Artículo 80: Las sesiones plenarias de las Cámaras

Autor:Pedro De Vega García
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Político
Páginas:799-815
RESUMEN

I. Perspectiva histórica. II. El fundamento de la publicidad. III. Publicidad y discusión. IV. La regulación legal de la publicidad. 1.El ámbito del secreto parlamentario y su eficacia práctica. 2.El valor jurídico de las normas reguladoras del secreto. 3. La justificación y fundamentación teórica de la regulación del secreto.

 
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Se confiere en este artÌculo una clara proyecciÛn normativa al cl·sico principio de publicidad parlamentaria. Ahora bien, por tratarse de un principio que est· en la base de la democracia representativa moderna, para comprender su verdadero alcance y significado, se hace necesario trascender las simples consideraciones que pudieran derivarse del an·lisis jurÌdico del precepto y colocar su estudio en una perspectiva histÛrica, social y polÌtica m·s amplia.

I Perspectiva histÛrica

El principio de publicidad, que constituye uno de los supuestos en los que descansa, en expresiÛn de SCHMITT, el "espÌritu del parlamentarismo" 1, fue rigurosamente desconocido en la pr·ctica parlamentaria anterior a los procesos revolucionarios burgueses. En la historia polÌtica y constitucional inglesa se colocaron, Page 800 desde un principio, las deliberaciones y votaciones de las C·maras bajo el rÈgimen del secreto, en una doble perspectiva: en primer lugar, impidiendo al público el acceso a los lugares de sesiones, y, en segundo tÈrmino, prohibiendo a los diputados, o a personas ajenas al Parlamento, publicar o dar noticias de los contenidos de los debates sin la debida autorizaciÛn 2.

Aunque no se trate de precisar ahora las razones que pudieron justificar esa situaciÛn, conviene, cuando menos, recordar que la necesidad de proteger a los diputados de las posibles venganzas y arbitrariedades de los monarcas, y el deseo de liberarles, a su vez, de los caprichos, presiones y veleidades de las masas de Londres, condujo, en nombre de la independencia y la libertad de las C·maras, a configurar jurÌdicamente el rÈgimen del secreto en la misma Ûptica en que se fundamentÛ el rÈgimen de las inmunidades y privilegios de los parlamentarios. TodavÌa en el siglo XVIII -recuerda STRATHEARN GORDON- se consideraba "una grave ofensa y una notoria violaciÛn de los privilegios (breach of Privilege) publicar en opúsculos y periÛdicos el contenido de los debates" 3.

Como es obvio, en la medida que histÛricamente la "prerrogativa regia" se hace cada vez m·s restringida, y el Parlamento adquiere autonomÌa frente al resto de los poderes estatales, las inmunidades parlamentarias y, con ellas, el secreto de las deliberaciones, comienzan a perder su razÛn de ser. CarecerÌa de sentido seguir hablando, en nombre de la independencia del Parlamento, de la necesidad de proteger a sus miembros de injerencias extrañas, a travÈs de los privilegios y el secreto, cuando el Parlamento es ya social y polÌticamente la "auctoritas" m·xima y la pieza medular del sistema. Sin embargo, es lo cierto que la perpetuaciÛn a nivel legal en Inglaterra del rÈgimen del secreto, cuando social y polÌticamente habÌa dejado de tener sentido, creÛ un conjunto de tensiones entre la sociedad y el Parlamento de las que resulta obligado hacer una mÌnima referencia.

A pesar de las prohibiciones reglamentarias, nadie pudo impedir que, a nivel social, aparecieran hojas de noticias (New Letters) -precursoras de los modernos periÛdicos- dando cuenta de los debates de las C·maras. Precisamente, para evitar las relaciones imprecisas de las hojas de noticias, la C·mara de los Comunes se vio obligada a publicar oficialmente los "Votes and proceedings" bajo la vigilancia del speaker; de tal suerte que, durante mucho tiempo, se creÛ en Inglaterra una situaciÛn ambigua determinada por la existencia de editores y reporters privados de la actividad parlamentaria, frente a unas publicaciones oficiales sin difusiÛn ni incidencia social alguna. La tensiÛn entre la C·mara de los Comunes "inclinada a proceder con la m·xima severidad contra los transgresores del secreto parlamentario" y los editores privados se tradujo en una serie de incidentes notables, como los protagonizados en el siglo XVIII por el presidente de la AsociaciÛn de la City de Londres que, a pesar de ser diputado, fue conducido a la Torre por defender la causa de los reporters privados 4.

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No harÌa al caso recordar ahora esos incidentes si no fuera porque, lo que bajo ellos se ocultaba, eran unas confrontaciones m·s profundas, y que afectaban a supuestos estructurales b·sicos de la democracia moderna. Defender la publicidad de los actos del Parlamento significaba, por un lado, romper con el car·cter secreto de la polÌtica, propio de las concepciones dictatoriales y absolutistas, y, por otro lado, eliminar el distanciamiento entre representantes y representados.

En 1681, Sir FRANCIS WINNINGTON, diputado de la C·mara de los Comunes, habÌa sostenido "que no es natural ni racional que el pueblo que nos ha elegido no estÈ informado de nuestras acciones" 5. Sobre esas mismas pautas, un siglo despuÈs, BURKE proclamarÌa la conveniencia de la publicaciÛn oficial de todos los actos de las C·maras. Pero serÌa BENTHAM quien, en su obra Essays on Political Tactics, asumirÌa la defensa rotunda del principio de publicidad. "Antes de entrar en los detalles -escribe BENTHAM- sobre la forma de operar la Asamblea, vamos a colocar a la cabeza de su Reglamento la ley m·s apropiada para asegurar la pública confianza, y hacer con ello que avance constantemente hacia su finalidad como instituciÛn. Se trata de la ley sobre la publicidad" 6.

Fueron las exigencias sociales y las pr·cticas polÌticas las que -en contra de la legalidad vigente- dieron definitivamente al traste en Inglaterra con el rÈgimen del secreto parlamentario. Con razÛn pudo escribir BENTHAM que "a travÈs de esos afortunados delitos Inglaterra debe el haber escapado de un gobierno aristocr·tico semejante al de Venecia" 7.

La lucha en favor de la publicidad, que tiene en Inglaterra una azarosa, larga y compleja historia, toma en el continente unas perspectivas distintas. La ausencia de vida parlamentaria a lo largo de la etapa de los monarcas absolutos, determinÛ que la rehabilitaciÛn de los Parlamentos en los procesos revolucionarios burgueses se realizara configurando una instituciÛn, en muchos aspectos, radicalmente contrapuesta a los viejos Parlamentos medievales. De este modo, paÌses que durante m·s de dos siglos habÌan desconocido la instituciÛn parlamentaria, por una singular paradoja, proclamaron con nitidez y claridad en sus textos constitucionales los principios del parlamentarismo moderno que, en Inglaterra, todavÌa se presentaban como exigencias sociales o, en el mejor de los casos, como pr·cticas polÌticas, pero sin confirmaciÛn legal o estatutaria alguna.

Ya en 1789 la Asamblea Constituyente francesa nombrÛ una delegaciÛn de veinticuatro diputados para que expresara al Rey su disconformidad porque el lugar de sesiones estuviera rodeado de soldados "y la entrada prohibida al público". Para los revolucionarios franceses era claro, como afirma ESMEIN, "que el principio de publicidad constituye una garantÌa esencial para la libertad polÌtica" 8. Fiel a esta idea, la ConstituciÛn de 1791 establecerÌa en el TÌtulo III, capÌtulo III, SecciÛn 2, artÌculo 1, que: "Las deliberaciones del cuerpo legislativo ser·n públicas y las Page 802 actas de sus sesiones ser·n impresas".

Se constitucionalizaban asÌ, en el continente, las dos formas de publicidad (presencia del público en el lugar de sesiones y la publicaciÛn de los debates en la prensa) que todavÌa aparecÌan legalmente prohibidas en el ordenamiento constitucional inglÈs, aunque social y polÌticamente se tratara de prohibiciones criticadas por doquier y en múltiples aspectos no respetadas.

Sobre las pautas establecidas por la ConstituciÛn francesa de 1791 se desarrollarÌa, en tÈrminos generales, todo el constitucionalismo europeo posterior a la RevoluciÛn. Y siguiendo tambiÈn ese modelo, las Constituciones histÛricas españolas -excepciÛn hecha de la ConstituciÛn Republicana de 1931-, insertar·n expresamente en su articulado el principio de publicidad parlamentaria.

Aunque no sea el momento ahora de discutir y precisar pormenorizadamente las virtualidades y ventajas que, a lo largo del siglo XIX, se asignaron a la constitucionalizaciÛn y a la generalizaciÛn del principio de publicidad, acaso convenga recordar, cuando menos, tres de sus efectos m·s significativos, y que m·s directamente se relacionaron con el desarrollo y profundizaciÛn de la democracia representativa.

En primer lugar, aparece la importante funciÛn de educaciÛn polÌtica asignada a la publicidad de las actividades de las Asambleas. A ella se debe "que el espÌritu general (general feeling) -según escribÌa el propio BENTHAM- adquiera un tono m·s elevado, las buenas ideas se difundan universalmente y los prejuicios dañosos sean combatidos y aniquilados... (por la publicidad) la razÛn y el espÌritu de discusiÛn se hacen costumbre y h·bito de todas las clases sociales" 9.

En segundo tÈrmino, a travÈs de la publicidad se pretender· encontrar un mecanismo de control frente a la arbitrariedad, la corrupciÛn o la injusticia de los propios diputados. ROBESPIERRE lo expresarÌa con toda claridad en uno de sus discursos de la ConvenciÛn: "Sous les regards -dice- d'un si grand nombre de tÈmoins, ni la corruption, ni l'intrigue, ni la perfidie n'oseraient se montrer, la volontÈ gÈnÈrale serait seule consultÈe" 10. Las notables consecuencias que en la AdministraciÛn de Justicia habÌan derivado de la introducciÛn de las audiencias públicas, como instrumento de control de las veleidades y arbitrariedades de los Jueces, se trasladan asÌ al proceso polÌtico. Ser· tambiÈn JEREMÕAS BENTHAM quien, en un escrito de enorme plasticidad sem·ntica, dejar· reflejado con car·cter definitivo el valor de esta funciÛn de control que la publicidad juega en la democracia representativa. "En su conjunto -escribe BENTHAM- el público...

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