Acceso al mercado y barreras de entrada: títulos habilitantes, interconexión y derechos de paso
| Autor | Marta Fornés Llarás |
| Páginas | 11-48 |
Los operadores de telecomunicaciones utilizan fundamentalmente dos métodos distintos pero complementarios para acceder a un nuevo mercado: la construcción de nuevas redes de telecomunicaciones en competencia con las del operador dominante, y la reventa de servicios. En ambos casos, los deseos del operador entrante pueden verse frustrados por una multitud de barreras de acceso al mercado. Este trabajo 1 se centra en aquellos aspectos del régimen jurídico de los títulos habilitantes, la interconexión y los derechos de paso que en el estado actual del derecho positivo español parecen suscitar más problemas en relación con el establecimiento de una competencia plena y efectiva. Para ello en determinados supuestos se ha considerado oportuno hacer una breve referencia a otras opciones de política legislativa instrumentadas en diferentes Estados miembros de la Unión Europea.
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TÍTULOS HABILITANTES A) PROCEDIMIENTOS DE OTORGAMIENTO DE TÍTULOS Como es bien conocido, la primera dificultad que tienen que superar los operadores de telecomunicaciones para entrar en el mercado español es la obtención del correspondiente título habilitante para prestar los servicios deseados o instalar la red propuesta.
Como saben, la Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y de licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones ("Directiva de Licencias") , establece las directrices a seguir por los Estados miembros de la Unión Europea respecto de los títulos habilitantes necesarios para la prestación de servicios y la instalación o explotación de redes de telecomunicaciones. La citada Directiva de Licencias configura las autorizaciones generales como el título habilitante general, y restringe la utilización de las licencias individuales a un número acotado de supuestos. De acuerdo con el artículo 7 de la Directiva de Licencias, los Estados Miembros únicamente pueden (no deben) exigir licencias individuales en los siguientes casos: (a) suministro de servicios de telefonía vocal disponible al público; (b) establecimiento y suministro de redes públicas de telecomunicaciones; (c) acceso a radiofrecuencias o números; (d) concesión de derechos particulares con respecto al acceso al dominio público o privado; y (e) imposición de obligaciones y requisitos relativos al suministro obligatorio de servicios de telecomunicaciones accesibles al público y/o redes públicas de telecomunicaciones o cuando el titular de la licencia posea un peso significativo en el mercado. Tal y como recogen sus Considerandos, la Directiva de Licencias pretende establecer una regulación lo menos onerosa posible: "es preciso dar preferencia a regímenes de acceso al mercado que no exijan autorizaciones o estén basados en autorizaciones generales, los cuales, en su caso, podrán completarse mediante derechos y obligaciones que requieran licencias individuales para aquellos aspectos que no puedan tratarse adecuadamente con autorizaciones generales" 2.
Mientras que países como Holanda, Dinamarca, Suecia y Finlandia han optado por someter la prestación del servicio telefónico al público y la construcción de redes a una mera declaración o registro 3, en España, la Ley 11/98, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones ("LGTT ") requiere la obtención de una licencia individual a aquellos operadores que deseen (i) establecer o explotar redes públicas de telecomunicaciones, (ii) prestar el servicio de telefonía disponible al publico, o bien (iii) prestar servicios o establecer redes que impliquen el uso del dominio publico radioeléctrico. Los demás servicios de telecomunicaciones quedan sujetos al régimen de la autorización general 4. Con esta regulación, España se sitúa entre los Estados miembros con regímenes de otorgamiento de títulos más onerosos, y en los que las licencias individuales son los títulos habilitantes por excelencia.
Ambos procedimientos de otorgamiento de títulos han sido desarrollados por las órdenes ministeriales siguientes: Orden del Ministerio de Fomento de 22 de Septiembre de 1998, sobre licencias individuales ("Orden de Licencias") y Orden del Ministerio de Fomento de 26 de septiembre de 1998, sobre autorizaciones generales ("Orden de Autorizaciones") . Me referiré brevemente a ambos procedimientos de otorgamiento de títulos por cuanto requieren más información que la prevista en la mayoría de Estados miembros de la Unión Europea, pudiendo en ocasiones exceder el espíritu de la Directiva de Licencias.
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LICENCIAS INDIVIDUALES Por regla general, no existe limitación en el número de licencias individuales, salvo cuando así lo establezca el Ministerio de Fomento 5 para garantizar el uso del espectro radioeléctrico. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones ("CMT") y, excepcionalmente el Ministerio de Fomento, otorgará las licencias individuales de forma reglada en un plazo que puede oscilar entre treinta y seis días y cuatro meses, según el tipo de licencia de que se trate, cuando el solicitante acredite el cumplimiento de los requisitos exigibles y la asunción de las condiciones establecidas por la Orden de Licencias 6. Transcurrido el plazo previsto sin resolución, la solicitud se estimará desestimada. Los plazos de resolución actuales exceden a menudo la letra y el espíritu de la Directiva de Licencias que por regla general establece como plazo máximo de resolución seis semanas, extensible a cuatro meses en casos debidamente justificados 7.
España es sin duda uno de los Estados miembros en el que los operadores se ven obligados a someter más documentación e información al regulador con el fin de obtener una licencia. Concre-tamente, de acuerdo con el artículo 13 de la Orden de Licencias, los operadores han de someter a la CMT información sumamente detallada sobre los siguientes extremos: (1) su proyecto técnico 8; (2) la oferta de servicios propuestos; (3) toda la información económica de su proyecto durante todo el periodo de vigencia de la licencia, (concretamente, el plan de negocio debe cubrir los cuatro primeros años de vigencia de la licencia e incluir un plan de inversiones, análisis de rentabilidad y análisis de solvencia y liquidez) ; (4) su estrategia comercial para los cuatro primeros años, incluyendo un modelo de contrato con sus abonados, y la estructura de precios propuesta para cada servicio; (5) información sobre sus capacidades empresariales y financieras, y (6) información sobre su experiencia técnica y profesional. El sometimiento de los entrantes a obligaciones de previsión tan importantes se contrapone con el dinamismo que caracteriza a esta industria. En este sentido, lo que en otra industria podría ser un proceso de habilitación razonable, se torna en una barrera de entrada en el mundo de las telecomunicaciones. Además, cabe recordar que el proceso de obtención de títulos habilitantes es, sin duda, uno de los factores que los operadores toman en consideración al decidir a qué mercados entrar.
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AUTORIZACIONES GENERALES De acuerdo con la LGTT y la Orden de Autorizaciones, los trámites necesarios para prestar los servicios o explotar las redes sujetas a autorización general se simplifican 9, quedando reducidos a dos básicos: (1) la notificación por el operador a la CMT que debe incluir una descripción de los servicios ofertados y de la red que pretende utilizar o instalar; y (2) la inscripción de oficio por la CMT en un plazo de veinticuatro días de los datos del titular y los servicios en el Registro Especial de Autorizaciones Generales. El operador puede empezar a prestar servicios, transcurrido el plazo de veinticuatro días sin resolución expresa de la CMT.
Si bien el trámite de obtención de una autorización general es realmente más sencillo que el de las licencias individuales, sigue siendo más gravoso que en otros países europeos. Tanto es así que Francia y Dinamarca no requieren ningún tipo de notificación ni registro para la prestación de servicios no sujetos a licencia individual. Además, en otros Estados miembros como Suecia y Finlandia, el operador puede empezar a prestar servicios inmediatamente después de notificárselo al regulador 10.
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CONCESIÓN O AUTORIZACIÓN PARA EL USO DEL DOMINIO DÚBLICO RADIOELÉCTRICO Aquellos operadores que pretendan utilizar el espectro radioeléctrico, requerirán además de la licencia individual correspondiente, una concesión o autorización de uso del dominio público radioeléctrico del Ministerio de Fomento. El otorgamiento de estos títulos se resuelve en un plazo de cuatro a ocho meses y conlleva trámites adicionales a los de las licencias individuales. A menudo se limita el número de títulos otorgados debido a la escasez del espectro.
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Licencias de acceso local vía radio En octubre de 1999, el Ministerio de Fomento convocó dos concursos públicos por procedimiento abierto para la adjudicación de un total de seis licencias individuales de tipo C2 para el establecimiento y explotación de redes públicas fijas de acceso radio en las bandas de 3, 4 a 3, 6 Ghz y de 26 Ghz 11. De acuerdo con lo establecido en los pliego de cláusulas administrativas que rigen estos concursos, la licencia individual para el establecimiento de la red y la prestación del servicio acceso radio lleva aparejada la concesión de dominio público radioeléctrico necesaria para su prestación.
La tecnología de Acceso Local Vía Radio, conocido también como Wireless Local Loop, tiene una importancia fundamental ya que permitirá a los adjudicatarios prestar una serie de servicios de banda ancha al usuario final sin necesidad de cableado, o lo que es lo mismo sin necesidad de utilizar el bucle de abonado de Telefónica. Supone por lo tanto una importante ruptura del monopolio que Telefónica todavía ostenta a nivel local. El Gobierno resolvió estos concursos el 10 de marzo de 2000 otorgando, por una parte, 3 licencias para la construcción de redes de telefonía vía radio utilizando la banda de 3. 5...
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