Jurisprudencia ambiental del tribunal constitucional. Intento de recapitulación

Autor:Raúl Canosa Usera
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho Constitucional
Páginas:251-264
RESUMEN

1. Un concepto dinámico de medio ambiente entre lo objetivo y lo funcional 2. Medio ambiente y desarrollo económico 3. Insuficiente construcción del derecho al medio ambiente adecuado 3.1. La dignidad y la solidaridad como fundamentos del ejercicio del derecho 3.2. La competencia estatal reservada por el artículo 149.1.1 CE no es un título competencial autónomo, sino instrumental 4. Criterios de ... (ver resumen completo)

 
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En diferentes lugares de este trabajo hemos ido haciendo prolija referencia a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional vertida sobre varios aspectos ambientales. Se ha hecho al hilo del tratamiento de los distintos asuntos abordados. Conviene ahora, sin embargo, ensayar una recapitulación que ofrezca, en pocas páginas, lo más relevante de la doctrina ambiental del Tribunal, sistematizándola.

1. Un concepto dinámico de medio ambiente entre lo objetivo y lo funcional

En su capital STC 102/1995, de 26 de junio, el Tribunal Constitucional brinda un concepto amplísimo de medio ambiente:

"...el entorno vital del hombre en un régimen que aúna lo útil con lo grato". (F.J. 4).

El entorno lo forman, continúa el TC:

"...elementos, agentes geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal condicionando su existencia, su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción, desaparición o consunción" (F.J. 4).

Resalta el TC que el concepto de medio ambiente es:

"...esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica del medio,Page 252fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepción concreta, perteneciente al hoy y operante aquí" (F.J.4).

El medio ambiente, afirma el Alto Tribunal:

"...no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física sino un entramado complejo de las relaciones entre todos los elementos...cuya interconexión les dota de un significado transcendente" (F.J.6).

Según el TC:

"...se trata de un concepto estructural (el de medio ambiente) cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores" (F.J.6).

Valga la extensa cita para recapitular el más importante intento del TC por perfilar su noción de medio ambiente que es dinámica y donde lo específicamente ambiental no reposa tanto en los elementos individuales sino, más bien, en la relación entre ellos y cuyo equilibrio es justamente la finalidad de la legislación ambiental. Y es un concepto antropocéntrico y epocal pues sirve al interés de los seres humanos y evoluciona a medida que estos modulan su percepción del entorno. No es extraño que algún sector doctrinal (cfr. cap. I.4) haya elaborado un concepto funcional del medio ambiente y concluido que una norma es ambiental no tanto por ocuparse de cierta materia sino por hacerlo para preservar tal equilibrio. Así las cosas, es lógico que el TC haya detectado normas ambientales allí donde ni siquiera el legislador estatal lo había supuesto al dictarlas. En estos casos, la inclusión de preceptos ambientales en leyes que no poseen, en general, este carácter daría la razón a quienes sostienen la posición apuntada.

Hay que advertir, sin embargo, que de la jurisprudencia del TC se infiere, en puridad, un criterio de distribución competencial. La norma ambiental versa, por serlo, sobre un bien, asimismo, ambiental que, al mismo tiempo, puede recibir una ordenación de otra naturaleza. Nos referimos al "carácter complejo y polifacético" (STC 102/1995, F.J. 7) de lo ambiental que colinda e incide transversalmente en otras materias competenciales.

El concepto de medio ambiente ofrecido le sirve al TC para salvar la constitucionalidad de normas estatales y autonómicas cuya cobertura competencial no podría ser la esgrimida expresamente por sus autores, sino la ambiental. Se construye un concepto material de norma ambiental cuya caracterización, como tal, no se deduce de su declaración formal sino de la finalidad a la que sirve, esto es, preservar el equilibrio entre algunos de esos factores a los cuales el TC se refiere vaga y extensamente en el concepto de medio ambiente ofrecido. El concepto operaría, en la jurisprudencia del Alto Tribunal, como un criterio de distribución de competencias. Y ésta es su utilidad puesto que los casos resueltos por el TC han sido, casi en su totalidad, controversias competenciales.

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2. Medio ambiente y desarrollo económico

La potencial oposición entre protección del medio ambiente y desarrollo económico también es detectada por el TC que ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto cuando se le ha planteado la supuesta extralimitación protectora del entorno. Y, en efecto, tal extralimitación lo es, por lo general, al retirar del comercio jurídico _total o parcialmente_ algún bien ambiental. Muy tempranamente y de la manera más clara y significativa, la STC 64/1982, de 4 de noviembre, advierte que, entre los principios rectores de la política social y económica, se halla el de protección del medio ambiente. Esta proclamación impide considerar como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales y el aumento de la producción a toda costa. La Constitución exige el uso racional de los recursos. Todo ello, para mejorar la calidad de vida y el desarrollo de la persona. Alerta el TC, sin embargo, que también el desarrollo económico se contempla en la Constitución y en los estatutos de autonomía _en el caso, el Estatuto de Cataluña, puesto que la ley impugnada era una norma ambiental catalana_. Afirma, pues, que:

"De todo ello se deduce la necesidad de compaginar, en la forma que en cada caso decida el legislador competente, la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico" (F. J. 2).

Lo relevante de esta sentencia no es sólo sentar la partida de nacimiento jurisprudencial del nuevo interés que ha de insertarse, limitándolos, entre otros intereses también de rango constitucional. Lo esencial es que la ponderación inevitable entre ellos _decidida en último término por el legislador competente_ puede ser enjuiciada por el TC al comprobar si las medidas de protección ambiental contra la explotación minera suponen quebranto a la economía nacional. Es verdad que, en este caso el TC ha de emitir un juicio de competencia y que para determinar si hubo extralimitación competencial debe realizar una ponderación bajo la cual subyace, empero, un litigio competencial. No sería legítimo _a nuestro entender_ ni el TC lo ha hecho, por lo demás, llevar a cabo, en abstracto, un juicio de idoneidad de una medida o norma para comprobar el acierto en la ponderación aludida. Pero, cuando detrás había una controversia competencial, el TC no ha tenido más remedio que acometer algo muy parecido a tal juicio de idoneidad, porque, sin él, no podría haber ventilado las disputas entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

En la STC 227/1988, de 29 de diciembre, F.J. 7, se acepta la legitimidad de la declaración de dominio público de las aguas continentales, pues las privaciones que tal demanialización pueda provocar en los particulares se justifican a la luz del art. 45.2 CE que exige a los poderes públicos velar por la utilización racional de los recursos naturales. La medida incluida en la Ley de Aguas impugnada, tiene su apoyatura en el art. 45.2 CE, en relación con el art. 132.2 CE. En este caso,Page 254 la ponderación entre intereses contrapuestos al potencial de los particulares por disponer de un bien en el mercado, y el del poder público por protegerlo en clave medioambiental conduce, en una de las legítimas opciones constitucionales, a su declaración como demanio.

En parecido sentido, otras sentencias se ocupan de la ponderación hecha en normas, estatales o autonómicas, entre protección ambiental y uno de los componentes de la iniciativa económica privada: el derecho de propiedad. En la STC 149/1991, de 4 de julio, donde se enjuicia la Ley de Costas y se declara el dominio público marítimo-terrestre, el Alto Tribunal entiende justificable esa declaración para que tal dominio sea utilizado en los términos del art. 45.1 CE (F.J.1.D).

Por su parte, la STC 170/1989, de 19 de octubre, considera legítimas las limitaciones en el ejercicio del derecho de propiedad de los titulares de los predios comprendidos en la Declaración de Parque Natural de la Cuenca Alta del Manzanares, aprobada por la C.A. de Madrid (F.J. 8). En su STC 156/1995, de 26 de octubre, el TC repite (F.J.5) el argumento a propósito de la Ley vasca 5/1989 de Protección de la Biosfera de Urdaibai. Y también lo reitera en la STC 28/1997, de 13 de febrero, (F.J. 7) respecto de la Leyes de Baleares 1/1984 y 2/1984 que declaran área de interés natural el paraje Es Trenc-Salobrar de Campos.

Lo decisivo de estas sentencias reside en que el TC considera a las CCAA facultadas, en los términos del art. 45.2 CE, para llevar a cabo la ponderación entre el interés ambiental y otros en potencial oposición con él. E, incluso, ampara que de esa ponderación se deduzcan ciertas limitaciones en el ejercicio del derecho de propiedad.

3. Insuficiente construcción del derecho al medio ambiente adecuado
3.1. La dignidad y la solidaridad como fundamentos del ejercicio del derecho

Al no ser el derecho proclamado en el art. 45.1 CE uno de los mencionados en el art. 53.2 CE, el TC no ha tenido que abordar directamente la construcción de su contenido. Por eso, su mención en la jurisprudencia constitucional es...

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