Incidencia de la normativa reguladora de los efectos ambientales sobre el proceso de planificación portuaria

Autor:Esteban Del Nero Benéitez
Cargo:Doctorado Derecho Urbanístico D.E.A.
Páginas:116-139
RESUMEN

La incorporación a la legislación española de la regulación de los efectos ambientales de los instrumentos de planificación, tanto la Ley 9/2006, como la Ley 27/2006, va a tener un efecto muy significativo en general sobre el proceso planificador, y en particular sobre el portuario. Ello va a requerir un cambio de cultura de la evaluación ambiental, ya que ésta no es un fin en si mismo, sino un... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción

Si entendemos la Planificación como el proceso de modelización de un futuro deseable, priorizando y programando en el tiempo objetivos, recursos y acciones mediante hitos y fases de intervención, es natural y deseable que una sociedad madura y responsable reclame conocer con antelación el modelo, participar en el proceso planificador para ser protagonista de su futuro, y comprometerse con los objetivos buscados.

Consciente de ello, la Unión Europea en sus Directivas 2003/4/ CE y 2003/35/CE desarrolla uno de los postulados principales del Convenio de Aarhus: el derecho a la información ambiental de los ciudadanos para que éstos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, debiendo por tanto de estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones ambientales para alcanzar esas metas.

Estamos en la planificación, por tanto, ante un proceso racional, sistemático y anticipatorio, pero sobre todo, social, participativoPage 117 y polifacético. Desde el momento en que hay competencias concurrentes y variadas perspectivas sectoriales no existe una planificación única, sino diferentes dependiendo del enfoque apriorístico; implicando ello diferentes sensibilidades, valores, objetivos, así como normativa y procedimientos múltiples. Es por esto que el proceso de planificación portuaria resulta una labor compleja al incidir sobre el mismo espacio diferentes competencias (de gestión, control e incluso planificación) de entidades públicas de ámbitos estatal, autonómico y local. Esta circunstancia impone elevadas dosis de flexibilidad y diligencia a la gestión portuaria en el proceso de adaptación a demandas cambiantes, para lograr, en condiciones de eficiencia y eficacia, el objetivo de ser competitivos y ofertar servicios de calidad a los usuarios y a la sociedad.

2. Los procesos de planificación portuaria

Ante la profusión de normativa y jurisprudencia posterior, algo más desdibujado queda ahora el firme trazo del proceso planificador en el sector portuario que presentaban JIMÉNEZ DE CISNEROS («Los puertos en el territorio: la constitucionalidad de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Análisis de las sentencias del Tribunal Constitucional núm. 40/1998, de 19 de febrero y de 2 de abril de 1998») (12) o GONZÁLEZ-BERENGUER en Urbanismo sectorial (2).

2.1. Los planes en el entorno portuario estatal: sectoriales y de ordenación territorial

En un Puerto de titularidad estatal nos encontraríamos con los siguientes instrumentos de planificación del espacio:

* El Plan Estratégico de la Autoridad Portuaria, que aparece por primera vez con la entrada en vigor de la Ley 48/2003 (art. 37) siendo su misión definir el Modelo de Desarrollo y la posición estratégica institucional de cada Autoridad Portuaria. Precisa para ello de un análisis y diagnóstico de la situación actual (¿quién eres?), definiendo los objetivos y las líneas estratégicas (¿quién quieres ser y por qué?), así como los criterios de Page 118 actuación (¿cómo vas a hacerlo?), y un Plan de Acción que contenga medios y etapas y consecuentemente esté dotado de flexibilidad. Por lo tanto su función es básicamente políticoinstitucional, más que territorial, ya que en principio no presenta características de intervención directa sobre el medio físico, sino que precisaría el apoyo y definición de otros «Planes» para alcanzar sus objetivos.

* El Plan de Utilización de los Espacios Portuarios, instrumento creado por la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (art. 15 hoy derogado por la Ley 48/2003); su objetivo inmediato es definir el dominio público portuario de tierra y agua que se constituyen la Zona de Servicio de cada puerto, así como lo usos portuarios previstos para las diferentes zonas de la misma, y la justificación de la necesidad de los mismos, con la finalidad de permitir el máximo rendimiento en la gestión económica del puerto (eficacia), como inter- cambiador de modos e transporte. Aprobándose mediante Orden Ministerial, esta aprobación lleva consigo la declaración de interés público a efectos expropiatorios de los terrenos en él incluidos que no sean dominio público natural. Actualmente está regulado en los artículos 96 y ss de la Ley 48/2003, y su legalidad se ha visto amparada por la sentencia 40/1998 del Tribunal Constitucional que ha determinado la legitimidad de los organismos estatales para llevar a cabo procesos de planificación con incidencia territorial (FJ37).

* El Plan Director de Infraestructuras, también creado en la Ley 48/2003 (art. 38) define el modelo de crecimiento a un horizonte mínimo de 10 años y su financiación de acuerdo con las necesidades que se deriven de las previsiones de tráfico, con selección de alternativas, estudios de impacto ambiental, desarrollo por fases modulables y flexibles, análisis financiero y de rentabilidad, recursos y análisis de accesos terrestres. Es necesario (preceptivo) cuando se plantee la creación de nuevos puertos o en aquellas ampliaciones y nuevas obras de los existentes que alteren significativamente su configuración. Requiere ratificación conjunta de Autoridades Portuarias y el Ente Público Puertos del Estado (o Ministerio de Fomento cuando se trate de puertos de nueva creación) y su aprobación puede conllevar la necesidad de modificación del Plan de Utilización antes mencionado (arts. 38 y 97 de la L48/2003).

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* El Plan Especial al que se refiere la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en su artículo 18; o «instrumento urbanístico equivalente», ya que al tratarse de una competencia propia y exclusiva de las comunidades autónomas de acuerdo con la distribución constitucional, se puede denominar de diferentes maneras en los diversos ámbitos del Estado de conformidad con su legislación específica. Por la extensión del tema, limitaremos el análisis a la Comunidad Canaria (Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias, DL 1/2000 B.O.C., SUAY RINCÓN) (5). Desarrolla las determinaciones contenidas en los instrumentos generales de ordenación urbanística, normalmente los Planes Generales de Ordenación Municipal (ya que éstos no pueden introducir ninguna determinación que suponga interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación portuaria por prescripción del art. 18.1 de la L27/1992; pero en Canarias también podrían ser los Planes Insulares de Ordenación, tal y como regula el Decreto Legislativo 1/2000. En este sentido, también tendría esta consideración aquél Plan Territorial Especial del art. 23 de dicho texto que tenga por objeto la ordenación de infraestructuras (puertos) de ámbito regional, insular o comarcal. La formulación tanto del Plan Especial (art. 37.2) como del Plan Territorial Especial correspondería a las Autoridades Portuarias, y su tramitación y aprobación, para los Planes Especiales a los Ayuntamientos, y en el caso de los Planes Territoriales, y tramitaría también la Autoridad Portuaria, aprobando el Cabildo cuando se trate de desarrollo del Plan Insular. Es trascendental el hecho de que las administraciones competentes en la materia no pueden aprobar Planes Especiales con informe negativo de la Autoridad Portuaria (art. 18 de la Ley 27/1992).

Además, aparecen regulados por la legislación sectorial (L48/ 2003) otros planes como los de seguridad y emergencia regulados por el art. 132, el Plan de Emergencia Interior (PEI) o el Plan de Protección de Buques, Pasajeros y Mercancías contra actos antisociales y terroristas (PBIP o ISPS), Page 120 así como el Plan de Contingencias por Contaminación Accidental (art.129). Por sus características y objetivos, estos instrumentos no presentan a priori trascendencia territorial inmediata, sino previsiones de acción (movilización de recursos) frente a la hipotética presentación de situaciones excepcionales no deseables, por lo que obviaremos su análisis al entender que no les afectará la evaluación ambiental prevista en la Ley 9/2006. O el Plan de Empresa previsto en el art. 39 de la Ley 48/2003 (periodicidad anual) que tiene básicamente naturaleza económica, planteando objetivos de gestión, programación financiera, de inversiones públicas y de recursos humanos (expresamente excluidos del ámbito de la Directiva europea).

2.2. El proyecto básico de ampliación de puertos: ¿Un seudo-plan?

Como última referencia nos encontramos con el Proyecto Básico de Ampliación de un Puerto (PBA), del que fue pionero la Auto- ridad Portuaria de Las Palmas con el Proyecto de Ampliación del Puerto de La Luz (BOE 11-1-2002), antes de la aparición legal como instrumento de planificación sectorial del Plan Director de Infraestructuras en la Ley 48/2003. Posteriormente otras Autoridades Portuarias han seguido este ejemplo...

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