¿Cómo poner en marcha la participación? Algunas cuestiones estratégicas
| Autor | Bernardo Kliksberg |
| Páginas | 150-175 |
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Hasta hace pocos años, la participación comunitaria en el desarrollo econó- mico y social era un tema altamente polémico, objeto de fuertes controversias, fácilmente susceptible de rápidos etiquetamientos ideológicos. Una de sus des- calificaciones más frecuentes era considerarla integrante del reino de las "uto- pías" sin sentido de realidad. Actualmente, se está transformando en un nuevo consenso. Gran parte de los organismos internacionales de mayor peso están adoptando la participación como estrategia de acción en sus declaraciones, pro- yectos, e incluso en diversos casos están institucionalizándola como política ofi- cial. Entre ellos, el Banco Mundial publicó en 1996 un libro "maestro" sobre par- ticipación. Señala que presenta "la nueva dirección que el Banco está tomando en apoyo de la participación" y resalta que "la gente afectada por intervenciones para el desarrollo debe ser incluida en los procesos de decisión". Su Departamen- to de Políticas preparó estrategias y un plan de acción a largo plazo en donde se formulan lineamientos muy concretos. Entre ellos, que el Banco fortalecerá las iniciativas de los prestatarios que fomenten la incorporación de los métodos par- ticipativos en el desarrollo, que la participación de la comunidad será un aspec- to explícito del diálogo con el país y de las estrategias de ayuda, y que el Banco fomentará y financiará asistencia técnica que fortifique el involucramiento de la gente de escasos recursos y otros afectados por el proyecto. Ya desde años ante- riores el sistema de las Naciones Unidas había integrado la promoción de la par- ticipación como un eje de sus programas de cooperación técnica en el campo económico y social. Los informes sobre Desarrollo Humano que viene publican- do desde 1990, y que examinan problemas sociales fundamentales del planeta, indican en todos los casos a la participación como una estrategia imprescindible en el abordaje de ellos. El Banco Interamericano de Desarrollo editó, en 1997, un Libro de Consulta sobre Participación. En su Introducción se indica: "La parti- cipación no es simplemente una idea sino una nueva forma de cooperación para el desarrollo en la década de 1990." Se destaca el peso que se proyecta asignar- le. "La participación en el desarrollo y su práctica reflejan una transformación en la manera de encarar el desarrollo a través de los programas y proyectos del Ban- co". La Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OECD) (1993) recono- ce que la "participación más amplia de todas las personas es el principal factor para fortalecer la cooperación para el desarrollo." El Programa de las Naciones 150 / Más ética, más desarrollo
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Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1993) destaca que: "La participación es un elemento esencial del desarrollo humano" y que la gente "desea avances permanentes hacia una participación total."
Otros organismos de cooperación internacional globales, regionales, subregiona- les y nacionales están sumándose al nuevo consenso. Pero el proceso no se limita a los dadores de cooperación y préstamos para el desarrollo. Va mucho más lejos. En las sociedades latinoamericanas se está dando un crecimiento continuo de abajo ha- cia arriba de la presión por estructuras participatorias y una exigencia en aumento sobre el grado de genuinidad de ellas. La población demanda participar y, entre otros aspectos, una de las causas centrales de su interés y apoyo a los procesos de descen- tralización en curso se halla en que entrevé que ellos pueden ampliar las posibilida- des de participación si son adecuadamente ejecutados. Como todos los cambios significativos en la percepción de la realidad, esta relectura de la participación como una estrategia maestra de desarrollo tiene an- clajes profundos en necesidades que surgen de la realidad. América Latina está iniciando el siglo XXI con un cuadro social extremadamente delicado. El panorama de pobreza e iniquidad pronunciada, inadmisible en un sistema democrático como el que ha alcanzado la región después de largas luchas y blo- queador del desarrollo, reclama respuestas urgentes e imaginativas. Ha sido el motor fundamental del nuevo interés surgido en torno de la participación comu- nitaria. La experiencia muchas veces frustrada o de resultados limitados en las políticas y proyectos de enfrentamiento de la pobreza ha dejado como uno de sus saldos favorables la constatación de que en la participación comunitaria puede haber potencialidades de gran consideración para obtener logros significativos y, al mismo tiempo propiciar la equidad. La participación siempre tuvo en América Latina una legitimidad de carácter moral. Desde amplios sectores se planteó frecuentemente como un derecho bási- co de todo ser humano, con apoyo en las cosmovisiones religiosas y éticas pre- dominantes en la región. También tuvo continuamente una legitimidad política. Es una vía afín con la propuesta histórica libertaria de los padres de las naciones de la región y con el apego consistente de ella al ideal democrático. Ahora se agrega a dichas legitimidades otra de carácter diferente, que no excluye las ante- riores sino se suma a ellas. La participación tiene una legitimidad macroeconó- mica y gerencial. Es percibida como una alternativa con ventajas competitivas netas para producir resultados en relación con las vías tradicionalmente utiliza- das en las políticas públicas. Ello ubica la discusión sobre la participación en un encuadre diferente al de décadas anteriores. No se trata de una discusión entre utópicos y antiutópicos, sino de poner al servicio de los severos problemas socia- La ética en acción / 151
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les que hoy agobian a buena parte de la población los instrumentos más efectivos y allí aparece la participación, no como imposición de algún sector sino como "oportunidad." Como toda oportunidad, su movilización efectiva enfrenta fuertes resistencias de diversa índole. Su presencia es evidente al observar la vasta brecha que sepa- ra en América Latina el "discurso" sobre la participación de las realidades de su implementación concreta. En el discurso el consenso parece total; y la voluntad de llevarla adelante, potente. En la realidad, el discurso no ha sido acompañado por procesos serios y sistemáticos de implementación. Esa distancia tiene entre sus causas principales la presencia silenciosa de bloqueos considerables al avan- ce de la participación.
Este trabajo procura aportar a la reflexión abierta -que es imprescindible llevar a cabo en la región hoy- para ayudar a que las promesas de la participación comu- nitaria puedan hacerse realidad en beneficio de los amplios sectores desfavorecidos. Para ello plantea una serie de tesis sobre aspectos claves del tema. Tratan de poner en foco en qué consiste la nueva legitimidad de la participación, resaltar cómo for- ma parte de un movimiento más general de replanteo de ella en la gerencia de avan- zada, identificar algunas de las principales resistencias subterráneas a la participa- ción y sugerir estrategias para encararlas. El objetivo de fondo no es exhaustivizar ninguno de los temas planteados, si- no ayudar a construir una agenda de discusión históricamente actualizada sobre la materia y estimular su análisis colectivo.
Según enseña la experiencia concreta, promover y poner en marcha modelos participativos genuinos significa, en definitiva, gerenciar con excelencia. La par- ticipación da resultados muy superiores en el campo social a otros modelos or- ganizacionales de corte tradicional, como los burocráticos y los paternalistas. Uno de los estudios más significativos al respecto es el llevado a cabo por el Banco Mundial, sobre 121 proyectos de dotación de agua potable a zonas rura- les, en 49 países de Asia, África y América Latina (1994). Los proyectos estaban apoyados por 18 agencias internacionales. Se seleccionó el agua como tema cen- tral de la evaluación, por cuanto la falta de acceso a agua potable es un proble- ma que afecta a vastos sectores de población pobre, tiene el más alto rango de importancia y hay una larga historia de programas en esa área. 152 / Más ética, más desarrollo
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La investigación recogió data sistemática sobre dichos proyectos y realizó análisis cuantitativos y cualitativos comparativos entre ellos. Al mismo tiempo, efectuó exámenes de la evolución de los proyectos durante períodos en algunos casos superiores a diez años. Se estudiaron 140 variables y se introdujeron diver-sas precauciones metodológicas para evitar efectos "halo" y otros posibles sesgos. Los resultados finales pueden apreciarse en el siguiente cuadro:
Cuadro 1
Efectividad según los niveles de participación de la comunidad en proyectos rurales de agua
[VER PDF ADJUNTO]
Fuente: Deepa Narayan. The contribution of People´s Participation: 121 Rural Water Supply Projects. World Bank, 1994. Como se observa, el cuadro los clasifica en proyectos de baja, mediana y al- ta participación según el grado de intervención de los beneficiarios. A su vez, cruza esa clasificación con otra que es la identificación de los proyectos que tu-...
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