El modelo de carrera previsto en el proyecto de estatuto básico de la función pública y su proyección sobre la situación actual a la luz de algunos pronunciamientos judiciales recientes

Autor:Alberto Palomar Olmeda
Cargo del Autor:Doctror en Derecho. Magistrado de lo contencioso-administrativo
 
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Muchos años después de la publicación del Texto Constitucional de 1978 y muchos años después, por tanto, de la referencia a que la ley debía aprobar un estatuto de los funcionarios públicos, el mismo no se ha producido. Como anteriormente se ha señalado sólo se ha producido una reforma parcial, parcialmente reformada 'a su vez' varias veces, que convive 'en una interpretación cada vez más compleja' con una norma preconstitucional que configura un esquema de empleo público diferente, precisamente, porque las necesidades y la Administración Pública a la que respondían eran notablemente diferentes a las que hoy necesita la Administración española.

En este esquema el intento de elaborar y aprobar un estatuto que se realiza en el final de los años noventa es, sin duda, una novedad y un reto para la Administración. En el presente apartado se trata de analizar el modelo de carrera que el mismo diseña, con independencia, claro está, de las vicisitudes políticas del mismo y de su virtualidad final que excede del ámbito teórico de examen que es el que ahora nos corresponde.

El análisis se centra en el Proyecto de Ley presentado por el Grupo Popular bajo la denominación de 'Estatuto básico de la función Pública' (en adelante PEBFP), que apareció publicado en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados de 5 de julio de 1999, que decae como consecuencia de la disolución de las Cámaras y de la convocatoria de elecciones que se produce en ese entorno temporal.

LÍNEAS GENERALES

El PEBFP puede resumirse en torno a los siguientes aspectos generales que tratan de resumir algunos de los ejes centrales de la reforma prevista.

La opción organizativa: cuerpos de funcionarios

El PEBFP se sitúa en un entorno clásico en la organización de la función pública española, al menos y como hemos visto, desde el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 a los cuerpos generales de la Administración Civil del Estado y al personal subalterno de la misma, cual es la estructuración en cuerpos de funcionarios. Como se ha indicado la Ley 30/1984 trató de alterar parcialmente aquel esquema al deslindar la selección (cuerpos) con la provisión que se identificaba con los puestos de trabajo.

Lo curioso de la opción del PEBFP es que la determinación del cuerpo como opción organizativa no se explícita en el capítulo referido a la selección (Capítulo IV)[48] sino que se remite al de clasificación de los funcionarios públicos en el que se comienza por definir los grupos profesionales [49].

La definición de los grupos profesionales que se realiza en el artículo 31 del PEBFP comienza indicando que 'los funcionarios públicos se integrarán el Cuerpos, que podrán ser Generales y Especiales, y Escalas que se estructuran, de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso, en los siguientes grupos...'. El esquema se completa con las determinaciones, ya expresas, del artículo 32 según el cual '1. La creación, modificación sustancial, unificación y supresión de Cuerpos y Escalas de funcionarios se efectuará por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea legislativa de la respectiva Comunidad Autónoma...'[50].

La novedad 'por lo que parece' frente a la Ley 30/1984 es la conexión entre el grupo profesional y, sobre todo el cuerpo o escala al que se pertenece, con el régimen de prestación de servicios que se contiene en el artículo 35 del PEBFF según el cual 'la prestación de servicios de los funcionarios públicos se realizará mediante el desempeño de puestos de trabajo o el ejercicio de funciones y ejecución de tareas de acuerdo con lo que determine cada Administración Pública...'.

La opción por los cuerpos plantea una cuestión que no puede obviarse y es que fuera de los departamentos ministeriales, la cuerpos de funcionarios puede resultar 'encorsetadora' para servir un conjunto de funciones y tareas especialmente dispersas y diferenciadas.

Se plantean dos tendencias. La multifuncionalidad o la creación de cuerpos de amplio espectro. En este supuesto es probable que debería compensarse 'para ser útil' con la 'especialidad' dentro de aquel, de forma que pueda conseguirse una adaptación a las funciones que realmente se dan en las organizaciones actuales. Una labor de este orden debería ser precedida de otra de recomposición e integración de los diversos cuerpos que realizan funciones similares en el seno de organizaciones diferenciadas. No cabe negar que esto se intentó en las disposiciones adicionales de la Ley 30/1984 pero dicha labor resulta hoy insuficiente y habría de reiterarse desde una concepción más acorde con la nueva organización plasmada en la LOFAGE indicando, por ejemplo, si debe existir un único cuerpo de generalistas, o uno sólo para todos los Organismos Públicos, etc... La dispersión corporativa supone un freno a la movilidad funcional y si éste va a ser el nuevo esquema de funcionamiento sólo será admisible en la práctica si los 'recipientes' de ingreso son lo suficientemente amplios que no colapsen el funcionamiento de una Administración que está inmersa en un proceso de redefinición y acoplamiento consecuencia del proceso de transformación del modelo de Estado.

Desde otra perspectiva la tendencia organizativa de sentido contrario sería la de fraccionar la función en más cuerpos de funcionarios con los que cubrir la dispersión funcional que afecta tanto a la organización Administración Pública como al resto de organizaciones.

La pérdida de importancia del puesto de trabajo: la disociación relación de puestos de trabajo-plantillas de funcionarios

En la línea de lo que se acaba de indicar la opción organizativa trata de distinguir entre la 'parte superior' de las estructuras administrativas que se mantiene nucleada en torno al puesto de trabajo y a una retribución específica por el desempeño del mismo y los puestos incluidos en las plantillas de puestos de trabajo que responden al desarrollo de funciones y ejecución de tareas generales que no permiten una definición específica y que, por tanto, no conlleva abono de cantidad alguna ligada a su desempeño. Esta opción que, según parece, ha estado sometida a revisión en los nuevos borradores del PEBFP en la línea fundamental permitir una flexibilización del esquema de movilidad funcional preexistente que, desde luego, puede decirse hoy que ha producido una fuerte rigidificación del esquema actual de funcionamiento de las mismas. De hecho las reformas introducidas en la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del orden social sobre movilidad funcional determinan un punto de inflexión que deberá tenerse en cuenta en las regulaciones futuras.

La cuestión planteada desde la gestión de recursos humanos reclama la movilidad funcional como elemento esencial de gestión del que se ha dotado el mundo laboral (basta con ver el artículo 39 del Estatuto de los Trabajadores [51] ) y sin la que parece difícil producir adaptaciones necesarias en el seno de una Administración que, organizativamente hablando, es un holding que necesita funcionar como tal y permitiendo las modificaciones necesarias para que las necesidades cambiantes en los ámbitos funcionales puedan cubrirse con los recursos propios de aquel. Desde una perspectiva jurídica esta flexibilidad choca con el concepto tradicional del derecho al cargo que ha sido analizado entre nosotros por Martínez de Pisón [52] quien nos recuerda que la definición de que debe entenderse por aquel permite diferenciar las posturas de quienes entienden que comprendería exclusivamente el derecho al ejercicio de una función en un puesto concreto de trabajo (Ortíz de Mendibil, R Vázquez de Prada) y quienes entienden que se refiere, únicamente, al mantenimiento de la condición de funcionario público ( García Oviedo). Es lo cierto que, sin romper con las configuraciones clásicas (derecho a ser funcionario, derecho a pertenecer al cuerpo de ingreso, derecho a ejercer las funciones correspondientes a éste) es necesario replantearse su configuración actual. En concreto la cuestión que debe analizarse es si debe formar parte del derecho al cargo el desempeñarlo en un concreto departamento ministerial o en un determinado organismo. Desde una perspectiva general del Derecho administrativo y, como consecuencia, teniendo en cuenta la personalidad jurídica única de la Administración del Estado puede encontrarse un equilibrio entre ambas figuras. Así, manteniendo el derecho al cargo como aquel que deriva de una forma de provisión de los puestos de trabajo (concurso) podría admitirse una mayor flexibilización de la relación orgánica de forma que, con respeto del derecho a la función 'ganado' conforme al citado procedimiento de provisión, el mismo pueda ser ejercido en diferentes órganos administrativos con respeto, asimismo, de la inamovilidad geográfica.

Si este intento de reconversión triunfase es evidente que se habría ganado la flexibilidad sin necesidad de tener que eliminar el puesto de trabajo como elemento de organización.

No obstante y por 'cerrar' el argumento es necesario que el replanteamiento sea de mayor alcance dada la inconcrección real que la definición de las propias tareas se contiene en las normas ordenadoras de la función pública actual. Si se analiza seriamente la definición funcional actual de los distintos cuerpos de funcionarios (sin indicar siquiera el cómo las mismas se diluyen en la realidad) parece difícil establecer una ámbito funcional que resulte lesionado. Lo que sí está ocurriendo es que un mismo proceso de trabajo se realiza, en los momentos actuales, de una forma diferente en lo instrumental y en lo operativo. Este cambio no se da sólo en los estratos inferiores de la Administración sino que alcanza también a los procesos más técnicos en los que la introducción de la tecnología ha supuesto una auténtica revolución en las formas del trabajo. Este proceso deriva, como venimos reiterando, como es obvio de las profundas transformaciones a que está sometido el mundo del trabajo en la actualidad y que suponen...

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