Anclaje constitucional de las entidades locales: la autonomía local como fundamento de su potestad normativa

AutorSantiago A. Bello Paredes
Páginas91-117

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Analizada la evolución de las Entidades locales en nuestra historia contemporánea, resulta necesario ahora tratar de precisar cuál es la situación que éstas ocupan en la regulación constitucional así como su relación con el resto de centros territoriales de poder, Estado y Comunidades Autónomas, lo que denominamos, en palabras de Autexier, su anclaje constitucional1.

El problema que tratamos de dilucidar, en este apartado, lo ha reducido brillantemente a la mínima expresión Rivero al señalar que éste no es otro sino pretender determinar si las Entidades locales, respecto del Estado, son estructuras subordinadas a éste o, por el contrario, tienen idéntica, o similar, situación que aquél en una hipotética división de las funciones realizada a nivel constitucional2.

I Acercamiento a la posición tradicional de las entidades locales en nuestro derecho

Tal y como tuvimos ocasión de desarrollar en el Capítulo anterior, históricamente en nuestro Derecho la posición de las Entidades locales ha sido de una total subordinación al Estado, lo cual se fundamentaba alegando que la naturaleza de uno y otras era radicalmente distinta, ya que la soberanía sólo podía ser residenciada en el Estado para que no quebrase su unidad.

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Resulta particularmente significativa, como fiel exponente de esta corriente histórica, la posición sostenida por el conde de Toreno en la elaboración de la Constitución de Cádiz, al expresar que a los municipios debía mantenérseles «a raya»3, y ello debido exclusivamente a la voluntad de los gobernantes estatales de no perder su monopolio como detentadores únicos de los poderes públicos; de esta forma el resto de entidades con base territorial, aunque tuviesen gran raigambre histórica, eran concebidas como elementos cooperadores del Estado al que estaban totalmente sometidos por medio de la actuación del Jefe Político primero, Gobernador civil, más tarde.

En definitiva, nos encontramos ante una situación jurídica con profundas connotaciones políticas, al negarse la naturaleza política de las funciones a desarrollar por las Entidades locales, y su incardinación en las administrativas, se estaba afirmando que estas funciones tenían un carácter subordinado respecto de las desempeñadas por el Estado4. Todo lo cual conduce a una distinta cualidad de ambas entidades públicas; mientras el Estado asume el «rol» de representante de la colectividad, las Entidades locales no son sino organizaciones cuasiprivadas para la consecución de las aspiraciones domésticas de un grupo limitado de individuos, y por ello ejerciendo funciones extramuros del Derecho público, y en cuanto ejercen funciones públicas éstas son de naturaleza administrativa y con sometimiento a las instrucciones del Gobierno.

Para juridificar esta posición estatista se acudió a una línea argumental utilizada ya por los revolucionarios franceses, cual es la de emplear el concepto y significado de la soberanía5 como instrumento de renovación inoponible. Así, se señalaba que el titular de la soberanía era la Nación, pero no de forma que cada ciudadano fuese titular de una «parte alícuota», según proponía Rousseau, sino como algo indivisible, inalienable e imprescriptible6, según se encargó de advertirnos Duguit7.

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De esta forma, los revolucionarios franceses, necesitados de un apoyo teó-rico en su actuación constituyente de un nuevo orden normativo, utilizaron un concepto histórico, la soberanía8, como instrumento para justificar la intangibilidad de sus actuaciones frente al resto de poderes públicos que no estaban en su misma «sintonía», y es ésta también la fundamentación ofrecida por los constituyentes gaditanos para abordar el posicionamiento del Estado respecto de las Entidades locales. Por ello las Entidades locales, que no podían ser titulares de una porción de la soberanía, dado que por definición ésta es indivisible, ostentaban una cualidad pública radicalmente distinta de la del Estado.

Como conclusión de este razonamiento, se contrapuso el término «político» al de «administrativo», en la idea de que aquél hace referencia al poder legislativo y éste al ejecutivo, con una primacía del primero sobre el segundo9, de manera que las Entidades locales quedasen ubicadas dentro del ámbito del poder ejecutivo, y dentro de éste en la línea de actuación menos importante.

Así las cosas, la existencia y reconocimiento de las Entidades locales se ha realizado históricamente como consecuencia de la actuación de algún instrumento jurídico que permite desempeñar funciones administrativas a personas jurídico-públicas distintas del omnicomprensivo concepto de Estado, instrumento jurídico que no era otro sino el de la descentralización.

No obstante ello, tenemos que cuestionarnos si esta situación histórica es la que acontece en el nuevo orden normativo generado por nuestra Constitución de 1978.

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II Los instrumentos que fundamentan y habilitan la existencia de las entidades locales

Si no se parte de una concepción natural de las Entidades locales10, aunque tampoco se pretenda desconocer el ámbito histórico y sociológico de esta realidad jurídica, será obvio que éstas hayan surgido por obra de la sociedad y, por tanto, a través de la actuación de los instrumentos jurídicos, y ello como consecuencia de la fórmula del Estado de Derecho alcanzada en los ordenamientos europeos continentales desde mediados del siglo XIX. El trabajo que, por tanto, nos imponemos no es otro sino el determinar cuáles son estos instrumentos jurídicos.

A) La descentralización como instrumento de habilitación de las Entidades locales

El mayor inconveniente que surge en el estudio de esta materia reside en determinar si las funciones y competencias que ejercen las Entidades locales son propias de éstas, o bien, al contrario, todas ellas son propias del Estado de manera originaria, habiéndose producido su transmisión con posterioridad.

Como resultado de esta segunda opción se emplea el principio de la descentralización, actuando éste como un instrumento jurídico de habilitación de funciones y competencias del Estado respecto de las Entidades locales.

En este sentido García-Trevijano Fos ha manifiestado, en nuestro país, que la descentralización, en general, supone una transferencia de competencias decisorias de la Administración estatal a las demás personas jurídico-públicas menores11 y, en especial, será una descentralización territorial cuando tales personas menores sean entes territoriales, tales como municipios y provincias12.

) Origen y explicación histórica del surgimiento de la descentralización como instrumento de reparto de las funciones públicas

El concepto de la centralización, previo al objeto de esta reflexión, surge en Francia ya antes incluso de la Revolución francesa13 y se desarrolla a la par que

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el concepto de la unidad del Estado14. Posteriormente, fue la figura de Hauriou quien la concibe como una de las técnicas jurídicas de articulación entre el poder del Estado y los municipios franceses, pero ya desde un plano aparentemente jurídico15.

Y es que a la par de esta significación política de la centralización, como exigencia de la unidad política y de la consiguiente uniformidad legal radicada en el Estado, según postulaba la Revolución francesa, fue perfilándose también como un instrumento jurídico referido únicamente a la Administración, y es que en la perspectiva de Hauriou, «la centralización y la descentralización hacen referencia a la Administración (...); no hay más descentralización que la descentralización administrativa, ni más centralización que la centralización administrativa»16. Y ello puesto que considera que la denominada descentralización política obedece a una confusión de planos al concebir al Estado como una unidad; por el contrario, la descentralización administrativa no contempla al Estado en su unidad, sino en su diversidad orgánica y hace referencia únicamente a una función del Estado, la desempeñada por la Administración17.

De esta forma existirá una doble perspectiva del principio de centralización; la política, como unidad de actuación del gobierno y del legislativo, y la administrativa, como unidad de actuación en la Administración18. Y es en esta vertiente de la descentralización, como descentralización administrativa, donde se incardinan las relaciones del Estado con las Entidades locales.

Desde una perspectiva histórica, la descentralización no...

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