Marco analítico para evaluar la movilidad urbana sostenible

Introducción

El desarrollo sostenible se ha introducido en la formulación de políticas a todos los niveles1. La aplicación del concepto de desarrollo sostenible a las áreas urbanas es esencial por una serie de razones. En términos económicos, estas razones incluyen el hecho de que las ciudades son motores del crecimiento y centros de poder. En términos medioambientales, las áreas urbanas plantean graves retos e imponen, cada vez más, una pesada carga sobre el medio ambiente mundial (por ejemplo, en lo que se refiere al cambio climático), especialmente en relación con el uso equilibrado de los recursos y el vertido de contaminantes. En términos sociales, las áreas urbanas marcan estilos de vida y son los principales motores del cambio. Además, el fenómeno de la urbanización está creciendo a nivel mundial y así los problemas que surgen con él son aún más acuciantes.

La movilidad en las áreas urbanas está estrechamente relacionada con los aspectos económicos, medioambientales y sociales de la vida en las ciudades y contribuye al papel de éstas como centros vitales de actividad

La movilidad en las áreas urbanas está estrechamente relacionada con los aspectos económicos, medioambientales y sociales de la vida en las ciudades y forma parte de lo que les permite ser centros vitales de actividad. Avanzar hacia la movilidad urbana sostenible significa mitigar las externalidades negativas del transporte, tales como la contaminación del aire y la contaminación por ruido. También exige la conservación de los recursos, la reducción del consumo energético, el alivio de la congestión y la resolución de problemas de equidad.

La primera parte del artículo presenta un marco analítico para apreciar las medidas políticas de movilidad sostenible en áreas urbanas. Las tendencias y los resultados de investigación apuntan en la dirección de una integración intersectorial2 como solución al problema de la sostenibilidad.

En la segunda parte se presenta un conjunto de criterios derivados de la aplicación del marco analítico. Se identifican los puntos fuertes y los puntos débiles de las medidas específicas para mejorar la movilidad urbana. Para ilustrar los criterios descritos se extraen ejemplos de buenas prácticas a partir de medidas políticas y técnicas de movilidad urbana.

Un marco para el análisis

Un marco analítico constituye un instrumento útil para atraer la atención hacia el sistema político público como un todo y hacia la necesidad de considerar que los temas intersectoriales son característicos del sistema político. Un mejor tratamiento de los temas intersectoriales es no solamente un asunto de mejores técnicas y herramientas, aunque ello también ocupe su lugar, sino que constituye un planteamiento fundamentalmente diferente del gobierno. Parece que el tratamiento eficaz de los temas intersectoriales requiere un planteamiento de la política pública orientado al impacto, donde las estructuras, los sistemas y los procesos se diseñan alrededor del problema político a resolver, en vez de definir el problema en función del sistema existente. Además, un marco analítico es útil porque ayuda a identificar factores limitadores y áreas críticas de intervención, a definir prioridades y a ofrecer una visión equilibrada de los impactos de las acciones políticas dentro de un contexto urbano específico. En la figura 1 se presenta una representación esquemática de un marco analítico para la movilidad urbana, que muestra las áreas y los niveles principales de competencia correspondientes, junto con sus interacciones.

El tratamiento eficaz de los temas intersectoriales requiere un planteamiento de la política pública orientado al impacto, donde las estructuras, los sistemas y los procesos se diseñan alrededor del problema político a resolver, en vez de definir el problema en función del sistema existente

Figura 1. Marco analítico para la movilidad urbana

Dado que cada área urbana es diferente puede que no haya una única solución rápida. El marco de análisis que proponemos aquí pretende identificar y caracterizar inconvenientes y factores de éxito para la evaluación. Se ha adoptado un planteamiento inductivo, utilizando indicadores que proporcionan información de modo que se tengan en cuenta las características específicas de cada área urbana.

El marco de análisis que proponemos aquí pretende identificar y caracterizar inconvenientes y factores de éxito para la evaluación

Del marco analítico a los indicadores

La evaluación de las políticas de transporte y de sus impactos sobre la sostenibilidad implica la necesidad de representar fenómenos complejos. Un conjunto de indicadores basado en información cuantificable y disponible puede proporcionar una información concisa que destaque lo que está ocurriendo en un gran sistema, ofreciendo la oportunidad de comparar entre diversos lugares y un modo útil y relativamente rápido para exponer la realidad. Ciertamente, y siempre que se respeten una serie de criterios, los indicadores pueden ofrecer una representación fiable de los sistemas.

Los indicadores hacen posible presentar resultados a los expertos no técnicos, tales como los responsables de las políticas y los ciudadanos, de un modo "atractivo" permitiendo asimismo establecer comparaciones. Deberán considerarse criterios sólidos al seleccionar los indicadores: (1) estrecha correlación con objetivos fijados para conseguir la movilidad sostenible; (2) datos cuantitativos y supervisados; (3) información disponible (o de fácil obtención) y fiable; (4) estrecha correlación con la agenda política y los esquemas de organización; (5) transparencia y exclusión de sesgos a favor de intereses específicos.

El área de la dinámica urbana que cubren los indicadores seleccionados incluye el medio ambiente, la utilización del suelo, el perfil económico de la ciudad y la información sobre los aspectos organizativos de la autoridad pública a nivel local en relación con el transporte y la movilidad

Mediante el análisis de fuentes relevantes en esta área se ha desarrollado un conjunto de indicadores. El área de la dinámica urbana que cubren los indicadores seleccionados incluye el medio ambiente, la utilización del suelo, el perfil económico de la ciudad y la información sobre los aspectos organizativos de la autoridad pública a nivel local en relación con el transporte y la movilidad.

Tabla 1. Indicadores seleccionados que representan la movilidad urbana

Estos indicadores se agrupan después de acuerdo con las tres dimensiones del desarrollo sostenible, a saber, los valores sociales, económicos y medioambietales. Estos últimos se introducen, a su vez, dentro del sistema urbano y nos vuelven a llevar al marco analítico (véase la figura 1). Aunque las medidas relacionadas con la movilidad podrían afectar principalmente al componente de transporte y movilidad del sistema urbano, sus impactos son más generales. Específicamente, es interesante observar cómo el marco reglamentario se implica en el proceso a nivel local, pero también lo hace a nivel regional, a nivel nacional y a nivel de la UE.

Utilización del marco analítico: criterios relevantes

A pesar de la necesidad de sustituir las separaciones funcionales por un planteamiento holístico en las políticas urbanas, sigue siendo de importancia crucial un análisis en profundidad para establecer los vínculos entre los sectores de intervención y las áreas de impacto. En consecuencia, no resulta contradictorio mantener un enfoque específico sobre la movilidad. Además, la diversidad de las realidades urbanas hace que sea muy deseable ¿ aunque extremadamente difícil- transferir las experiencias.

Para conseguir la movilidad sostenible en áreas urbanas habrá que hacer frente a muchos compromisos. Es cometido de quienes toman decisiones a nivel local reconocer las deficiencias y eliminarlas del sistema de movilidad urbana. Por ello, el éxito depende de un planteamiento integrado con las áreas políticas estrechamente relacionadas.

Esta no es una tarea fácil ni directa. La evaluación de si las necesidades se están teniendo en cuenta de una manera equilibrada tiene que reflejar una serie de criterios que vayan más allá del planteamiento sectorial adoptado hasta ahora. El proceso de cambio desde la visión de un planteamiento integrado hasta su obtención real se encuentra aún muy lejos de haberse conseguido. Al analizar las medidas de movilidad urbana con el marco propuesto, se han identificado como importantes para el éxito una serie de factores, tales como la evaluación a largo plazo, la coordinación del transporte y la planificación urbana, así como los niveles de competencia. Estos se discuten más adelante.

Al analizar las medidas de movilidad urbana con el marco propuesto, se han identificado como importantes para el éxito una serie de factores, tales como la evaluación a largo plazo, la coordinación del transporte y la planificación urbana, así como los niveles de competencia

Evaluación a largo plazo utilizando indicadores

Para evaluar correctamente la implementación de cualquier conjunto dado de medidas de movilidad es fundamental definir claramente los objetivos, las metas y los indicadores. Tampoco debe olvidarse conceder un lugar adecuado al dinamismo. No existen políticas esculpidas en piedra. El propósito de definir objetivos, metas e indicadores es ayudar a vigilar los cambios y, donde no se consigan éstos, revisar los elementos que no hayan funcionado tal como se había previsto inicialmente.

Cuadro 1: La experiencia de Estrasburgo

Coordinación del transporte y políticas de desarrollo de espacios

La interconexión de las infraestructuras de transporte con la planificación urbana es fundamental para ensayar y dirigir la movilidad urbana hacia modelos más sostenibles. Esta relación determina el tipo y el nivel de tráfico. Determina también la actividad de todos los demás modos (peatonal, transporte público, etcétera) así como lo que sucede con las conexiones entre modos. Al cambiar el equilibrio entre las necesidades de movilidad y la planificación urbana cambian también los impactos medioambientales del transporte y el tejido social de las áreas urbanas. Es fundamental comprender cómo ocurre esto, y ello implica entender las relaciones correspondientes.

Cuadro 2: Viviendas sin coches en Hollerhand

Niveles de competencia, áreas de intervención y ámbito espacial de los problemas de movilidad urbana

A pesar de los diferentes grados de competencia sobre materias de política urbana es necesario conocer con detalle los problemas, sus causas, su evolución y, lo más importante, sus interrelaciones con dimensiones que están fuera del sector del transporte. Si se han de decidir de modo eficaz los objetivos estratégicos a largo plazo y las metas para medir su consecución progresiva ¿ o, por el contrario, su necesidad de ajuste- entonces es preciso delimitar claramente el marco dentro del que opera la dinámica del sistema. Además, también es necesario que resulte comprensible para los no expertos.

Cuadro 3: La movilidad en Turín

Fomento de asociaciones para reducir los conflictos en la movilidad urbana

Las acciones políticas en las que participa un gran número de actores se benefician enormemente con las asociaciones con otras organizaciones. Por ello los gestores de la movilidad tienen que tomar en consideración el trabajo conjunto con otros departamentos y con otras autoridades locales así como estrechar los vínculos con la comunidad y con los operadores del transporte local. La mejora de los modelos de cooperación dentro del sector público constituye sólo una parte del proceso y las asociaciones con grandes patronos y operadores de transporte, dentro y alrededor del área urbana, son también muy importantes.

Las acciones políticas en las que participa un gran número de actores se benefician enormemente con las asociaciones con otras organizaciones. Por ello los gestores de la movilidad tienen que tomar en consideración el trabajo conjunto con otros departamentos y con otras autoridades locales así como estrechar los vínculos con la comunidad y con los operadores del transporte local

Cuadro 4: Planes Ecológicos para Desplazamientos Habituales

Conclusiones: utilización del marco analítico para vigilar los progresos

Las acciones de movilidad urbana pertenecen a la dinámica urbana y deberían tener un seguimiento a lo largo del tiempo. Por ello es necesario comprobar sistemáticamente los impactos de las nuevas medidas y políticas nuevas mediante un programa de vigilancia claramente definido.

La vigilancia es un requisito previo para optimizar el rendimiento del sistema, es decir, ver cómo han cambiado las cosas y si se han cumplido los objetivos, antes de emprender una acción correctora. En consecuencia, la finalidad de la vigilancia es comparar situaciones, ya sea en el tiempo, ya sea en el espacio, o en ambos. El uso de indicadores y de un marco analítico transferible permite el estudio comparativo de resultados entre áreas urbanas.

La finalidad de la vigilancia es comparar situaciones, ya sea en el tiempo, ya sea en el espacio, o en ambos. El uso de indicadores y de un marco analítico transferible permite el estudio comparativo de resultados entre áreas urbanas

La utilización de un planteamiento doble para la vigilancia parece ofrecer una imagen de conjunto del sistema de movilidad urbana. Por una parte, están las actividades, las iniciativas y las interrelaciones del sistema de reglamentación a diferentes niveles que conciernen a las acciones específicas de movilidad. Por otra parte, se réune información y se evalúan los impactos de acciones determinadas mediante el uso de indicadores y de un esquema coherente para analizar el impacto sobre las tres dimensiones de la sostenibilidad.

El marco propuesto pretende visualizar:

cuáles son los aspectos que es necesario comprobar regularmente;

quién es responsable de la vigilancia;

cómo debe efectuarse la vigilancia;

cómo se difundirán los resultados entre las partes interesadas, y

de qué modo conducirán los resultados a la revisión de la acción sometida a vigilancia.

Los métodos utilizados para la vigilancia deberán mantenerse constantes a lo largo del tiempo de modo que los resultados se puedan comparar adecuadamente. En cualquier caso deben ser sencillos. Y, ciertamente, es esencial mantener el impulso: es necesario publicar los resultados favorables y difundir ampliamente la información sobre las etapas venideras.

Para concluir, desearíamos reiterar la importancia de las medidas institucionales adecuadas en el esfuerzo hacia la sostenibilidad. Las mejoras tecnológicas y de infraestructuras pueden contribuir a mitigar los efectos nocivos del transporte urbano, pero nunca podrán solucionar el problema. Son instrumentos para producir resultados fructíferos si se planifican y se tratan de un modo adecuado para cumplir objetivos claros, comprensibles y aceptables que sean sostenibles.

Indudablemente, sólo cuando están incorporadas a una estructura de toma de decisiones con objetivos comunes claramente definidos es cuando las herramientas de vigilancia, las estrategias o las metodologías de evaluación, de cualquier clase, pueden desarrollar plenamente sus aspectos beneficiosos.

En este artículo hemos presentado una herramienta para ayudar a identificar las políticas que podrían ayudar a resolver, o al menos a mitigar, los problemas de movilidad urbana. El planteamiento comparativo es esencial, tanto dentro como entre las áreas urbanas, para aprender de nuestros propios éxitos y fracasos así como de las experiencias de otros. El marco analítico propuesto pretende así aprender de las mejores prácticas, ayudando a los lectores a identificar factores de éxito específicos y transferibles.

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Palabras clave

movilidad urbana sostenible, integración de políticas, metodología de evaluación, indicadores

Notas

Probablemente, la mejor definición conocida de desarrollo sostenible es la propuesta por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (Comisión Bruntland) en la publicaión "Nuestro futuro común" en 1987: "desarrollo que satisface las necesidades de la generación actual sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades".

En este artículo se entiende por "intersectorial" lo que se combina con, o pertenece a, dos o más sectores. Se entiende por "sectores" los campos o las áreas de intervención de la autoridad pública.

Referencias

Car Free Cities Network, En Route II, CD-ROM, 1999.

Comisión Europea, ESDP. European Spatial Development Perspective. Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union, Luxemburgo, 1999.

OCDE, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Better Understanding of Our Cities. The Role of Urban Indicators, París, 1997.

Pucher J., Lefebvre Ch., The Urban Transport Crisis in Europe and North America, Macmillan Press Ltd, 1996.

Radzicky M. J., A System Dynamics Approach to Sustainable Cities, http://www.tiac.net/users/sustsol, 1999.

Contactos

Laura Lonza Ricci, JRC-IPTS,

Tel.: +34 95 448 84 96, fax: +34 95 448 82 79, correo electrónico: laura.lonza@jrc.es

Hector Hernández Guevara, JRC-IPTS,

Tel.: +34 95 448 82 92, fax: +34 95 448 82 79, correo electrónico: hector.hernandez@jrc.es

Sobre los autores

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Laura Lonza Ricci es licenciada en Ciencias Internacionales y Diplomáticas, especialista en Economía Internacional por la Universidad de Trieste (Italia) y posee un máster en Gestión Medioambiental y Planificación del Uso de la Tierra de la Universidad Libre de Bruselas. Ha logrado experiencia de trabajo internacional con la asociación POLIS de ciudades y regiones europeas para la innovación en el transporte, lo que le ha permitido familiarizarse con la política regional y local y las cuestiones tecnológicas en el sector de la movilidad. Su principal campo de actividad como becaria en el IPTS incluye el análisis de los mecanismos de coordinación institucional para conseguir la movilidad urbana sostenible, que constituye el tema de la tesis doctoral que está realizando con el IST (Polítécnico de Lisboa).

Héctor Hernández es ingeniero químico y doctor por la Universidad de Compiègne. Actualmente es colaborador científico en el JRC-IPTS (Comisión Europea), y responsable del Grupo de Transporte y Movilidad de la Unidad de Tecnologías para el Desarrollo Sostenible. Desde 1994, ha estado trabajando en el área del transporte, centrado en el análisis de la política de transporte emergente y cuestiones relacionadas. Su experiencia incluye investigación sobre la metodología para la vigilancia, evaluación y previsión tecnológica y su aplicación al análisis de las tecnologías del transporte que se prevé van a tener un gran impacto socioeconómico.

The IPTS Report, is the refereed techno-economic journal of the IPTS,

edited by D. Kyriakou, published monthly in English, French, German and

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