La autonomía política en la constitución española y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: los límites de la financiación autonómica

Autor:José María Pérez Zúñiga
Cargo:Doctor en Derecho. Profesor del Departamento Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada
Páginas:9-34
RESUMEN

El llamado problema regional está lejos de resolverse en España. Si bien la Constitución española de 1978 creó un sistema territorial que debía poner fin a las reclamaciones nacionalistas dentro del territorio español, el concepto de autonomía política parece haber evolucionado dentro de un contexto de tensiones políticas que han propiciado la creación de leyes poco eficaces y numerosos... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. La autonomía en la constitución española de 1978 El concepto de autonomía política

La transición política española que desembocó en la Constitución democrática de 1978, debió hacer frente, entre otros, al “problema regional”, es decir, resolver las aspiraciones de autogobierno de las nacionalidades históricas -Cataluña, País Vasco, Galicia- y, al mismo tiempo, establecer una nueva organización territorial que superase las formas centralistas del franquismo, como expresión de un nuevo orden político dentro del Estado de Derecho (García Novoa, 2012:
15). En su Título Octavo, dedicado a la Organización Territorial del Estado, se establece el régimen jurídico del llamado Estado de las Autonomías, que se aparta tanto de las fórmulas federales puras de cuño norteamericano, como del federalismo cooperativo, al estilo alemán, como de las organizaciones territoriales de carácter regional, que representa el ejemplo italiano.

La organización territorial del Estado español se ordena a partir de las exigencias del principio de unidad establecido en el artículo 2 de la CE, que establece “la indisoluble unidad de la nación española”, en relación con el principio de autonomía de las nacionalidades y regiones “para la gestión de sus respectivos intereses”, como recoge el artículo 137 CE. Dos principios que son complementarios, y que no plantean mayor problema jurídico fuera de la demagogia y la tensión política que, en demasiadas ocasiones, han oscurecido en España lo que es un modelo territorial brillante, que puede responder a las de-

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mandas regionales de mayor autonomía en países que, como España, no quieren renunciar por ello a su carácter unitario.

Pues, aun siendo las comunidades autónomas el rasgo distintivo de la organización territorial regional española, hay que recalcar que la autonomía reconocida en el Título VIII de la CE es una autonomía política,

“lo que supone reconocer y amparar la capacidad de las Comunidades políticas integradas en el Estado para determinar los fines que, en tanto entes públicos, pueden conseguir. Y esa autonomía la ejercitarán a través de actos que pertenecen al área de la función de predisposición normativa o de la función ejecutiva; pero, sobre todo, a través de la definición de un ámbito de intereses públicos propios y de la selección de necesidades públicas que estos entes deban cubrir. Lo que llevará a los entes territoriales autónomos a definir, como dice Mortati, un ordenamiento jurídico propio” (García Novoa, 2012: 16, citando a Mortati, 1991:11).

O, dicho de otro modo,

“tras treinta años de vida del sistema tributario autonómico, la realidad ha puesto de manifiesto que dicho sistema tributario sólo tiene viabilidad real mediante su fusión con el que se considera del Estado” (López Martínez, J., y López Molino, A.M., 2014: 472).

La CE preveía dos vías de acceso a la autonomía (De Estaban y López Guerra, 1982: 369), una vía rápida de acceso o de primer grado (artículo 151.1 y Disposición Transitoria Segunda CE), a la que se cogieron las regiones históricas, País Vasco, Cataluña y Galicia; y una vía lenta o de segundo grado (artículos 143, 144 y 148.2 CE), a la que se acogieron el resto de las regiones españolas, que han conformado el actual Estado autonómico de 17 autonomías, con lo que, contando, con el nacional, España cuenta con 18 parlamentos -más las asambleas de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla-, ordenados por el principio de competencia: las competencias exclusivas que reconoce la CE para las Comunidades autónomas (artículo 148) y el Estado (artículo 149), si bien se admite la delegación de competencias (artículo 150.2) mediante ley orgánica, lo que el Estado español ha hecho con la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, 8/1980, de 22 de septiembre, con sus sucesivas modificaciones, la última, Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, de-

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biéndose tener en cuenta además sobre ordenación de los tributos lo establecido en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas, y en los respectivos Estatutos de Autonomía. Aunque, como avisara Lasarte Álvarez,

“…la LOFCA nunca ha impuesto la necesidad de construir cada cinco años un nuevo sistema de financiación. Esta limitación en el tiempo de los sucesivos modelos procedía de una decisión política, que lógicamente tenía el debido reflejo en las leyes ordinarias correspondientes, decisión que encontraba razonable fundamento en las precauciones que debían adoptarse para una operación financiera de tanta envergadura como la exigida por el Estado de las Autonomías” (Lasarte Álvarez, 2004: 21)).

Así, el principio de autonomía es un principio político que faculta al ente a quien se reconoce para definir y perseguir unos intereses propios (García Novoa, 2012: 17). Como ha destacado el Tribunal Constitucional español (TC), la autonomía de las Comunidades Autónomas, en su faceta política, supone “un principio que preside la organización territorial del Estado” (Sentencias TC 135/1992 de 5 de octubre, FJ 8, y 192/2000, de 13 de julio, FJ 7) y, por tanto, “uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional” (Sentencias 32/1981, de 28 de julio, FJ 3, y 104/2000, de 13 de abril, FJ 4) que “exige que se dote a cada una de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo” (Sentencia 25/1981, de 14 de julio, FJ 3, que cita la STC 4/1981, de 2 de febrero).

Sin embargo, se trata de una distribución vertical del poder, ya que es el Estado (el pueblo español) el titular de la soberanía, que no está parcelada territorialmente. La doctrina del TC es clara en este aspecto:

“La Constitución prefigura, como antes decíamos, una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito” (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3º).

Así, como explica García Novoa citando al TC (STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3º), las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía cualitativa superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran cono una autonomía de naturaleza política expresada a

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través de normas de carácter legislativo (parlamento autonómico) o reglamentario (gobierno autonómico) (García Novoa, 2012: 17).

Es la clásica distinción entre los grados de autonomía a la que se refiere el profesor Giannini entre la autonomía política, propia de las Comunidades Autónomas, y la autonomía administrativa, propia de las entidades locales (Giannini, 1951: 852). Básicamente, la autonomía hace referencia, en su vertiente política, a la persecución de fines públicos propios, en el ejercicio de un poder autónomo de dirección política; y, en su vertiente jurídica, a la capacidad de un ente de darse sus propias normas, de manera que se dote de carácter jurídico a las decisiones relativas a esos fines públicos. En concreto, la autonomía incluye la capacidad para darse ciertas normas de rango legal que se relacionen con las del Estado a partir de criterios de competencia y no de jerarquía. La autonomía financiera incluye la capacidad de adoptar leyes en materia financiera en el marco de las competencias que se reconozcan (García Novoa, 2012: 17 y 18).

En este sentido, los estatutos de autonomía, como ley orgánica aprobada por el parlamento estatal, pero también como norma emanada de la voluntad política de las Comunidades Autónomas, tienen una importancia fundamental, si bien los estatutos de autonomía son normas subordinadas jerárquicamente a la CE. De este modo, el ejercicio del poder normativo por las Comunidades Autónomas y la capacidad de creación de su propio ordenamiento jurídico tiene lugar a partir de un orden estatal en el que prima la CE y el llamado “bloque de la constitucionalidad” (De Otto, 1991: 257), que es el conjunto de normas interpuestas entre la CE y las leyes, que aun siendo iguales en rango a estas últimas, sirven para enjuiciar su inconstitucionalidad. La existencia misma del “bloque de la constitucionalidad” se debe a que la Constitución ha introducido en la ordenación de las fuentes un criterio de distribución de materias: si lo que caracteriza a la figura de la ley orgánica es su especifidad competencial, existen leyes orgánicas que condicionan el contenido de otras leyes orgánicas; es el caso de la LOFCA y de los estatutos de autonomía, definidos por el artículo 147.1 CE como la “norma institucional básica de la Comunidad Autónoma” (García Novoa, 2012: 18 y 19).

La CE señala en el artículo 147.2 el contenido básico de los estatutos de las Comunidades Autónomas españolas: la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias y las competencias asumidas

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dentro del marco de la CE, siendo inválida cualquier disposición que vaya contra el contenido de la Constitución.

“Que los...

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