El canon urbanístico en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de las ley
| Autor | Secretario del Ayuntamiento de Villa de Mazo |
| Cargo | Francisco Javier Fernández Parrilla |
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INTRODUCCIÓN
Tras la sorprendente Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de fecha 20 de marzo, la Comunidad Autónoma de Canarias, al igual que otras muchas, al amparo de su «estrenada» competencia exclusiva en materia de urbanismo y ordenación del territorio, recordada por la Exposición de Motivos de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 1, se aplicó a la tarea legislativa aprobando, primero, la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio, hoy derogada y sustituida por el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (TRLOTCEN). Este nuevo marco legal introduce una importante novedad en lo que al suelo rústico se refiere, con la aparición de una figura de contenido económico denominada «canon», que grava el aprovechamiento edificatorio en un suelo, en origen y como regla general, excluido de dicho proceso.
Si bien, se trata de una figura desconocida en nuestro derecho urbanístico estatal, es justo decir que su nacimiento no viene de mano de la legislación autonómica canaria, teniendo interesantes precedentes en nuestro derecho comparado autonómico.
Así, la Ley 4/1992, de 5 junio, sobre Suelo no Urbanizable de la Comunidad Autónoma Valenciana recoge (art. 16.1) el llamado «canon de aprovechamiento urbanístico» al que somete los usos y aprovechamientos autorizados en el suelo no urbanizable previa «declaración de interés comunitario»; la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, de la Comunidad Autónoma de Madrid regula (art. 65) el, también denominado, «canon» y la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha sujeta los actos de aprovechamiento urbanístico en el denominado «suelo rústico de reserva» (art. 54) al pago del conocido como «canon urbanístico».
La relativa novedad que supone someter la materialización de determinados aprovechamientos en suelo rústico o no urbanizable al pago de una cantidad que no se identifica ni con la tradicional tasa urbanística ni con el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras unida a la parca regulación que recibe la figura en legislaciones como la Canaria 2, ha dado lugar al planteamiento de numerosos interrogantes por parte de los operadores jurídicos, algunos de los cuales intentamos abordar en el presente trabajo.
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NATURALEZA JURÍDICA DEL CANON
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Ingreso de Derecho público o de Derecho privado
El indiscutible contenido económico de la figura estudiada unido al carácter de Administración Pública de su perceptor ?municipio? ha planteado serias dudas sobre su naturaleza jurídica, cuestión nada baladí si consideramos que de tratarse de un tributo, su exigibilidad deberá ir precedida no sólo del cumplimiento de los requisitos contenidos en la legislación urbanística sino también de los previstos en la legislación tributaria.
El artículo 2.1 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, enumera las distintas categorías de los recursos de las entidades locales 3, que a su vez se agrupan en dos grandes bloques, ingresos de Derecho privado y de Derecho público, sujetos a distinto régimen jurídico; debiendo el canon incardinarse necesariamente en uno de ellos.
Siguiendo al profesor Sánchez Goyanes 4, todo debate sobre la naturaleza de las prestaciones pecuniarias y su posible bifurcación en regímenes jurídicos diferenciados en el Derecho local hace inevitable una referencia a la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre que, en palabras de dicho autor, ha supuesto una profunda modificación en el régimen jurídico financiero de la Administración Pública española. La antedicha Sentencia reflexiona (Fundamento J. 3.º) sobre el hecho sorprendente de que el artículo 31.3 de la Constitución, apartándose de lo que era tradicional en nuestros textos constitucionales y legales ?en los que el objeto de la reserva de ley se establecía por referencia a categorías tributarias concretas?, no recurre explícitamente a ninguna de las figuras jurídicas existentes en el momento de la elaboración y aprobación de la Constitución, ni tampoco utiliza el concepto genérico de tributo, sino la expresión más amplia y abierta de «prestación patrimonial de carácter público»; aclarando que la nota distintiva de estas prestaciones patrimoniales no es el sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de Derecho público sino su imposición coactiva, es decir, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla.
Aclarando posteriormente la STC 233/1999, de 16 de diciembre (FJ 9.º) que, las prestaciones patrimoniales de carácter público tienen un contenido más amplio que las meras prestaciones patrimoniales, incluyendo dentro de ellas a los tributos, siendo un concepto distinto de las prestaciones de Derecho público (FJ 5.º).
Visto esto, la primera cuestión a dilucidar es determinar la «ratio iuris» que justifica la exigencia del pago; desvelándonos, en tal sentido, el artículo 62.3 del DL 1/2000, de 8 de mayo (TRLOTCEN), que la obligación nace como consecuencia de la obtención del derecho a un determinado aprovechamiento edificatorio sobre el suelo, por lo que en un primer acercamiento podríamos pensar que se trata de una figura impositiva que grava la creación de riqueza, operando de modo similar al impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.
En apoyo de esta tesis, podemos encontrar pronunciamientos judiciales que, aunque no detallan si se trata de una tasa o un impuesto, sí que se decantan por su naturaleza tributaria y por su conceptualización como ingreso de Derecho público; así el Auto de 9 de junio de 2000 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 3 de Santa Cruz de Tenerife (recurso núm. 129/2000) al resolver la pieza separada de suspensión en la que el objeto del debate procesal se centraba en un acto administrativo liquidatorio del canon, utiliza en su razonamiento jurídico segundo 5 términos tales como «Administración fiscal», «contribuyente» y «deuda tributaria».
Coincidimos con este razonamiento en entender que efectivamente se trata de un «ingreso de Derecho público», pues qué duda cabe que el pago del canon se configura como un auténtico «deber» para el beneficiario del aprovechamiento urbanístico, frente a la Administración que a través de una concreta ordenación, ha hecho posible la futura materialización de dicho aprovechamiento, siendo ésta una concepción que se repite de modo unánime e indubitado en todas las legislaciones autonómicas que han incorporado la figura a su ordenamiento (artículo 62.3 del DL 1/2000 ?C.A. Canaria?: «...previo cumplimiento de los deberes que ésta determine y, en todo caso, el pago de un canon...»; artículo 16.1 Ley 4/1992 ?C.A. Valenciana?: «...obligará (...) a pagar el correspondiente canon de aprovechamiento urbanístico...» y el artículo 54.2 Ley 2/1998 ?C.A. Castilla-La Mancha?: «...previo cumplimiento de los específicos deberes y el levantamiento de las cargas que ésta determine y, en todo caso, el pago de un canon urbanístico...»), pero además, la exigencia del ingreso es también un deber para la Administración, cuyo único margen de maniobra permitido se reduce a decidir el porcentaje ?dentro de los límites mínimo y máximos legales? y la forma de pago ?en dinero o en cesión de suelo?, siendo obvio que la Administración actúa, por tanto, ejercitando potestades administrativas que alejan el ingreso de los de naturaleza privada ?enumerados en el artículo 3 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre?, pues como ha establecido el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (Sala de lo Contencioso-Administrativo) en el fundamento de derecho 5.º de su Sentencia de 9 de febrero de 1999 (Arz. 325) «...cuando la Administración actúa con el carácter de tal Administración Pública, investida de poder e imperio y ejercitando potestades administrativas, sus actos están fundamentalmente regulados por normas de Derecho público, siendo ingresos de Derecho público los que obtiene actuando como tal Administración Pública. Por el contrario, son ingresos de Derecho privado aquellos que la Administración realiza actuando como un particular...». Añadiendo, el fundamento de derecho 6.º «El ordenamiento dota a la Administración Pública de poder de imperio cuando entiende que ésta, con su actuación y en las relaciones jurídicas en que puede encontrarse, defiende un interés general público, colectivo, mientras que cuando defiende un interés particular y privado el ordenamiento la dota de idénticos poderes que los particulares tienen en casos semejantes, sometiéndola al Derecho privado».
Por otro lado, no resultaría lógico que ante una eventual negación de pago de un ingreso en el que concurre la nota de coactividad, la Administración actuante no pudiese ejercer su especial potestad recaudatoria y de apremio, reservada a los ingresos de Derecho público y, por el contrario, tuviese que sujetarse, en cumplimiento del artículo 4 de la Ley 39/1988, a las normas y procedimientos del Derecho privado, obligándola a acudir a la jurisdicción ordinaria en reclamación de la cantidad.
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Naturaleza no tributaria
Con el canon el legislador pretende obtener una compensación por el aprovechamiento urbanístico autorizado, recuperando así para la colectividad, a través del Ayuntamiento, parte del valor del aprovechamiento permitido, con carácter excepcional, en un suelo, el rústico, en principio excluido del proceso edificatorio. Estamos, por tanto, ante una obligación de cesión gratuita 6 a la Administración de una parte de ese aprovechamiento, extrapolándose al suelo rústico un «deber urbanístico» hasta ahora reservado sólo a los propietarios del suelo urbano (art. 14.2.c Ley 6/1998, de 13 de abril) y del urbanizable (art....
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