La actividad administrativa en el principado (27 a.C. - 284 d.C.)
| Autor | Carlos Varela Gil |
| Páginas | 101-160 |
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A finales del s. II a.C. el modelo republicano comenzó a resquebrajarse. Roma había dejado de ser una pequeña ciudad-estado de varios miles de habitantes para convertirse en la más importante metrópoli del Mediterráneo y las instituciones que la encumbraron empezaban a dar síntomas de agotamiento: los comicios cesaron de reunirse con regularidad, las magistraturas se mostraron incapaces de solventar los problemas agrario, servil e itálico del último siglo, y el senado, ante esas circunstancias, fue incapaz de asumir la dirección del Estado. En su lugar aparecieron victoriosos generales que, a modo de dictadores perpetuos, gobernaron el final de la República al margen de su constitución208.
La llegada de Augusto al poder puso fi n a las revueltas civiles y militares que habían asolado la Italia del último siglo e inauguró el Principado, un largo periodo de paz en el que se perfi la un nuevo modelo político. En él, los poderes se reparten entre el senado (máximo representante del tradicional gobierno republicano) y el príncipe (exponente de la nueva organización monárquica de infl ujo oriental). Sin embargo, a medida que avanza este periodo, el frágil equilibrio mantenido entre estas dos instituciones se rompe a favor del princeps, cuya superioridad termina ensombreciendo las competencias senatoriales. Page 102
A partir del s.III d.C. el Imperio romano se convirtió en escenario improvisado de encarnizadas guerras civiles mediante las que ambiciosos comandantes militares pretendían hacerse con las riendas del poder. Como consecuencia de ello, y para tratar de limitar al máximo las posibles sublevaciones internas -así como para frenar las invasiones bárbaras y sofocar la crisis económica-, los emperadores terminaron asumiendo el pequeño reducto competencial que todavía se había resistido a su autoridad, con lo que se convirtieron en los verdaderos dueños y señores de todo el Imperio y sentaron las bases para el nacimiento de un nuevo régimen constitucional, el Dominado.
Por lo que respecta a la actividad administrativa de Roma en este periodo conviene recordar que, tras los años de agitación política vividos durante la crisis del último siglo a.C., el gobierno de Augusto supuso el comienzo de un largo periodo de paz. En él, el emperador se erigió en la máxima fi gura de la organización constitucional altoimperial y únicamente el senado logró mantener una cierta importancia institucional que, década a década, se fue perdiendo en las manos del princeps. Pero antes de que esto sucediera totalmente, a lo largo de los dos primeros siglos de Imperio la descompensada diarquía que formaban ambas instituciones logró construir un gobierno pacífico en el que la política, economía y sociedad alcanzaron su máximo esplendor.
Las circunstancias sociopolíticas en que vivía Roma no sólo afectaron a la organización constitucional del Estado, sino que la llegada del Principado también determina el comienzo de una nueva etapa dentro de la Administración pública. Por un lado, se abandona la concepción republicana en la que los territorios conquistados eran meras regiones de explotación al servicio de la metrópoli, pasando a integrarse -con ella- en una misma organización imperial que la romanización va uniformando209. Por otro lado, la sólida organización que se forjó en torno al príncipe permitió el aumento del personal administrativo a través Page 103 de cargos moderadamente duraderos y profesionales que redujeron el papel de las grandes sociedades privadas de publicanos.
El cambio en la estructura administrativa tuvo una clara repercusión en el personal que desempeñaba las funciones y prestaba los servicios públicos. Las magistraturas republicanas y sus auxiliares fueron rápidamente sustituidos por una nueva organización encabezada por el emperador. El princeps, dejando a un lado la cada vez más limitada competencia senatorial, se erigió en la máxima autoridad del Estado y bajo su mando confi guró una Administración central y otra territorial. La central se encargaba de dirigir y coordinar la actividad pública en todo el Imperio; la territorial gestionaba sólo la parte del territorio en la que tenía competencias: Roma, Italia o las provincias.
Durante el Principado, la Administración asume un mayor peso gracias a su extensión territorial y a su intensifi cación competencial.
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El nuevo panorama constitucional que se forja durante los primeros años de nuestra era propone la participación activa de las provincias. Las tierras conquistadas dejan de concebirse como meras extensiones puestas al servicio de la metrópoli para su explotación y comienzan a ser romanizadas a través de la ampliación de las funciones y servicios públicos que ofrecía la capital. Así, además de en la lengua, cultura y derecho, la influencia romana se proyectó en todos los ámbitos de la vida pública provincial: construcción de vías de comunicación para facilitar el tráfico mercantil y la rápida intervención militar, edifi caciones religiosas, obras militares, inmuebles civiles, prestaciones de servicios públicos, etc.
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Además de su extensión territorial por todo el Imperio, la Administración pública del Principado asume un mayor número de competencias. Si recordamos la gestión republicana deberemos señalar que estaba principalmente caracterizada por la ausencia de un personal directivo estable y por el recurso a grandes sociedades privadas y a particulares para la ejecución de la mayor parte de funciones y servicios públicos (recaudación de impuestos, construcción de obras públicas, etc.). Sin embargo, los abusos cometidos, así como Page 104 el deficiente servicio prestado, impulsaron al emperador a asumir directamente la realización de estas funciones y servicios, para lo que estableció un cierto número de empleados públicos que, nombrados por él ad nutum y estipendiados a través del Fiscus Caesaris, dirigían los asuntos más importantes de la Administración.
Desplazada la religión de los asuntos políticos de la comunidad, la actividad administrativa vino desarrollándose fundamentalmente en el campo militar y en el civil.
A pesar de que fue en la República el periodo en el que se produjo la mayor expansión territorial, todavía durante las primeras décadas del Principado Roma consiguió ampliar sus dominios en el norte de Europa y en el Mediterráneo oriental (Britania, regiones del Rhin y del Danubio, Mesopotamia, Arabia, etc.). No obstante, a partir del s.II de nuestra era su principal cometido militar fue eminentemente defensivo. Para ello, con el objeto de contrarrestar los ataques de los pueblos enemigos, situó la mayor parte de las tropas regulares a lo largo de las fronteras, manteniendo el resto en puntos estratégicos del interior del Imperio. Asimismo, para evitar revueltas militares, la península quedó libre de ejércitos, a excepción de los pretorianos, encargados de la salvaguarda del emperador, y de las cohortes urbanas, que realizaban las principales funciones y servicios públicos de la capital (seguridad vial, servicio contraincendios e iluminación y vigilancia nocturna)210.
La protección de los intereses romanos, especialmente el mantenimiento de sus fronteras ante la emergente presión bárbara, supuso un gran esfuerzo militar. Por esta razón, se constituyó un ejército numeroso que, en tiempos de Trajano, alcanzó cerca de los 350.000 soldados y que estaba formado fundamentalmente por unas 30 legiones (alre- Page 105 dedor de 160.000 legionarios y otros tantos auxiliares provinciales)211, las cohortes pretorias y urbanas y algunas tropas extranjeras212.
El mando del ejército recaía sobre el emperador, que era acompañado por los jefes de su guardia personal, los praefecti praetorium. Sin embargo, al encontrarse el ejército destacado en las distintas provincias (imperiales, generalmente), la dirección efectiva de las tropas correspondía a los legati Augusti, a quienes se supeditaba el control de las legiones asentadas en sus provincias. Tras ellos, las cohortes estaban dirigidas por tribuni militum y las centurias y decurias que las componían, por centuriones y decuriones respectivamente. Finalmente, en la escala militar inferior se encontraba el soldado213.
Desde el momento en el que los territorios conquistados comienzan a integrarse dentro de la estructura imperial, la actividad administrativa se incrementa considerablemente, tanto en el mantenimiento de la paz social, como en la realización de obras y servicios públicos y en la gestión fi nanciera.
a) Mantenimiento del orden interno y ejercicio de la jurisdicción
Para garantizar una más pacífi ca convivencia entre todos los habitantes del Imperio, el Estado, al igual que sucedió durante la República, asumió el monopolio de la represión de los altercados públicos a través Page 106 de los cuerpos de policía y ejerció, en exclusiva, la jurisdicción civil y criminal. Sin embargo, tanto la seguridad como la jurisdicción adquirieron durante esta etapa una profesionalización desconocida hasta entonces. De este modo, no sólo las efímeras magistraturas dejaron paso a los más estables cargos imperiales, sino que los órganos ejecutores (compuestos por esclavos públicos al servicio de los cuerpos de policía de la ciudad, etc.) y los jueces privados que dictaban sentencia en la fase apud iudicem comenzaron a ser sustituidos por empleados públicos que, de forma profesional, se ocupaban del mantenimiento de la paz social y de algunos aspectos de la administración de justicia.
Desde comienzos del Principado, la responsabilidad de prevenir los...
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