Aproximación orgánica y normativa al concepto de sector público en España.
| Autor | Alberto Palomar Olmeda, Herminio Losada González |
En el estado de cosas al que se refiere el apartado anterior parece claro que una de las labores más importantes a realizar por los intérpretes es la de la definición del sector público español actual y la aproximación al vario- pinto régimen jurídico del mismo.
Con carácter sintético vamos a analizar los esfuerzos doctrinales más destacados en el intento de agrupar con arreglo a conceptos coherentes los fenómenos de personificación pública sobre los que ya nos advirtió Federico de Castro cuando indicó que 'habrá de estarse bien prevenido y no dar siempre el mismo valor al término persona jurídica, pues con el mismo se encubren realidades de muy diverso valor.Una cosa será cuando se usa respecto de organizaciones cuya independencia activa y pasiva merece y requiere que sea reconocida su personalidad. Distinto es cuando el rótulo de persona jurídica se utiliza para dar, por ejemplo,más agilidad a ciertas oficinas públicas'[36]. Sobre esta base y con esta prevención abordamos el debate doctrinal.
En la historia reciente uno de los análisis más profundos fue el realizado por Garrido Falla [37]. Parte en su análisis de la clasificación conceptual del propio artículo 35 del Código Civil, esto es, en corporaciones, fundaciones y asociaciones. La característica de esta clasificación, como indica el propio artículo 35, es la que todas ellas poseen personalidad jurídica para el cumplimiento de sus fines. Partiendo de esta base articula su clasificación en personas jurídico-públicas de carácter fundacional y de carácter corporativo.La característica básica de las primeras,según nos indica Garrido Falla[38], está en que la 'a la voluntad privada dirigirse a la realización de un fin estatal, pero el Estado permanece siempre juez supremo del fin...cualesquiera que sean las disposiciones del fundador desde el punto de vista de la administración y organización del ente, puede mudarlas el Estado por exigencias del interés público...'.La referencia a las personas jurídico-públicas de carácter corporativo la articula sobre la base general de los intereses de un colectivo uniforme cuyos intereses, desde el punto de vista del Estado se configuran, como susceptibles de especial protección.
Más recientemente, Santamaría Pastor[39] propone una clasificación en base a tres elementos de diferenciación: criterios de unión entre los socios,existencia o no de fundamento territorial en los entes, y, en último término, titularidad pública o privada del ente.En la primera clasificación se hace eco de la tradicional diferenciación entre 'universitates personarum' (entes corporativos) y 'universitates rerum' o 'bonorum' (entes institucionales). Los primeros serían aquellos en los que el nexo de unión es puramente personal, mientras que en los segundos es puramente material o físico[40].
Por su parte, el segundo de los criterios planteados diferencia los entes de base territorial de los que no la tienen. El 'criterio diferenciador se encontró en el elemento del territorio: frente a lo que ocurre con otras personas jurídicas, se decía, el territorio es, para el Estado y el municipio, un elemento fundamental, una parte constitutiva de su misma esencia o estructura, junto con el pueblo y el poder, el territorio es una condición necesaria de la existencia de estos entes, por lo cual deben ser denominados corporaciones territoriales...'[41].
En último término se propone como elemento diferencial el de la titularidad pública o privada de los entes. Este criterio, notablemente difícil de llevar a la práctica, ha intentado ser aislado por Garrido Falla[42] quien propone hasta cinco criterios (fin,existencia de prerrogativas,creación o inferencia estatal,forma o encuadramiento) que pueden servir para diferenciar en la práctica cuándo estamos ante un ente público o ante un ente privado. Sin embargo, nos parece acertada la valoración que sobre la vigencia actual de este criterio realiza Santa- maría cuando afirma que 'este modo de plantear las cosas carece hoy de interés,..., en la medida en que el Derecho positivo ha roto de facto esta clásica ecuación entre naturaleza, forma y régimen jurídico, dando lugar a una gran variedad de combinaciones que complican hasta el límite el panorama...'[43].
Por su parte, Jiménez de Cisneros Cid, comienza por justificar el fenómeno de la personificación como una necesidad derivada del hecho que sólo quienes poseen aquélla pueden ser titulares de las relaciones jurídicas[44]. Su proliferación en el campo del Derecho Público es consecuencia del hecho de que 'sólo aquellas partes de la organización estatal configuradas como personas jurídicas serán capaces de ser ellas mismas centros de imputación de derechos y obligaciones...'[45]. Sobre esta base el autor señalado se propone la clasificación de las entidades que integran el sector público, para lo cual comienza por señalar que la naturaleza de los entes no es relevante dado que existen personas jurídico-privadas que, sin embargo, ejercen funciones públicas y deben ser encuadradas en tal concepto y viceversa personas jurídico-públicas que sin embargo no pueden ser consideradas ni encuadradas en tal concepto por no ejercer funciones públicas. Esto es lo que le lleva a señalar que 'hoy es comúnmente admitida la diferencia de encuadramiento en la organización administrativa de las Corporaciones y de los Organismos Autónomos; aquéllas son algo esencialmente diferente y responden a fines de intereses distintos, de los órganos de la Administración...Así pues, el ámbito de la Administración institucional queda delimitado al estudio de figuras fundacionales o institucionales, de carácter jurídico público, llamadas también Organismos Autónomos'[46].
Fuera de estos intentos parece que dada la mistificación y confusión reinante lo más correcto,como método de análisis, es limitarnos a las definiciones legales y las configuraciones que desde esta perspectiva están vigentes.
2.1. Entes de base territorial
En esta línea podemos señalar como primer elemento de la clasificación el de las denominadas Administraciones de base territorial.Básicamente nos estamos refiriendo a la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local.
En lo que hace referencia a la Administración General ( denominación que incorpora a nuestro Ordenamiento Jurídico la Ley 23/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y que no se corresponde con las definiciones que ya existían en otras leyes, como la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en adelante LJCA, art.1.[47]) su configuración actual tiene su origen en la Ley 1O/1983, de 16 de agosto, de la Administración Central del Estado. No obstante dicha estructuración ha sido alterada, primero por el Real Decreto 727/1988, de 11 de julio, en segundo término por el Real Decreto 1173/1993, de 13 de julio, y finalmente (por el momento), por el Real Decreto 907/1994, de 13 de mayo, dictados todos en base a las respectivas deslegalizaciones que en materia de reorganización administrativa contenían las respectivas Leyes de presupuestos anuales.
Después de estos Reales Decretos la estructura ministerial queda compuesta por los siguientes Ministerios: Ministerio de Asuntos Exteriores[48],Ministerio de Justicia e Interior [49 ] Ministerio de Defensa [50], Ministerio de Economía y Hacienda[51], Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente [52] Ministerio de Educación y Ciencia [53], Ministerio de Trabajo y Seguridad Social [54], Ministerio de Industria y Energía [55], Ministerio de Agricultura [56], Pesca y Alimentación, Ministerio de la Presidencia[57], Ministerio para las Administraciones Públicas[58], Ministerio de Cultura [59], Ministerio de Sanidad y Consumo [60], Ministerio de Asuntos Sociales [61] y Ministerio de Comercio y Turismo [62].
Por lo que a las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales se refiere nos limitaremos a señalar que el artículo 137 de la Constitución les atribuye autonomía para su organización y estructuración.
La creación de Comunidades Autónomas y el propio régimen de auto- gobierno ha significado que todas y cada una de ellas hayan establecido leyes que regulan bien el gobierno y la administración, bien exclusivamente el gobierno de la respectiva Comunidad Autónoma[63]. Estas regulaciones complementan lo establecido al respecto en los respectivos Estatutos de Autonomía. Los modelos previstos en las respectivas leyes dista mucho de ser homogéneos. A modo de síntesis podemos establecer las siguientes clasificaciones:
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Comunidades que asimilan Gobierno autonómico y Administración
Básicamente el modelo más perfecto de esta asimilación se encuentra en la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuando en el artículo 35 de la Ley de 21 de julio de 1983, preceptua que 'son órganos superiores de la Administración, el presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes si los hubiere, el Consejo de Gobierno y los Consejeros.' La interacción se completa indicando que 'los demás miembros de la Administración de la Comunidad Autónoma se hallan bajo la dependencia de los órganos previstos en el párrafo anterior'[64]. Este mismo modelo puede encontrarse en los artículos 29 y 30 de Ley de 22 de junio de 1984 de la Comunidad Autónoma de Aragón, en artículo 2 de la Ley de 24 de octubre de 1984 de la Comunidad Autónoma de Baleares, en el artículo 34 de la Ley de 26 de abril de 1984 de la Administración de la diputación General de Cantabria, o lo previsto en
- Ley 6/1984, de 5 de julio, del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias.
- Ley 5/1984, de 24 de octubre, de Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
- Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.
- Ley 3/1984, de 26 de abril,de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Diputación de Cantabria.
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