Características de las experiencias españolas de presupuesto participativo: intento de encuadramiento en una tipología

Autor:Carmen Pineda Nebot/Valdemir Pires
Páginas:51-90
RESUMEN

El presupuesto participativo es una metodología innovadora de gestión presupuestaria pública alincluir en el proceso de decisión al ciudadano común, votante o no, a diferencia de lo que ocurre en los procesos presupuestarios tradicionales. Surgió en Brasil en las dos últimas décadas del siglo pasado (siendo el de la ciudad de Porto Alegre el modelo más conocido) y se difundió desde entonces por... (ver resumen completo)

 
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1. Introducción

El orçamento participativo o presupuesto participativo es una metodología de gestión pública presupuestaria que, en los últimos veinte años, se ha convertido en una práctica innovadora y renovadora de la democracia y la calidad del gasto público (Pires y Pineda, 2008). Así ha sido reconocido tanto por organismos internacionales (ONU, Banco Mundial o Fondo Monetario Internacional) como por gobiernos locales y nacionales de todos los continentes, que lo han adoptado y adaptado a sus propias características.

Porto Alegre, capital del Estado de Rio Grande do Sul (Brasil), es la gran referencia internacional2 de esta metodología al haber sido considerada una de las 42 mejores prácticas de gestión urbana en 1994, por la ONU, y por la gran difusión internacional que ha tenido (Foro Social). Sin embargo, no hay que olvidar que el presupuesto participativo es una de las formas de democracia participativa más difundidas en Brasil (Marquetti et al., 2008). Algunos de los factores que facilitaron su emergencia son: las experiencias de participación popular que ocurren en Brasil a partir de la segunda mitad de los años setenta y principios de los ochenta, al comienzo de la apertura del régimen militar (de este momento son las experiencias de Piracicaba, Lages, Boa Esperanza, Diadema, Vila Velha y Pelotas)3; el aumento de ingresos de los municipios después de la promulgación de la Constitución de 1988; y la expansión del número de prefecturas (alcaldías) gobernadas por partidos de izquierda, en particular el Partido de los Trabajadores (PT) (Souza, 2001).

A partir de 1989, año de inicio de la experiencia en Porto Alegre (Santos, 1998, 2002), el número de ciudades con presupuesto participativo aumenta en todo Brasil4. En el período 1989-1992, diez municipios del sudeste y sur del país ponen en marcha el presupuesto participativo. Más tarde, entre 1992-1996, se amplía el número a treinta y seis y se diversifica a otros municipios del nordeste. Pero es en el periodo 1997- 2000 cuando se produce una “masificación” de las experiencias en Brasil, llegando a superarse el centenar (Ribeiro y Grazia, 2003). En esta época se incorporan no sólo otras zonas del país, aunque siguen concentradas fundamentalmente en el sudeste y el sur (46%), sino también otros partidos políticos de signo ideológico distinto.

A partir del año 2000 la expansión se produce por todo el mundo. Sólo en Brasil, a pesar de la ausencia de datos precisos, se cree que existen entre doscientas a tres-

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cientas experiencias (Pires y Pineda, 2008). Pero también se han puesto en marcha experiencias en Europa (Sintomer, 2005; Krylova, 2007), Asia (Paul, 2007; Brillantes Jr., 2007), África (Shall, 2007a, 2007b), América del Norte (Lerner y Wagner, 2006) y en muchos países de América Latina (Goldfrank, 2007). Esto convierte al presupuesto participativo en una práctica no restringida a un país (Brasil) o una zona (América Latina), aunque también provoca muchos cambios en sus significados, sus objetivos y su metodología en relación a la experiencia original (Pires y Pineda, 2008).

Los estudios e investigaciones han recorrido un camino similar5. Los del primer período, que Cabannes (2005) denomina como “experimentales”, destacaban las virtudes y bondades del presupuesto participativo e identificaban los factores de éxito que permitirían su desarrollo (Souza, 2001; Nylen, 2003; Wampler, 2004; Baiocchi, 2001). Los del segundo período tienen como preocupación principal el diseño de las experiencias y los problemas de su implantación en otros países, prestando una especial atención a los requisitos previos que deben cumplir los lugares para tener éxito (Blanco, 2002; Chávez, 2005; Sintommer, 2005). En cambio, en el tercer período se analizan el tipo de relación de las instituciones participativas con las representativas (Pires, 2000; Subirats, 2005; Tatagiba y Teixeira, 2007; Beras, 2009), la sostenibilidad6 de las experiencias (Fernández y Pineda, 2010; Serafim y Teixeira, 2006; Balcão y Maranhão, 2004; Mantovaneli Jr., 20017), la medición y evaluación del grado de desarrollo y del nivel de calidad de las experiencias (Fedozzi y Furtado, 2009; Silva, 2009; Costa, 2010; Alegretti et al., 2011) y la búsqueda de definiciones.

En esa búsqueda para encontrar una definición del presupuesto participativo comienzan a producirse choques, político-ideológicos o territoriales, que pueden terminar convirtiéndose en un obstáculo insalvable para su progreso. Esta situación ha provocado que los investigadores planteen como solución la elaboración de clasificaciones o tipologías, ya que ellas permiten que los distintos casos puedan ser debidamente encuadrados y comparados entre sí (Ganuza, 2007; Marquetti, 2007; Sintomer, Herzberg y Röcke, 2008; Navarro, 2008; Pires y Pineda, 2008a; Barragán et al., 2011).

Este artículo, tomando como referencia la propuesta de tipologías presentada en Pires y Pineda (2008a), tiene como objetivo encuadrar en ellas las experiencias españolas a fin de identificar sus principales características, empezando por explicar la metodología usada en esta investigación; a continuación, hace una descripción general de las experiencias españolas para, posteriormente, analizar cada uno de los criterios utilizados y realizar un análisis global de ellos, finalizando con unas conclusiones.

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2. Metodología

El objetivo de la investigación es analizar las experiencias españolas de presupuesto participativo siguiendo unos criterios previamente establecidos en Pires y Pineda (2008a) con el fin de identificar aspectos comunes y diferenciados que puedan servir para definir modelos determinados. Se ha utilizado esta tipología por considerarla más adecuada al objeto de estudio, es decir, la participación ciudadana en el presupuesto municipal, al incorporar elementos no incluidos en otras (Ganuza, 2007; Sintomer et al., 2008), como el elemento económico. Además proporciona un conjunto de informaciones que sirven de referencia para conocer, en posteriores investigaciones, las modificaciones que las experiencias vayan sufriendo en su funcionamiento.

La metodología utilizada ha sido una combinación de técnicas de investigación social cuantitativas y cualitativas, utilizando la información cuantitativa recogida para elaborar la tabla, los cuadros y las figuras presentes en este artículo, mientras que la información cualitativa sirvió de base, por un lado, para validar los cuestionarios y contrastar las respuestas obtenidas y, por otro, para interpretar y contextualizar los resultados obtenidos a través de las encuestas. La investigación cualitativa consistió en un análisis de documentación en el que se revisaron y analizaron las páginas web de los ayuntamientos, las actas de las asambleas de los presupuestos participativos, las revistas municipales, los reglamentos de participación ciudadana, los reglamentos y normas del proceso de presupuesto participativo, la documentación institucional, artículos académicos sobre el tema y dossiers de prensa de los ayuntamientos. Los datos cuantitativos8 se recogieron, durante el período de marzo de 2010 a febrero de 2011, mediante cuestionario remitido por correo electrónico a los responsables de los proyectos de participación presupuestaria de los municipios seleccionados.

Como suele ocurrir cuando se investigan temas locales, las dificultades fueron innumerables. Por una parte, fue difícil encontrar en las páginas web en qué lugar se encuentra situado el tema, la variedad de opciones son casi tantas como municipios estudiados. Hallar las direcciones de correo del área responsable del tema tampoco fue una tarea sencilla, como tampoco lo fue encontrar a la persona que pueda responder al cuestionario, que en unos casos puede ser el coordinador del proceso, en otros un técnico o, lo que es peor, hay que esperar que el concejal o la concejala responsable pueda responder o autorice a un técnico a hacerlo. Para todo ello es necesario haber contactado telefónicamente varias veces con el ayuntamiento y el área responsable, que conozcan al encuestador y comprendan lo que desea. Por otra parte, una dificultad añadida es que esta investigación no ha contado con ninguna ayuda financiera.

De las más de setenta experiencias detectadas9, se envió el cuestionario a cuarenta y tres ayuntamientos, lo que supone un 61,4% de tales experiencias. No se hicie-

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ron los envíos restantes por haberlas detectado al final de la investigación y por no encontrar ningún dato que permitiera contactar con ellas al ser municipios de tamaño muy pequeño o haber utilizado para su puesta en marcha personal externo. Se recibió contestación, como se puede ver en la tabla siguiente, de veintiséis ayuntamientos, lo que representa un índice de respuesta del 60,5%10, muy por encima de las previsiones que existen para los estudios por Internet y lo suficientemente significativo como para contar con una importante evidencia empírica a la hora de hacer los correspondientes análisis. Si se analizan los ratios de respuesta en relación a otros criterios, como el volumen de población o el partido gobernante en el municipio, se ve que hay información proveniente de todos los estratos poblacionales y de todos los partidos políticos, lo que refuerza el carácter representativo de la muestra.

CUADRO 1

Experiencias objeto de estudio

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Experiencias objeto de estudio

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Experiencias objeto de estudio

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3. Presupuestos participativos españoles

Los presupuestos participativos empiezan a implementarse en España en el año 2001 en tres municipios (Cabezas de San Juan, Rubí y Córdoba) gobernados por Izquierda Unida (Pineda, 2004). Desde...

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