Capítulo quinto. Técnicas de regulación, limitación y control
| Autor | Blanca Lozano Cutanda |
| Páginas | 301-408 |
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Nuestra Constitución reconoce la defensa y restauración del medio ambiente como un título de intervención de los poderes públicos, en cuanto declara que, para el logro de esa protección del entorno, “los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales (...) apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva” (art.45.2). La intervención pública en los derechos y la actividad de los particulares en esta materia encuentra también respaldo constitucional en el artículo 128, en el que se prescribe que “toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general” y, por tanto, al interés general o colectivo de la preservación del medio ambiente.
La protección del medio ambiente se configura, de acuerdo con estos preceptos constitucionales, como un título de intervención de los poderes públicos que permite imponer límites y condiciones a la actividad de los ciudadanos para asegurar una utilización racional de los recursos que garantice un desarrollo sostenible. Hay que señalar en este sentido, que aunque actualmente se pretende dar una nueva orientación a la política ambiental dirigida a recabar mediante fórmulas de incentivo la colaboración voluntaria de los agentes económicos y sociales (perspectiva adoptada decididamente por la Comunidad Europea, como refleja el Sexto Programa de Acción comunitario en Materia de Medio Ambiente), las técnicas tradicionales de regulación y limitación por los poderes públicos de las actividades privadas continúan siendo indispensables para controlar y mantener dentro de unos límites tolerables el potencial destructivo de la civilización moderna.
Esta intervención, en cuanto suponga una restricción de la libertad o los derechos de los ciudadanos, debe operarse por medio de una Ley formal que, o bien lleve a cabo por sí misma la prohibición o limitación de la actividad privada, o bien habilite a la Administración para ejercitar las diversas técnicas administrativas de limitación (o “de policía”, como las denomina también un sector de la doctrina).
Las prohibiciones o limitaciones de la actividad privada establecidas directamente por el legislador para la tutela del medio ambiente incluyen desde los su-
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puestos más extremos de la demanialización de categorías enteras de bienes o de la publificación de sectores de actividad, hasta cualquier género de prohibición o limitación legislativa de determinadas prácticas o actividades. En estos supuestos no estamos, obviamente, ante actividades de carácter administrativo sino ante el ejercicio de potestades legislativas que no consisten por lo demás en muchos casos en una limitación del ejercicio de los derechos sino en su supresión ex lege (como ocurre en el caso de la eliminación del derecho a la propiedad privada de determinados bienes por su conversión legal en bienes de dominio público), o en la definición o delimitación, objetiva y permanente, del contenido normal de los mismos. La interpenetración de estas actuaciones legislativas con los poderes de intervención de la Administración (que ejerce a posteriori facultades de gestión o de inspección y sanción), justifica sin embargo que abordemos su análisis en el curso de esta obra, para obtener una visión estructurada y completa de las técnicas de intervención pública.
En cuanto a las medidas de ordenación o limitación administrativa propiamente dichas, la necesidad de una habilitación legal previa de las mismas es una consecuencia del denominado principio de reserva de ley, en virtud del cual sólo por Ley formal pueden adoptarse regulaciones que entrañen restricciones a la libertad ya los derechos patrimoniales de los ciudadanos. Así se deduce del art. 53.1 de nuestra Constitución, que establece que “sólo por ley, que en todo caso, deberá respetar su contenido esencial” podrá regularse el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos reconocidos en el Capítulo II.
De conformidad con este precepto, como ha señalado nuestra más autorizada doctrina (E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ), la actuación administrativa carente de habilitación legislativa o el Reglamento independiente de la Ley han quedado formalmente excluidos de nuestro Derecho en la materia relativa a la libertad y a la propiedad de los ciudadanos, y así ha venido a confirmarlo en numerosos pronunciamientos el Tribunal Constitucional (Sentencias, entre otras, 37/1987, de 26 de marzo; 209/1987, de 22 de diciembre, 47/1990, de 20 de marzo; 233/1999, de 16 de diciembre; y 292/2000, de 30 de noviembre). Esta reserva de Ley en lo que concierne a la delimitación del contenido de propiedad no impide, sin embargo, una cierta regulación por la Administración “de acuerdo con las leyes”, cuando éstas recaban la colaboración reglamentaria (STS de 13 de octubre de 1998, recurso nº 11056/1991).
Los poderes concretos de intervención en la actividad y los derechos de los particulares que la norma previa habilitante puede otorgar a la Administración para velar por la utilización racional de los recursos naturales son muy variados. Por su relación temporal con el ejercicio de los derechos o actividades en los que inciden, la actuación administrativa de limitación puede ser previa a dicho ejerci-
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cio (autorizaciones, registros, inscripciones, etc.), simultánea o...
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