La Administración de la Unión Europea, motor de integración
| Autor | Antonio Estella de Noriega |
| Cargo del Autor | Doctor, Instituto Universitario Europeo (Florencia). Profesor Ayudante de Derecho Administrativo, Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 1063-1075 |
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El objeto de esta contribución esplanteary defender la tesis según la cual la Administración Comunitaria (yen particular, la Comisión Europea) tiene un papel preponderante como motor de la integración europea. Para el jurista, y sobre todo parael jurista familiarizado con el fenómeno de la integración europea, la idea que setratade defenderaquí parecerá seguramente un lugar común: basta con realizar una lectura superficial del Tratado de Roma para llegar a la conclusión de que la Comisión Europea ocupa un lugar esencial en el decision-making process comunitario, debido, fundamentalmente, a que esta institución ostenta el casi monopolio de iniciatlva legislativa 1, tiene la facultad de retirar y modificar sus propuestas hasta que seadopte una decisión definitiva 2 y también a que se requiere en la casi totalidad de los casos la unanimidad por parte de los Estados miembros para enmendar sus propuestas 3. Sin embargo, lo que parece claro parael jurista lo esen menor medida paraotros analistas de la integracióneuropea, yen particular, paraaquellosque seaproximan a dicho fenómenodesde la ciencia política. El mundo de la ciencia política modernase halla actualmente inmerso en un profundo debatesobre lo que comúnmente se denominan Teorías de la Integración Europea. Las teorías de la integracióneuropea son modelos que tratan, fundamentalmente, de proveer explicaciones sobre el fenómeno de la integración (tanto de los grandes acontecimientospolíticos, como pueda serel resultado de una conferencia intergubernamental, como de los sucesos más cotidianos, como por ejemplo la adopción de una directiva) y también, aunque probablemente en menor medida, de predecir qué es lo que pasará. TIenen, por tanto, un fuertecontenido analítico, pero también una pronunciadadimensión prescriptiva. Pues bien, en materiade teorías de la integración europea, el paradigma dominante en la actualidad es el denominado intergubernamentalismo. El intergubernamentalismo defiende la tesis de que los Estados miembros y, en particular, los gobiernos nacionales, constituyen la variable independiente del proceso de integración europea. De acuerdo con dicha tesis, las instituciones comunitarias sólo ocuparían una posición meramente secundaria en el sistema institucional de la Comunidad Europea. En otras palabras, en el juego comunitario los gobiernos nacionales serían la federación y los jugadores, reduciéndose el papel de las instituciones supranacionales prácticamente al de meros espectadores.
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Mi propósito es por tanto refutar el paradigma intergubernamentalista y defender una tesis más cercana, según mi perspectiva, a la realidad comunitaria. Con esta finalidad procederé en este estudio de la siguiente forma. En la sección 11 expondré las líneas esenciales de la tesis intergubernamentalista, mientras que la sección 111 estará dedicada a desarrollar una contra-tesis, que denominaré modelo de gobernación mufti-nivel. En la sección IV expondré, más en concreto, ya partir de la tesis multi-nivel, por qué y en qué medida el papel de la Comisión Europea espreponderante para la integración. Finalmente, en la última sección, extraeré de todo lo dicho una seriede conclusiones de carácter sumario.
Antes de entrar en el análisis que sigue puede ser útil señalar, sobre todo para aquellos menos familiarizados con el debate que actualmente seestá desarrollando en el universo politológico inter-nacional, cuáles son los fundamentos teóricos sobre los que descansa todo modelo de la integración europea. En toda teoría de la integración subyacen, como mínimo, tres elementos a la hora de construir una variable explicativa: 1) Una determinada visión sobre el Estado; 2) una determinada visión sobrela Comunidad Europea (Unión Europea); 3) una determinada visión sobreel problemade la legitimación de las estructuras políticas, tanto nacionales como europeas 4. Partiendo de esta puntualización, pasamos a continuación al análisis del primer modelo de integración antes señalado, el intergubernamental ismo.
El panorama de las teorías de la integración europea se encuentra dominado en la actualidad por el paradigma intergubernamentalista. El mayor exponente del intergubernamentalismo es Mo-RAVSC/K (1991, 1992, 1993, 1994), autor que ha desarrollado una versión especialmente profunda y refinada de modelos que podrían etiquetarse (quizá de forma un tanto superficial) como intergubernamentales (GARRETT, 1992; 1995). Los ensayos de MORAVSClK tienen un temacentral: son los Estados miembros, o más concretamente, los gobiernos nacionales, los actores relevantes en el proceso de integración europea, constituyendo por tanto la variable independiente de éste. La tesis de MORAVS-C/K queda bien resumida en la siguiente fórmula:
N->P->/->R(-)
En la que N (intereses nacionales) determinan P(preferencias políticas nacionales), y R(el resultado) se ordena, en general, en torno al mínimo común denominador (-), mediando un proceso de negociación intergubernamental W. Expliquemos en lo que sigue los aspectos esenciales de dicha tesis.
Es necesario empezar subrayando que el intergubernamentalismo de MORAVSCIK arranca con una ruptura, ya que éste abandona el clásico black-box paradigm que guiaba tradicionalmente a las teorías de relaciones internacionales. En virtud del llamado paradigma de la caja-negra, las teorías de relaciones internacionales dejaban de considerar lo que ocurriera al interior del Estado para construir variables explicativas sobre su comportamiento en el exterior. Sólo las preferencias expresadas en la arena internacional por los gobiernos nacionales eran tenidas en cuenta por el viejo modelo de relaciones internacionales, sin importar si actores nacionales distintos del gobierno nacional (o procesos distintos de los existentes en el nivel gubernamental-nacional) contribuían o no (o en qué medida) a la formación de dichaspreferencias.
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Con el objeto de explicar másadecuadamente el comportamiento de los Estados en la arena internacional, MORAVSClK desarrolla una «teoría liberal» de formación de las preferencias nacionales, en la que se toma en consideración, precisamente, lo ocurrido en el interior de la llamada «caja negra». Expuesta de forma muy sintética, dicha teoría liberal asume, por un lado, que la sociedad está constituida por grupos que persiguen intereses particularistas y, por otro, que aunque los gobiernos nacionales tienen sus propiaspreferencias sobre laspolíticasque implementan, el desarrollode éstas seve constreñido en último término por el interés esencial de todo gobierno en la permanencia en el poder. A partir de dichos presupuestos, el intergubernamentalismo desarrolla todo un aparato teórico para determinar cómo seforman laspreferencias políticas nacionales que ulteriormentedefenderá el gobierno en la arena internacional. Esencialmente, la idea es que la posibilidad de que los grupos sociales puedan hacer avanzar sus preferencias e imponerlas sobre los gobiernos nacionales está en función de que dichos grupos defiendan intereses difusos o concentrados. Cuanto más concentrado sea un interés, más incentivosexistirán en el seno de dicho grupo para movilizarsey más posibilidades habrá de presión efectiva sobreel gobierno nacional.V, al contrario, cuanto más difusos sean los intereses, menos incentivos existirán de cara a la movilización y mayorserá el margen de maniobra del gobierno nacional para defender en la arena internacional sus propias preferencias políticas.
La mecánica de la formación de laspreferencias políticas nacionales es un elementofundamental para entender otro de los pilares del intergubernamentalismo, la negociación intergubernamental en la arena comunitaria. El resultado de las negociaciones en el nivel comunitario depende de la «capacidad de influir» (power leverage) con la que cuenta cada Estado miembro. La capacidad de influir depende de la necesidad que dicho gobierno tenga de llegar a un acuerdo: cuanto mayor sea esa necesidad, menor será la capacidad de influir, y viceversa. A su vez, la necesidad de llegar a un acuerdodependerá, esencialmente, de la capacidad de ejercerpresión sobre el gobierno que tengan los grupos sociales nacionales, que será mayor si dichos grupos defienden intereses concentrados y menor si éstos son difusos. Por tanto, si los intereses nacionales son concentrados, la necesidad del gobierno de llegar a un acuerdoa nivel comunitario será mayory, en consecuencia, su capacidad de influir, menor. Si los intereses nacionales son difusos, la necesidad del gobiernode llegar a un acuerdo en la arena comunitaria será menor y, por tanto, la capacidad de influir, superior.
Partiendo de esta base, el intergubernamentalismo establece tres determinantes esenciales de la negociación intergubernamental: primero, la «amenaza del no acuerdo»; segundo, «la amenaza de la exclusión»; tercero, la existencia de «mecanismos de enlace» entrepolíticas. El último esel instrumento típico de toda negociación, que consiste en intercambiar concesiones recíprocamente en materias regulatorias diferentes. El segundo, la amenaza de la exclusión, consiste en utilizar de forma creíble la posibilidad de formar una coalición alternativa a la que sepretende inicialmente como instrumento negociador, de tal forma que uno o varios Estados miembros quedarían fuera de la coalición alternativa. El terceroesel mecanismo más eficaz y más utilizado, según MORAVSClK, en la negociación intergubernamental. La amenaza del no acuerdo consiste en utilizar de forma creíble la posibilidad de rechazar la adopción de un determinado acuerdo en el nivel comunitario como arma de negociación, mostrándose que existe una alternativa superior a la acción...
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