La adaptación de los planes de urbanismo a la reforma de la Ley del Suelo
| Autor | Jesús González Pérez |
| Páginas | 453-466 |
La naturaleza especial de los planes de ordenación urbana comporta un régimen asimismo especial de su derogación 1. Si, según el artículo 2°, 1, del Código civil, las normas sólo se derogan por otras posteriores de igual o superior rango, los planes se derogan por otros posteriores, previos los trámites que se exigen para su formulación (art. 49 de la Ley del Suelo), o por otras normas ulteriores de superior jerarquía que los regulen. Derogación que no hace falta que sea expresa, pues basta la incompatibilidad entre la antigua y la nueva normativa. Pero esta regla general no puede aplicarse sin más a los planes de ordenación urbana. Precisamente por su naturaleza especial existen aspectos de los mismos a los que no puede aplicarse el régimen de derogación de las normas.
Si se aplicara el régimen general, la modificación de la Ley del Suelo comportaría la modificación de la normativa de los planes en tanto en Page 454 cuanto se opusieran a ella. De análoga manera a como la modificación de la ley comporta la modificación de las normas reglamentarias que de ella deriven «en tanto en cuanto se opongan a la ley modificada»según la fórmula usual, los planes quedarían modificados en la misma medida en que resulte modificada la ley básica reguladora de los mismos, de la que, en cierto modo, son desarrollo y ejecución. Sin embargo, no ocurre así. Las importantes modificaciones introducidas en el texto primitivo de la Ley del Suelo por la Ley 19/1975, de 2 de mayo (más tarde recogidas en el texto refundido aprobado por el Decreto 1346/1976, de 9 de abril), no han afectado directa e inmediatamente a los planes de ordenación urbana. Por el contrario, la repercusión de la nueva normativa en los planes vigentes o en trámite de aprobación, se ha graduado en las normas transitorias en función del estado en que se encontraba el procedimiento de aprobación o la ejecución del plan.
Respecto de los planes generales de ordenación, se parte, en principio, de su subsistencia, si bien se prevé su adaptación en el plazo que se señala. Pero en tanto en cuanto la adaptación no entre en vigor, los planes de ordenación urbana vigentes desplegarán sus efectos con arreglo a sus previsiones y normas, sin que resulten afectados lo más mínimo por la nueva regulación. No obstante, pese a este principio general, la nueva ordenación afectará a los planes parciales que se aprueben inicialmente después de entrar en vigor la Ley 19/1975, e incluso a los que se hubieren aprobado definitivamente antes de entrar en vigor esta ley, si no estuvieran en curso de ejecución. En efecto, aun antes de la adaptación del plan general, aun antes que el plan general de ordenación de un territorio se hubiere adecuado a la normativa urbanística, los planes parciales de ordenación que fuesen ejecución del plan todavía no adaptado se verán afectados. No resultarán afectados aquellos que estuviesen en ejecución antes de entrar en vigor la Ley 19/1975 (disposición transitoria 2.a de la Ley del Suelo), pero sí los demás, aunque en diverso grado:
- - Si se aprobaron inicialmente después del momento de entrar en vigor la Ley 19/1975, deberán adecuarse a las normas de ésta y «se ajustarándice la disposición transitoria 2.a, apartado 2, de la Ley del Sueloa lo dispuesto en el artículo 13 y desarrollarán las determinaciones que para las distintas calificaciones de suelo establezcan los respectivos planes generales de ordenación».
- - Si al entrar en vigor la Ley 19/1975 no se hubiesen aprobado definitivamente o, aprobados definitivamente, no estuviesen en curso de ejecución, la eficacia de la nueva normativa se limitará a la ejecución (disposición transitoria 2.a, 1, Ley del Suelo), con los problemas que ello comporta.
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La adaptación de un plan general de ordenación urbana al nuevo ordenamiento urbanístico es una revisión impuesta por el cambio normativo. A diferencia de la revisión general prevista en el artículo 47 de la Ley del Suelo, la adaptación no tiene otro alcance que adecuar el plan a la nueva ordenación, introduciendo en el mismo las modificaciones al efecto necesarias. En uno y otro caso estamos ante una operación de revisión, pero su alcance y finalidad es distinto: si la revisión prevista en el artículo 47 trata de verificar hasta qué punto el plan responde a las nuevas circunstancias urbanísticas a efectos de introducir las modificaciones necesarias, la adaptación es una verificación limitada a la adecuación del plan a una nueva regulación básica del urbanismo 2.
Esto no quiere decir que no pueda aprovecharse la adaptación para llevar a cabo al mismo tiempo la revisión del plan o su modificación, siempre que éstas fueran necesarias o convenientes. Como después se señala al estudiar el ámbito objetivo de la adaptación, ninguna razón existe para negar la posibilidad de extender la adaptación a una revisión total del plan en la que, además de la modificación normativa, se tengan en cuenta cualesquiera otras circunstancias urbanísticas.
La adaptación es, como se ha señalado, una revisión del plan. Comporta, por tanto, un examen de todas sus determinaciones, con objeto de adecuarlas a las modificaciones de la Ley del Suelo introducidas por la Ley 19/1975. Se trata, en definitiva, de llevar a los planes generales las modificaciones de la ordenación urbanística general.
Page 456Comporta, por tanto, una modificación del plan. Si bien su alcance venga impuesto por la razón de ser que la motiva y su finalidad. De aquí que el procedimiento a que debe ajustarse la adaptación sea sustancialmente el mismo que para la revisión o modificación, que será el mismo que para su formación (art. 49 de la Ley del Suelo) 3. Procedimiento que estará sujeto al régimen jurídico general de los procedimientos de aprobación de los planes de ordenación urbana.
La adaptación de los planes generales de ordenación urbana a la Ley del Suelo se regula en la disposición transitoria primera de esta ley. La circular del Ministerio de la Vivienda 2/75, en su apartado 1, se limita a disponer: «La adaptación prevista en esta disposición afecta a los planes generales de ordenación urbana municipal o comarcal aprobados definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Reforma. Este mandato impide la revisión de los planes generales con arreglo a la Ley de 12 de mayo de 1956, por lo que aquellas corporaciones o entidades urbanísticas especiales que tuvieran en curso de revisión un plan general deberán suspender el procedimiento para proceder a la adaptación prevista en esta disposición transitoria y a su tramitación con arreglo a la misma.»
El artículo 2° del Decreto de 2 de junio de 1977 (núm. 1.374/77) dispone: «1. El Ministerio de la Vivienda establecerá, en el plazo de cuatro meses, convenios con las Corporaciones Locales sobre la realización de su planeamiento, fijándose plazos para la redacción del mismo, y proponiendo al Gobierno, en su caso, la anticipación de la adaptación y revisión obligatoria de los Planes generales de ordenación urbana y de las Normas complementarias y subsidiarias de planeamiento, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria 1.a de la Ley del Suelo. 2. Por el Ministerio de la Vivienda se concederá ayuda técnica y económica, con cargo a sus asignaciones presupuestarias, a las Corporaciones Locales y Entidades Urbanísticas especiales para facilitarles la tarea de redacción de Planes y Normas. Las subvenciones concedidas al efecto podrán alcanzar hasta el 95 por 100 del presupuesto de los trabajos».
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Para que la adaptación produzca todos y sólo sus efectos normales es necesario que se cumplan los requisitos exigidos por las normas que la regulan. El tratamiento jurídico general de los requisitos del procedimiento para aprobar y modificar los planes 4 es aplicable aquí.
La competencia para llevar a cabo la adaptación aprobándola inicialmente corresponde a las mismas entidades a las que se confía la formulación de los planes (art. 31 de la Ley del Suelo) 5. La disposición transitoria primera, apartado 2, se refiere genéricamente a «las entidades locales». Al tratarse de planes municipales deberán ser formulados por los Ayuntamientos (art. 31,1, Ley del Suelo) 6.
Ahora bien, en el supuesto de que ño remitiese la propuesta de adaptación en los plazos previstos, se prevé que el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo acuerde la subrogación en el ejercicio de las competencias correspondientes «por parte de la Dirección General de Urbanismo, la Comisión Provincial de Urbanismo o la Diputación provincial, si se trata de municipios que sean capitales de provincia, que cuenten con más de 50.000 habitantes o si el Plan afecta a varios Municipios. Asimismo, la Comisión Provincial de Urbanismo podrá adoptar en los demás casos, el mismo acuerdo disponiendo que la redacción de los Planes y Normas se realicen por la propia Comisión o por la Diputación Provincial» (art. 3.°, Decreto de 2 de junio de 1977).
Parece evidente que, en aplicación del...
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