La excesiva burocracia administrativa en el control de la edificación; el caso de las licencias de primera ocupación y las cédulas de habitabilidad
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 273-283 |
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La burocratización, en el sentido de exigencia de numerosos controles, informes, inspecciones, documentos, etc., por parte de la Administración, del proceso urbanístico tiene su máximo exponente en el ámbito de la construcción, a través de la clásica técnica del sometimiento previo a licencia.
En la presente aportación no pretendemos realizar un análisis exhaustivo de las problemáticas derivadas de la tramitación de las licencias, que unánimemente son señaladas como una causa más de la ralentización de todo el proceso, siendo la más desesperante por su teórica "facilidad". No obstante sí a título de ejemplo y por su especial circunstancia reduplicadora y finalista de todo el proceso, vamos a analizar con brevedad el caso del último documento teórico para ocupar las viviendas.
La conclusión del proceso edificatorio se produce cuando el titular de la edificación puede instalarse en ésta, existiendo para las edificaciones realizadas al amparo de una licencia de obras un último control administrativo previo que es la denominada Licencia de primera ocupación con su antecedente, todavía subsistente en la legislación de algunas comunidades autónomas, especialmente en lo referido a viviendas de protección oficial de la Cédula de Habitabilidad.
De hecho por parte de la doctrina, y así De Bueyo Díez Jalón277, se ha señalado que este acto de control administrativo se solapa con otro, también de intervención adminis-Page 274trativa, cual es, la licencia municipal de obras o de primera utilización. Sin embargo, ambas responden a dos razones distintas, la primera a servir a las directrices de ordenación de la edificación y en definitiva de política de salud y salubridad públicas, y la segunda a la protección de la legalidad urbanística, esto es, al control de los actos de edificación y uso del suelo para garantizar su adecuación y sometimiento a la legalidad y al planeamiento urbanístico.
La Cédula de Habitabilidad, por tanto, pretendía verificar la adecuación de la vivienda a las condiciones mismas de salubridad y seguridad determinadas por la legislación establecida durante los años cuarenta, lo cual suponía una intervención administrativa sobre el uso del suelo desde la perspectiva sanitaria, que dirigió dicha intervención urbanística de los poderes públicos desde los años veinte, tal y como se encargo de destacar entre nosotros Martín Bassols Coma278.
Dicha cédula verificaba, en caso de su concesión, un número mínimo de metros cuadrados para cada vivienda, así como la suficiencia de los servicios higiénico-sanitarios y de infraestructuras mínimas para la convivencia; esto es, lo que denominamos habitabilidad.
Pese a la pervivencia de dicho control administrativo con el nombre ya reseñado de Cédula de Habitabilidad en diversas Comunidades Autónomas y municipios, lo cierto es que dicha función ha quedado superada por las técnicas de intervención administrativa más modernas, estructuradas en torno a las parcelas y superficies mínimas que fijan los planes, que incluyen superficie mínima de cada vivienda, la obligación del enganche individualizado para cada vivienda de los servicios necesarios (agua, luz, comunicaciones, evacuación de aguas, etc.), por lo que el contenido de la intervención administrativa necesaria con carácter previo a la ocupación de las viviendas y otras edificaciones varía su ambitó, estructura y naturaleza por la necesaria adaptación a lo tiempos.
Así, surge la denominada Licencia de Primera Ocupación que supone, con carácter previo, al uso u ocupación efectivo de una edificación la verificación previa de la adecuación de ésta a la licencia de obras que en su día fue concedida, exigiéndose en ese sentido la adecuación de lo realmente construido a lo en su momento autorizado con el proyecto de obras.
Junto a esa comprobación mecánica que requiere de la necesaria inspección por parte de los Servicios municipales, debemos recordar que la referida licencia de primera ocupación es el último acto administrativo limitativo de la facultades dominicales en el proceso urbanístico (exceptuando las referidas al deber de conservación), por lo que la obtención de dicha licencia significará en la terminología de la Ley 8/90 de Régimen del Suelo y Valoraciones y el subsiguiente Texto Refundido 1/1992 de 26 de junio, la "patrimonialización" de la edificación.
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En dicho contexto es donde cabe situar la función de las licencias de primera ocupación como elementos de control resultantes de todo el proceso urbanístico y verdadero soporte de la disciplina urbanística con carácter preventivo, toda vez que la citada intervención debe verificar la adecuación de la construcción y de la urbanización en su caso al planeamiento urbanístico y a la legislación estatal y autonómica aplicable.
Así, por ejemplo, cabra la posibilidad de denegar la licencia de primera ocupación aunque la edificación se adecue plenamente al proyecto de obras autorizado por la licencia de edificación en aquellos casos en que ésta haya sido concedida con carácter simultáneo a la urbanización, conforme autoriza el artículo 42 del Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, si esta urbanización no ha sido finalizada.
Con carácter general la licencia de primera ocupación es un acto reglado, supeditado, por tanto, al ordenamiento jurídico en todos sus condicionantes, por lo que sin perjuicio de la infracción de otras normas urbanísticas concurrentes, como las ya apuntadas en relación con la urbanización de los terrenos, su misión principal será la verificación de la concordancia entre las obras efectivamente realizadas y que pretenden ocuparse y aquellas que en su día fueron contempladas en el proyecto de obras que amparó la licencia efectivamente concedida por la autoridad competente.
Ese acto de comprobación requiere esencialmente de tres documentos o actuaciones, sin perjuicio de que las diversas legislaciones autonómicas, u ordenanzas municipales fijen otros elementos o determinaciones complementarias.
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El certificado final de obra: a expedir por el Técnico Director de las obras de edificación realizadas, conforme a las competencias establecidas por la Ley 38/ 1999 de Ordenación de la Edificación y en el que, bajo su responsabilidad se señalará la finalización de éstas conforme al proyecto autorizado y la adecuación a éste.
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La inspección municipal:279 la licencia de primera ocupación requiere a diferencia de otras licencias que simplemente verifican la adecuación de proyectos al ordenamiento aplicable, la concreta adecuación de un hecho físico (la construcción), tanto a dicha ordenación, como en su día al proyecto autorizado, por lo que dicha adecuación requerirá un previo acto fiscalizador de carácter verificador realizado mediante inspección al efecto en la cual se deberá levantar la correspondiente acta y que deberá ser realizada por un funcionario con capacidad técnica suficiente para verificar dicha adecuación.
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Los informes técnico y jurídico: una vez emitido el certificado final de obra y realizada la visita de inspección, el acto concreto de concesión o denegación de la licencia de primera ocupación, requiere de, con carácter previo, una emisión de informes técnico y jurídico en los términos que establezca la respectiva legislación autonómica y supletoriamente el Reglamento de Servicios de las cor-Page 276poraciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955. Dichos informes se limitarán a verificar y fundamentar, desde el punto de vista de las normas técnicas de planeamiento aplicable, del correspondiente proyecto de urbanización, de la legislación estatal y autonómica en materia de suelo y de la legislación sectorial aplicable, la adecuación, en su caso, de las obras realizadas a dichas normas y a la licencia de obras que en su día fue otorgada.
Como ya hemos señalado, el carácter reglado de la licencia de primera ocupación significará que, en caso de que los pasos anteriormente relatados fueran favorables a la pretensión del solicitante, se deberá obtener la licencia, operando en caso de inactividad de los servicios administrativos el silencio positivo y en el...
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