastante diferentes (Roelandt et al., 1997; ver el cuadro sobre "mega-cluster" en Holanda). Como resultado, las políticas de innovación basadas en los "cluster" deben tener en cuenta, cada vez más, las especificidades de la innovación en dichos "cluster". Las políticas de innovación en un "cluster" importador neto de conocimiento, como la construcción, serán, en gran medida, diferentes de las de los "cluster" exportadores de conocimiento, como los servicios comerciales, o en un "cluster" más autárquico en lo que se refiere a conocimiento, como la agro-alimentación.

Básicamente, pueden distinguirse dos alternativas políticas principales en relación con los "cluster", que deben complementarse entre si:

políticas destinadas a intensificar el uso del conocimiento en los "cluster" existentes;

políticas destinadas a crear nuevas redes de cooperación constructiva entre "cluster".

Como se ha dicho antes, la intensificación del conocimiento incluye muchos más campos de conocimiento que los puramente tecnológicos: está relacionado también, por ejemplo, con la "competencia por la prospectiva", la creación de nuevos y atractivos productos y conceptos de mercadotecnia, formas de gestión por métodos óptimos en diferentes campos de gestión (manufactura, ingeniería concurrente, logística, trabajo en equipo, organización del aprendizaje) (cfr. Jacobs, 1996). Las diferentes dimensiones alrededor de las cuales tiene lugar el agrupamiento, centran también la atención en los diferentes aspectos de la intensificación del conocimiento y la innovación en los "cluster":

la dimensión tecnológica: mantenimiento y desarrollo de las competencias tecnológicas de alto nivel;

las dimensiones vertical, horizontal y lateral: interacción entre los diferentes actores en los "cluster" hacia arriba (interacción estrecha con los proveedores, incluyendo los distintos centros de conocimiento y servicios comerciales especializados) y hacia abajo (específicamente la interacción con la demanda: detallistas, clientes finales);

las dimensiones geográfica, focal y vertical, así como la calidad de la red, son importantes para la difusión del conocimiento y la innovación hacia las PYME. El lado organizativo de la innovación es también importante. La capacidad para organizar redes, tanto dentro de las empresas como entre ellas, es una aptitud importante para la mejora de la innovación. Por lo tanto, es necesario animar a las empresas a considerar su posición estratégica dentro de las redes.

A medida que la innovación se reduce, cada vez más, a la intensificación del conocimiento en todas las industrias, el enfoque basado en los "cluster" proporciona una base importante para diseñar las necesarias nuevas formas de compartir el conocimiento. La variedad de formas de conocimiento necesarias con las que hay que tratar, muestra también que los organismos de enlace y los intermediarios tendrán un papel que jugar en muchos casos. Las políticas industriales relacionadas con los "cluster" pueden estimular "nuevas combinaciones" y apoyarlas por medios indirectos (especialmente en el campo de la educación y la investigación, y a través de organismos de enlace orientados a la difusión, como los Centros de Innovación holandeses). A nivel europeo, un programa como Eureka ha desempeñado un importante papel, reuniendo a posibles socios que no eran capaces de encontrar el necesario conocimiento complementario a nivel local. Y programas de demostración como los relacionados con las "Task Forces" (p.e. automóvil del futuro, nuevos conceptos de transporte) juegan también un importante papel para construir nuevas combinaciones.

Como ya se ha dicho, especialmente cuando el agrupamiento es ya transnacional (p.e. aeroespacial) o implica enormes economías de escala (ciencia y tecnología básica; algunas "nuevas combinaciones" laterales, como multimedia, grandes "proyectos de demostración" orientados a la demanda) habrá un valor añadido sustancial a nivel europeo. Además, también hay lugar para promover nuevas combinaciones transnacionales similares a un nivel menor, por ejemplo, en regiones fronterizas. Como los costes iniciales de transacción, en relación con la cooperación internacional, pueden ser prohibitivos para las PYME, grupos de PYME de diferentes países podrían apoyarse, por ejemplo, en esfuerzos comunes para tratar de beneficiarse de la combinación de su conocimiento mutuo, especialmente cuando pueden materializarse los beneficios indirectos, o donde pueden realizarse las economías de escala cuando entren en sus respectivos mercados.

Hay que destacar, sin embargo, que las empresas deben reconocer estas oportunidades en el marco de sus propias estrategias. Los gobiernos, a diferentes niveles, pueden prestar atención a las posibles amenazas y oportunidades, y apoyar iniciativas comunes para abordarlas hasta cierto punto. Sin embargo, permanece el hecho de que las mismas empresas deben ser responsables de los procesos que se deriven y de su posible éxito.