¿Mejora del nivel de vida? Bienestar sostenible y competitividad

Asunto: Este trabajo sostiene que se necesitan niveles sociales más altos para la competencia internacional y el crecimiento. Desde luego, necesitamos una fuerza laboral de gran calidad y bien motivada, y los gastos sociales constituyen un sector importante en el que se crea una demanda efectiva. Los intentos para satisfacer, más que para sofocar, las nuevas demandas sociales pueden ser el caldo de cultivo de una economía innovadora.

Relevancia: El debate sobre la competitividad europea tiende o bien a ignorar los temas sociales, o bien a considerar los altos niveles sociales como un coste que se ha de minimizar para que Europa siga siendo competitiva. Se ha prestado poca atención al papel positivo que juega la innovación social y, sin embargo, es en la economía social donde se encuentran los principales retos y posibilidades de nuevas políticas que puedan ayudarnos a construir un nuevo sistema de crecimiento que se autorrefuerce, combinando los aspectos económicos y sociales.

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Introducción

En esta época de competencia mundial, se cuestiona, a menudo, si Europa puede permitirse, todavía, niveles altos de bienestar social, y si los altos niveles de vida no socavarán nuestra competitividad, elevando los impuestos y los costes salariales. Sin embargo, puede ocurrir lo contrario: que, en realidad, nuestra futura competitividad dependa fuertemente de esos altos niveles de bienestar. Es preciso explorar cuál es el eslabón entre competitividad y bienestar y si es posible encontrar marcos políticos positivos que soporten el crecimiento económico y el desarrollo socialmente sostenible.

En este artículo, proponemos algunas ideas iniciales sobre las relaciones entre competitividad y bienestar social. Comenzamos por sostener que, en el debate sobre la competitividad, se ha prestado demasiada atención al aspecto económico, e insuficiente atención a la contribución social complementaria: es como si un atleta se entrenase con una sola pierna.

Pasamos después a esbozar una noción de competitividad más general y completa, que busca un equilibrio entre rendimiento económico y eficacia social. Analizamos algunas de las formas que puede revestir, considerando algunas innovaciones sociales recientes en los sectores de la tercera edad, la sanidad y la educación, donde los retos sociales se están abordando de modo que se eleven a la vez la calidad de vida y la eficacia económica.

Con este trabajo queremos contribuir a establecer una agenda para estudio y experimentación a nivel político, iniciando así un debate. En particular, nos preguntamos si es posible definir formas de competitividad en el contexto europeo, que se traduzcan en mejoras del nivel de vida. No sabemos si es posible, sólo que es necesario.

Competitividad y bienestar

Nuestra pregunta no es si podemos permitirnos altos niveles de bienestar, sino cómo podemos conseguirlo en una época de competencia mundial. Nuestra perspectiva política es que el desarrollo económico tiene poco sentido si no proporciona niveles de vida más elevados. Por ello estamos de acuerdo con Coriat (véase su artículo en este mismo número) en que la política de competitividad debe incorporar el bienestar como un principio básico. Pero esto no significa que se deba dar un cheque en blanco a los gastos sociales. Como indica Soete (véase igualmente en este número), si la globalización mundial significa algo, es que el grado de libertad de la acción política se reduce en muchos sectores que antes estaban a nivel nacional, incluidos los gastos sociales. Entonces, ¿cómo podemos equilibrar las exigencias económicas de la globalización mundial con la necesidad de mejorar los niveles de bienestar?

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Cuadro 1: Sanidad y Sociedad de la Información

La organización de los servicios sanitarios en la UE varía sustancialmente de unos países a otros, a causa de las diferencias de financiación, legislación y asistencia sanitaria. Sin embargo, todos los países se enfrentan a grandes retos. Las necesidades son crecientes y cambiantes, debido al envejecimiento demográfico (la esperanza de vida creció de 72 a 76,5 años en la UE, de 1970 a 1990); ello conduce a una demanda creciente de tratamientos para enfermedades crónicas; cambios en los tipos de enfermedades, como las alergias y el cáncer relacionados con el medio ambiente, en ciertas áreas, o las enfermedades "de los ricos" como la obesidad y las enfermedades de corazón. Las personas que viven más y son más ricas tienen también mayores expectativas de salud. Además, hay muchas innovaciones en los tratamientos y en la tecnología médica, muchas de las cuales son de coste elevado. Al mismo tiempo, existen presiones para contener la demanda de gasto sanitario, especialmente en la parte que depende de los presupuestos públicos.

Así pues, se han intentado muchas innovaciones en el sector sanitario, con vistas a aumentar el control sobre los costes, sin comprometer la calidad asistencial, por ejemplo:

1. La tendencia hacia una "medicina basada en la evidencia" que identifica y evalúa la eficacia de las prácticas clínicas, con vistas a aumentar la rentabilidad de los servicios asistenciales y a planificar los sistemas sanitarios.

2. El desarrollo de redes de datos sobre los pacientes, que permitan la rápida transferencia de los historiales desde los médicos generales a los especialistas y a los hospitales: ello exige la cooperación y la normalización entre las distintas organizaciones sanitarias.

3. Un cambio desde la asistencia médica institucionalizada hacia servicios de prevención y promoción comunitarios, de modo que la noción de sanidad implique a sectores más amplios de la sociedad: empresarios, educadores, servicios sociales, medios de comunicación, comunidades e individuos.

4. "Sistemas asistenciales integrados" orientados a los clientes y con una red de instituciones que cubra los servicios administrativos, la prestación de asistencia, seguimiento y evaluación.

   Fuente: Rantanen y Lehtinen (1997)

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   En primer lugar, necesitamos desarrollar modelos de bienestar que sean compatibles con las "nuevas normas de competitividad" que, según Coriat, constituyen el núcleo dinámico de la economía del futuro. Estas "normas" se derivan de la serie de estudios "Made in..." que han acumulado pruebas de que se está produciendo una desviación de la pura competencia basada en los costes. Las empresas de éxito, hoy día, compiten cada vez más en factores distintos de los costes, como calidad, oportunidad, adaptabilidad, capacidad de innovación, etc. Todos estos factores exigen cambios en el micro-comportamiento de la empresa. La competitividad se basa ahora en la capacidad de la organización para aprender y para adaptarse (véase el artículo de Dosi, en este número). El aprendizaje en la organización depende básicamente de los métodos de adquisición y aplicación del conocimiento en la empresa y ello, a su vez, descansa en los métodos de gestión existentes en el medio social e institucional de la empresa y en la competencia de los individuos que integran el equipo directivo y la fuerza laboral de la empresa.

   Partiendo de estas "nuevas normas de competitividad", llegamos rápidamente a la conclusión de que la competitividad depende de la forma en que trabajamos y de qué tipo de trabajadores somos. En otras palabras, la nueva competitividad se construye sobre los conocimientos que poseen los individuos y los grupos de individuos y sobre el que existe en las instituciones. Se trata, pues, de relaciones sociales que reflejan tanto las prácticas de la organización como las pautas sociales más amplias, institucionales y culturales, dentro de las que se mueve la empresa. Creemos que está justificado decir que las prácticas sociales no son una barrera para la competitividad, sino más bien su fundamento. Más concretamente, en el contexto de las nuevas normas de competitividad, el éxito de Europa dependerá de la productividad de sus ciudadanos. Por tanto, uno de los pilares de nuestro modelo de bienestar sostenible es que las nuevas normas de competitividad exigen una fuerza laboral formada, articulada, ajustada y activa, así como motivada y participativa. En contraste, la concentración excesiva en la rebaja de los costes conduciría a una sociedad igualada por debajo, que tendría que soportar una creciente disminución de la competitividad, causada por el aumento de personas deficientemente formadas, desmotivadas, marginadas y enfermas. El desarrollo social no es sólo "bueno", es necesario.

   Vemos pues que hay argumentos en favor de los altos niveles de bienestar social. Los necesitamos porque son la base de una fuerza laboral productiva. Sin embargo, si abandonamos el razonamiento en este punto, cometeremos el error de concentrarnos sólo en los aspectos económicos. El bienestar social no es solamente "necesario" o "bueno", sino que es el punto clave del desarrollo económico. Entonces, diríamos que el segundo pilar de la política de competitividad es la idea de que el bienestar social debe dirigir nuestra búsqueda de competitividad, incluso aceptando las limitaciones del desarrollo social que vienen impuestas por la necesidad de mantenernos competitivos.

   Bienestar sostenible y bienestar social

   Los lectores escépticos estarán cuestionando la credibilidad de nuestros argumentos, puesto que la realidad es que los sistemas de bienestar se encuentran sometidos a las presiones de las limitaciones presupuestarias y del aumento de las necesidades. Nuestra respuesta es muy sencilla: preguntarse cómo podemos mantener los sistemas existentes, a la vista de sus evidentes fallos, es una cuestión equivocada. El punto clave es que si estos sistemas no son sostenibles en su forma actual, hemos de construirlos de nuevo.

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   Cuadro 2. Aprendizaje continuo para un empleo permanente

   Generalmente se reconoce que el actual sistema educativo "de una vez para siempre" se adapta mal a una economía tecnológicamente dinámica. La mayoría de la población activa del año 2000 está ya trabajando, pero la mayoría de la tecnología que empleará no está aún ni siquiera en fase de diseño. Además, el trabajo exigirá cada vez más capacidades cognitivas, de resolución de problemas, de comunicación y de trabajo en equipo, además de los tradicionales "saber qué" y "saber cómo" proporcionados por los sistemas educativos.

   Para abordar estos retos, las innovaciones sociales apuntan a una transición hacia una idea más holística del aprendizaje, lo que incluye:

1. Nuevos modelos de escolarización, especialmente en los primeros años, que destacan un alto nivel de desarrollo cognitivo y social, aptitudes para razonar, capacidad de trabajar en equipo, de comunicación, de negociación y de juicio.

2. Una integración más estrecha entre trabajo y aprendizaje, de modo que el adiestramiento para tareas específicas (que es crucial para obtener un empleo) tenga lugar en el contexto del aprendizaje de los principios generales en que se basan (lo que es crucial para mantener el empleo a largo plazo).

3. Una nueva economía de la educación: será preciso encontrar los medios para financiar el aprendizaje de por vida, lo que incluye nuevos métodos e incentivos de financiación, el uso de tecnologías para proporcionar educación de forma más flexible y eficaz, respecto a los costes, etc.

   La cuestión política no es, pues, si podemos encontrar una relación positiva entre competitividad y bienestar, sino cómo encontrarla. Esta es una de las cuestiones políticas más profundas e importantes con las que se enfrenta la Europa de hoy. No es sorprendente, por tanto, que no podamos abarcarla en este breve artículo. Además, las respuestas no existen todavía. En realidad, el propósito de esta parte del proyecto "Made in Europe" es contribuir a este debate.

   Pero podremos empezar suscitando un punto crucial que se ha de abordar antes de continuar: ¿qué entendemos por bienestar social y por bienestar sostenible? Es claro que "bienestar" es un concepto relativo. Por ejemplo, si miramos retrospectivamente a la institucionalización del bienestar en la sociedad europea, asociada a la creación de los distintos estados del bienestar nacionales, a partir de los años 40, veremos que los problemas sociales que hubieron de abordar eran muy diferentes de los retos sociales con que nos enfrentamos hoy. No en último término, nuestras expectativas de "mejoras del bienestar" se basan en la experiencia, y en el rechazo parcial, de los modelos de bienestar existentes.

   Al abordar el tema del bienestar, hay que tener muy claros los términos. En particular, hay que recordar que el período que va de los años 40 a los 70 no fue una Edad de Oro del Bienestar a la que quisiéramos volver, incluso si pudiéramos. La crítica del estado del bienestar centralizado, se asocia tanto a sus fallos sociales como a sus fallos económicos (véase, por ejemplo, Moran, 1990). Un fracaso evidente del viejo modelo fue, por ejemplo, la institucionalización de grandes zonas de desigualdad. Hubo una discriminación generalizada, por razón del sexo, basada en las ideas sobre el papel de las mujeres, la estructura de la familia, etc. Los estudios empíricos en las áreas de la educación, la sanidad y la vivienda tienden a demostrar que muchos servicios públicos son regresivos, en el sentido de que las clases medias obtienen más del estado del bienestar que los más pobres (y especialmente los muy pobres).

   Como resultado, durante la década de los 80 se cuestionó la noción de los sistemas de bienestar centralizados. Ha habido muchos experimentos de reformas institucionales, como privatizaciones, desregulaciones y liberalizaciones. En muchos sectores, hemos asistido a un aumento de la autonomía y del voluntariado, especialmente en el crecimiento del sector terciario, junto con la percepción de que el Estado no tiene el monopolio del bienestar. El bienestar depende también de la creatividad y del esfuerzo de los individuos, de los grupos sociales y de las comunidades; y bienestar significa algo más que un mero nivel determinado de servicios sociales.

   Muchos de estos experimentos fueron justificados por sus impulsores, no sólo por sus posibilidades de ofrecer servicios más eficaces, en relación con los costes, sino también porque aumentaban la transparencia, la flexibilidad y la capacidad de respuesta de los servicios. Se sostiene que los ciudadanos se pueden liberar de la opresión de la burocracia, cambiando el papel del estado que pasaría de ser el proveedor directo de los servicios, a un mero regulador de los mismos. Ello permitiría, en principio, que el estado simplemente garantizase el acceso equitativo a los servicios, en lugar de comprometerse a proporcionarlos también.

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   Cuadro 3. El desafío social de una Europa que envejece

   Se trata de uno de los elementos de los principales cambios demográficos en la UE y en otras partes que se citan más frecuentemente, que se ha previsto hace tiempo, y que tiene importantes consecuencias para todos los aspectos de la sociedad y de la economía. Incluye una disminución de la población total, un descenso en el número de niños y jóvenes, una caída significativa en el número de personas en edad de trabajar, y una explosión en el número de personas próximas a la jubilación y ancianos.

   ¿Cómo abordar las necesidades, las exigencias y expectativas de bienestar de una población compuesta fundamentalmente por pensionistas? ¿Cómo podrá la población activa absorber las presiones que ello le produce, sin comprometer las expectativas globales de bienestar social y de calidad de vida?

   Se necesitan respuestas sociales para abordar el reto de una Europa que envejece. ¿Será preciso prolongar la edad de jubilación, para que los mayores se mantengan económicamente activos durante más tiempo? En el contexto de un rápido cambio tecnológico, ¿cómo hacer frente a la discriminación por edad, presente en el mercado de trabajo, donde la juventud parece un requisito necesario para obtener un empleo? ¿Qué margen hay para reconsiderar los límites, tradicionalmente estrictos, entre trabajo y jubilación, con una creciente retirada de la fuerza laboral? Quizás, como en el caso del Japón, deberíamos movernos hacia una nueva etapa de la vida activa, con ingresos inferiores pero complementados con una pensión parcial.

   ¿Cuáles serán los efectos del envejecimiento sobre la innovación tecnológica, cuando el número creciente de personas mayores ejerza sus opciones en el mercado? Por ejemplo, se abrirán nuevos mercados en la re-ingeniería de bienes y servicios para la casa y el hogar, transporte y movilidad, alimentos, vestidos, ocio, etc.

   Fuentes: Gavigan (1996) y Saranummi (1996)

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   Estas tendencias se han visto también favorecidas por la necesidad de ahorrar en los presupuestos del sector público. Las reformas institucionales de los años 80 y 90 se preocuparon tanto de aumentar la eficacia como de satisfacer las crecientes necesidades sociales. Por ejemplo, una crítica importante del estado burocrático del bienestar fue que se había hecho demasiado grande y complejo. Como resultado, sufría del "efecto dinosaurio" (o ineficacia), en virtud del cual era incapaz de asignar sus recursos internos eficazmente, o incluso de identificar qué necesidades debían satisfacerse y cómo. Tales innovaciones institucionales forman parte del desafío del bienestar sostenible, donde los costes estén controlados y se asignen de forma transparente, de modo que se pueda ver qué necesidades se están satisfaciendo y cómo.

   ¿Unas nuevas normas sobre prestaciones sociales y bienestar?

   ¿Cómo serán las políticas de bienestar sostenible? Parte de la respuesta se puede deducir de las experiencias mencionadas, que han tratado de liberalizar los servicios públicos tradicionales, de modo que se hagan más eficaces respecto a sus costes y tengan más capacidad de respuesta. Algunas de las posibles líneas de innovación se indican en los cuadros adjuntos, que resumen brevemente algunas innovaciones recientes en los sectores de la sanidad y de la educación (cuadros 1 y 2). Se deducen ya algunas líneas de actuación claras, como una mayor transparencia, adecuación, eficacia respecto a los costes y capacidad de respuesta a las demandas de los ciudadanos.

   Pero el desarrollo sostenible significa algo más que una simple versión más eficaz, transparente y flexible de los viejos sistemas. Como muestran estos cuadros, nos enfrentamos con nuevos desafíos, relacionados, no en último término, con el envejecimiento demográfico de Europa (véase el cuadro 3). El principal reto que aparece en estos cuadros es la necesidad de encontrar modelos de desarrollo social basados en utilizar, y no en malgastar, el capital humano de nuestros pueblos (Ello está de acuerdo, de nuevo, con la tesis de los estudios "Made in..." de que la competitividad depende de que no se malgasten los talentos y las energías de los individuos). Es posible también que tal desarrollo social pueda derivar en una forma localizada y descentralizada de crear empleo (CEC, 1996).

   Pero hay también otras lecciones en estos ejemplos. En primer lugar, que la innovación social es necesaria no sólo para controlar los costes, sino para satisfacer nuevas demandas, las cuales, a su vez, crean las bases para nuevas innovaciones y nuevo crecimiento. El desarrollo del bienestar es un importante motor del crecimiento. Sería peligroso ignorarlo, porque al promover el desarrollo social podemos crear nuevos mercados y fomentar, más que dificultar, nuestro desarrollo. La cuestión está en cómo estimular estas demandas, de modo que se cree un círculo adecuado de oferta y demanda, que alimente el crecimiento y satisfaga las necesidades. La búsqueda de tales ciclos de desarrollo que se autorrefuerzan (ciclos sostenibles a largo plazo) es un objetivo adecuado de innovación social, más que un argumento para restringir los servicios.

   También aparece en estos ejemplos una tendencia a la ruptura de barreras entre los actuales actores, instituciones y organizaciones. Las antiguas funciones, claramente delimitadas, se están difuminando, para ser reemplazadas por relaciones más flexibles: entre empresarios y educadores, con fines de aprendizaje, o la asistencia completa e integrada en los servicios sanitarios. Estamos tratando con un nuevo conjunto, más abierto, de actores, que participan en la creación de bienestar. Y ello contribuye a crear una situación sostenible, donde el estado no es dominante, ni ejerce el liderazgo, sino sólo uno de los participantes en el desarrollo social. Ciertamente, el bienestar es demasiado importante para dejarlo en manos de los gobiernos.

   Sin embargo, aquí es precisamente donde se encuentran los principales problemas no resueltos sobre nuestro concepto de bienestar sostenible. En primer lugar, muchas de las ideas que tenemos se basan en modelos de desarrollo social más preocupados por la necesidad de restringir costes, que por los objetivos de desarrollo social: de nuevo lo económico prima sobre lo social.

   También es decepcionante constatar que muchas de estas innovaciones sociales chocan con problemas prácticos de ejecución. Por ejemplo, concebir los servicios sanitarios con criterios de mercado puede aumentar la transparencia, pero generalmente supone un mayor nivel de costes de transacción. Para garantizar que se alcanzan las metas sociales, la tendencia consiste en exigir que los servicios cumplan objetivos de rendimiento. Ello, a su vez, requiere tareas de contabilidad a gran escala, que consumen recursos. Además, el cumplimiento de indicadores de rendimiento puede llegar a establecer un sistema de incentivos perversos, donde el objetivo de la organización sea alcanzar esas metas, más que proporcionar el bienestar que es su fin último.

   Y, más importante todavía, el proceso de definición de objetivos no es políticamente neutro. Tiende a reflejar intereses particulares y/o es propicio a la explotación por grupos bien informados, que pueden utilizarlo en su beneficio, implicando de nuevo el riesgo de institucionalización o exclusión.

   Además, mientras los nuevos modelos pueden reflejar mejor las aspiraciones y opciones de los individuos, plantean la cuestión del futuro de los ciudadanos y de la solidaridad social. Podemos ir hacia una situación social en la que las personas se consideran como consumidores, más que como ciudadanos. Muchos de los pilares institucionales de la vida social (sanidad, educación, cuidado de los ancianos, medio ambiente urbano) no son sólo servicios, sino que forman parte del tejido de la sociedad civil. Por ello, las consecuencias de la innovación social son aún de mayor alcance y más sensibles que los cambios complementarios que tienen lugar, en cuanto a innovación, en el sector privado.

   ¿Hacia un nuevo orden social?

   A partir de nuestra discusión sobre las relaciones entre competitividad y bienestar, ¿podemos identificar algunos elementos clave que nos dirijan hacia una noción más sostenible del bienestar? Subrayemos de nuevo que el desarrollo social no debe considerarse como un coste, sino como el fundamento de la competitividad. Las nuevas normas de competitividad descansan sobre las inversiones sociales en educación, en particular, pero también en atención sanitaria y otros servicios públicos. Análogamente, la evolución de las demandas sociales no debe verse únicamente como un problema, sino como una fuente de nuevos mercados y, por ende, como un motor del crecimiento.

   Hemos tratado de mostrar una perspectiva en la que el bienestar, como compañero de la competitividad, impulsa innovaciones sociales recientes, en áreas tales como la sanidad y la educación, y ello con una nueva perspectiva. Esto nos permite establecer prioridades diferentes, cuando contemplamos las nuevas ideas sobre la economía de los servicios públicos. Podemos ciertamente inspirarnos en las nuevas normas de competitividad, con conceptos tales como flexibilidad, capacidad de respuesta, adaptación al consumidor y transparencia. Pero quizás hemos de ir más allá, hacia una estructura institucional mucho más flexible, con una gama más amplia de actores sociales implicados, y mayor énfasis en soluciones a nivel local.

   Sin embargo, también podemos identificar algunos retos importantes, que se han de abordar antes de que podamos hablar, siquiera a grandes rasgos, de bienestar sostenible. En primer lugar, tenemos que aceptar que los servicios públicos son, en ciertos aspectos, intrínsecamente distintos de los servicios privados. Esto significa que las lecciones de gestión de la nueva micro-economía de la competitividad no se pueden transferir simplemente en bloque al sector público. Los servicios públicos han proporcionado, tradicionalmente, una parte importante de la transmisión de la cultura. Donde más claramente se puede apreciar esto es en el papel de la educación como correa de transmisión de la cultura y de la socialización de los jóvenes. No es fácil prever cuáles serán las consecuencias de devolver la educación a la empresa cuasi-privada. En términos más generales, los servicios públicos juegan un importante papel para reforzar la solidaridad social, lo que de nuevo no se compagina fácilmente con los conceptos de adaptación al consumidor y flexibilización, que subyacen en las nuevas ideas sobre gestión.

   Pero la articulación entre desarrollo social y competitividad merece ciertamente una investigación más profunda, entre otras razones porque tiene importantes implicaciones políticas. Tomemos como ejemplo la rica diversidad cultural y social de Europa, lo que significa que la forma en que trabajamos refleja normas y valores sociales y culturales, tanto como disciplina económica. Tales normas constituyen tradiciones e intentar cambiarlas rápidamente sólo daría lugar a disfunciones y fallos. Con distintos matices, Coriat, Dosi y Soete

   sostienen todos que la diversidad de las tradiciones europeas significa que cualquier intento para encorsetar las prácticas existentes en un único método óptimo (mundial) dista de ser una solución adecuada. Más aún, una de las lecciones que se derivan de los estudios "Made in..." es que el concepto de un "método óptimo" está en decadencia y no en último término a causa de la diversidad y del cambio constante de los gustos de los consumidores. Desde esta perspectiva, el reto no consiste en cómo homogeneizar Europa, sino en cómo transformar la diversidad en una ventaja competitiva.

   Es improbable, pues, que exista un único modelo sencillo de desarrollo sostenible: no hay un "método óptimo". En lugar de ello, tenemos que basarnos en las capacidades de nuestros pueblos y de nuestras instituciones sociales. Creemos también que la respuesta a las preguntas que hemos suscitado aquí no vendrá de posiciones filosóficas fundamentales, sino de la experimentación social y la posterior evaluación y discusión de los resultados. En este artículo hemos intentado delinear algunas áreas de innovación social que pueden proporcionar las bases para una política de desarrollo social sostenible. Nuestro propósito es iniciar el debate y nada más, pero pensamos que si la economía europea quiere ser competitiva, necesita actuar en ambos aspectos: el social y el económico.