Ayudas públicas al sector financiero
| Autor | Edurne Navarro Varona - Luis Moscoso del Prado González |
| Cargo | Abogados Del Área de Derecho Público, Procesal y Arbitraje de Uría Menéndez (Bruselas). |
| Páginas | 18-25 |
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Uno de los objetivos fundamentales de la política de competencia de la Comisión Europea es la vigilancia de las ayudas otorgadas por los Estados miembros, de manera que pueda evitarse el falseamiento de la competencia mediante medidas que favorezcan indebidamente a determinadas empresas o sectores, en perjuicio del resto de sectores o de empresas situadas en otros Estados miembros. Para ello, el Tratado de Funcionamiento de la UE («TFUE») prevé en su artículo 108 una obligación general para los Estados miembros de notificar cualquier medida de ayuda a la Comisión Europea antes de su efectiva concesión. Ello permite a la Comisión analizar los efectos de la ayuda sobre los mercados y determinar así su compatibilidad con el mercado interior.
Por lo que se refiere a las ayudas a las empresas en dificultades, la Comisión adoptó ya en 1994 sus primeras Directrices comunitarias sobre ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, que diez años después fueron sustituidas por la vigente Comunicación sobre ayudas de rescate y reestructuración 1. Esta Comunicación tenía un período de vigencia inicial de cinco años (hasta el 9 de octubre de 2009). Sin embargo, en vista de las dificultades ocasionadas al sector financiero y a la economía en general por la crisis económica, y en un intento por primar la continuidad y seguridad jurídica en el tratamiento de estas ayudas, la Comisión ha decidido final-mente prorrogar su validez hasta, al menos, octubre de 2013.
La Comunicación sobre ayudas de rescate y reestructuración tiene carácter horizontal, es decir, los criterios que incluye para evaluar la compatibilidad de las ayudas con el ordenamiento jurídico de la Unión son en principio comunes a todos los sectores de la economía, y por tanto, también al sector financiero. Está basada en la excepción contenida en el TFUE en su artículo 107.3.c), según el cual podrán considerarse compatibles con el mercado
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interior las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
Conforme la crisis avanzaba y se hacían evidentes las convulsiones que estaba causando en los mercados financieros, la Comisión tomó conciencia de la insuficiencia de los instrumentos disponibles para evaluar las medidas de ayuda necesarias. Efectivamente, además de los problemas específicos relacionados con el mercado hipotecario de EE. UU. y los activos tóxicos derivados de él o de estrategias excesivamente arriesgadas de bancos individuales, se produjo una erosión general de la confianza en el sector bancario que terminó contagiando a su riesgo de crédito, y en última instancia a su acceso al mercado interbancario, dificultando una adecuada capitalización de las instituciones financieras. El último capítulo de esta crisis es bien conocido por todos: la transmisión del riesgo de crédito del sector financiero a los Estados y la explosión de la crisis de deuda soberana que está poniendo en riesgo la estabilidad misma de la unión monetaria.
En estas circunstancias, la recapitalización y reestructuración de las instituciones financieras sistémicas se consideró como un medio, entre otros, de proteger no solo los intereses de los depositantes e inversores, sino la estabilidad del propio sistema.
Dada la escala de la crisis, se reconoció que los Estados miembros podían considerar necesario adoptar medidas excepcionales para proteger la estabilidad del sistema financiero. Tales medidas no podían limitarse a la mera estabilización de bancos individuales, sino que debían ir más allá, constituyendo auténticos regímenes generales de aplicación a la totalidad del sector financiero de cada Estado.
El nivel de gravedad de la crisis y su indudable impacto en la economía global, así como la amplitud y escala de las medidas a adoptar, convenció a la Comisión de que la base legal adecuada para la autorización de medidas de ayuda de rescate y reestructuración al sector financiero no podía ser -como hasta entonces- el artículo 107.3.c), sino la excepción prevista en el artículo 107.3.b) TFUE, que prevé la autorización de aquellas ayudas estatales «destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro».
Este precepto, hasta entonces escasamente utilizado 2, suponía una base jurídica más apropiada para medidas de ayuda destinadas a abordar una crisis sistémica y que en muchos casos se adoptarían mediante regímenes generales de aplicación a la totalidad o a buena parte de las instituciones financieras de un Estado miembro, con impacto considerable no solo en las finanzas públicas, sino en la estructura de los mercados y en la configuración del sistema financiero en la UE.
Sobre esta nueva base legal, la Comisión ha ido adoptando una serie de comunicaciones y directrices de orientación donde se definen los criterios que ha ido siguiendo a la hora de valorar la compatibilidad con el Tratado de los distintos instrumentos de ayuda al sector financiero. El más relevante de estos textos es la Comunicación de la Comisión sobre la recuperación de la viabilidad y la evaluación de las medidas de reestructuración en el sector financiero en la crisis actual con arreglo a las normas sobre ayudas estatales («Comunicación sobre reestructuración»), vigente al menos hasta finales de 2012 3.
Esta Comunicación expone los criterios de que se vale la Comisión para analizar las ayudas de rees-
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tructuración a los bancos en la crisis actual, teniendo en cuenta la naturaleza y escala de la crisis financiera, la importancia estructural del sector bancario para la economía y los posibles efectos sistémicos derivados de la necesidad de que una serie de bancos se reestructuren durante el mismo período. El objetivo primordial que se persigue es la estabilidad financiera del sector financiero en la UE, basado en el diseño de planes de reestructuración con calendarios realistas de actuación y, en los casos urgentes, mediante medidas de salvaguardia intermedias de actuación.
La Comisión se guía a la hora de analizar las ayudas de los distintos Estados miembros por criterios de coherencia, de modo que se eviten situaciones de desigualdad que puedan llevar a la fragmentación y la compartimentación del mercado. Este marco excepcional actúa, por tanto, como una solución de emergencia para evitar un fallo del mercado gene-ralizado y al mismo tiempo como instrumento de coordinación para supervisar las políticas nacionales de ayuda y evitar respuestas divergentes, fragmentarias o discriminatorias. Se trata, en definitiva, de evitar los riesgos de una crisis sistémica, asegurando un retorno lo más rápido posible a los mecanismos de mercado.
Los pilares en los que se sustenta esta Comunicación son fundamentalmente tres: restablecer la viabilidad del sector bancario a largo plazo; asegurar una aportación propia del beneficiario (el principio de distribución de las cargas o burden sharing); y limitar el falseamiento de la competencia mediante medidas compensatorias adecuadas.
Según la Comunicación de reestructuración, el restablecimiento de la viabilidad a largo plazo debe basarse en planes de reestructuración que aborden las causas de los problemas y deficiencias del banco sobre la base de previsiones realistas, planeando las medidas necesarias...
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