Procedimiento administrativo, globalización y buena administración
| Autor | Juli Ponce Solé |
| Páginas | 79-190 |
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Juli Ponce Solé
SUMARIO: I. UN NUEVO PARADIGMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: BUENA ADMINISTRACIÓN Y CALIDAD ADMINISTRATIVA. EL PAPEL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.—1. introducción. La buena administración en los nuevos estatutos de autonomía: ¿una anomalía jurídica o una evolución lógica?—2. Buena administración y legitimación administrativa: la
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insuficiencia de los enfoques basados en los paradigmas burocráticos y de la nueva gestión pública—3. Legitimación y gobernanza: redes y participación.—4. Legitimación, buena administración y calidad de la actividad administrativa.—II. EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL DEBER CONSTITUCIONAL DE BUENA ADMINISTRACIÓN Y SU DESARROLLO LEGISLATIVO Y JUDICIAL.—1. Referencias comparadas.—
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El referente norteamericano.—B) El Consejo de Europa: recomendación CM/REC (2007) 7 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre buena administración. La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.—C) La Unión Europea. El art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El Código de Buena Conducta Administrativa: ¿hacia una codificación del procedimiento administrativo? La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las comunidades europeas y del Tribunal de Primera Instancia.—D) La Organización Internacional del Comercio (world trade organization), el Derecho administrativo global y el papel del procedimiento.—2. Buena administración, Constitución española y legislación.—A) Buena administración, distintos mecanismos para desarrollarla y distintos tipos de actividad pública.—B) El poder judicial no es la única institución coadyuvante a la buena administración. Los recursos judiciales no son los únicos mecanismos jurídicos de promoción de una buena administración.—C) Administración, deberes de objetividad y eficacia y participación ciudadana.—a) El deber de comportamiento objetivo. El significado de este deber.—b) La distinción entre el deber jurídico de objetividad y las técnicas de control basadas en la desviación de poder y el uso del principio de proporcionalidad. Algunas posibles aplicaciones concretas de este deber.—c) Administración y buena gobernanza: procedimiento administrativo, participación ciudadana y demo-cracia.—d) El deber de eficacia.—D) Buena administración y legislación española y de los países europeos. El informe sueco sobre los principios de buena administración en los Estados miembros de la Unión Europea.—a) El derecho a un procedimiento administrativo debido y a una motivación que garanticen una buena administración.—a.1) El procedimiento administrativo y la buena administración.—a.2) La motivación y la buena administración.—b) La buena administración en la legislación de otros países europeos.—3. Buena administración y jurisprudencia. En especial, buena administración y calidad en el desarrollo de la potestad reglamentaria.—a) La jurisprudencia del Tribunal Supremo y la buena administración.— b) La jurisprudencia de los Tribunales de Justicia autonómicos y la buena administración.—n A) Lo que corresponde y lo que no corresponde al poder judicial y se encuentra fuera de su alcance: mejoras procedimentales y referidas a la motivación en la legislación y revitalización de la figura del instructor.—B) Psicología cognitiva, ilusiones cognitivas y control judicial.—C) La mejorable situación española actual del control judicial del cumplimiento del deber de buena administración a través del procedimiento.—III. CONCLUSIONES.—IV. BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA.
…una buena administración, enérgica, templada […], es lo que se necesita en España para generalizar la educación y las luces, acrecentar la morigeración, inaugurar el fomento público y presentar cercano el estado de prosperidad que todos apetecemos. […] La buena administración hará renacer la confianza; los sentimientos
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de humanidad que resplandecen entre nuestras calamidades, cobra-rán vigor y acrecentamiento, y el espíritu público adquirirá la tensión y el poder que le corresponden en una nación como la española (…) y (…) se formará la legítima opinión pública, antemural de los derechos comunes y perpetuo regulador de las operaciones administrativas que ayudará a los funcionarios de todas clases a mantenerse en la senda de la legalidad y noble anhelo de gloria, mediante la merecida censura o el aplauso
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Alejandro OLIVÁN, De la Administración Pública con relación a España, 1842.
Las principales conclusiones de este estudio son fáciles de resumir1: la jurisprudencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia, en el ámbito de la Unión Europea, algunas decisiones de Tribunales nacionales y el control ejercido por órganos de ciertas organizaciones internacionales —aquí se aludirá a la Organización Internacional del Comer-cio (WTO, en sus siglas en inglés) y a las decisiones de su Apellate Body— están desplegando paulatinamente un control intenso de los vicios procedimentales y de motivación, garantizando así el control de la buena administración y contribuyendo, pues, indirectamente, a la misma. En este sentido, entendemos que la labor ju-
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dicial, al controlar la legalidad de la actuación administrativa, es un instrumento, aunque indirecto y limitado, que contribuye a la calidad de la administración.
En definitiva, parece un rasgo del proceso de globalización jurídica que está dando lugar al llamado Derecho administrativo global o Derecho administrativo internacional el surgimiento de diver-sos principios jurídicos procedimentales, más aún, de auténticas obligaciones jurídicas procedimentales ligadas al surgimiento de un derecho a una buena administración2.
En este trabajo, cuando se haga alusión específicamente al procedimiento administrativo europeo, se hará en un sentido amplio. Efectivamente, no sólo se refiere tal alusión, obviamente, a los desarrollos normativos y jurisprudenciales comunitarios en relación con el procedimiento administrativo, sino que también incluye los trabajos del Consejo de Europa y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos recaída a propósito del art. 6 del Convenio, así como los desarrollos legislativos y jurisprudenciales nacionales en el ámbito europeo.
También, como se ha avanzado, se va a hacer alusión a la regulación y jurisprudencia de países no europeos, caso de los Estados Unidos, pero que pueden tener relevancia como fuente de inspiración para futuros desarrollos europeos, sea en el ámbito europeo, del Consejo de Europa o de los ordenamientos jurídicos nacionales. Finalmente, el ejemplo escogido para mostrar la globalización del concepto de debido procedimiento y de buena administración será, como ya se apuntó, el funcionamiento de la Organización Internacional del Comercio.
Presentados en estos simples términos las principales conclusiones de este estudio, su cabal entendimiento y posible futuro desarrollo judicial (con consecuencias prácticas nada desdeñables) implican,
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sin embargo, una comprensión profunda de complejos aspectos, como los relacionados con la teoría de la legitimación administrativa, el concepto jurídico de buena administración y del papel del control judicial de la Administración en las modernas sociedades. Nada más y nada menos. Conviene, pues, avanzar paso a paso.
1. Introducción. La buena administración en los nuevos estatutos de autonomía: ¿una anomalía jurídica o una evolución lógica?
El presente trabajo intenta reflexionar sobre las conexiones entre el Derecho y la Gestión Pública y sobre las relaciones entre el Derecho y otras ciencias sociales respecto del derecho a una buena administración, enfatizando el papel que el control judicial del comportamiento administrativo tiene en la garantía de ésta.
Efectivamente, como se verá, la buena administración es un concepto jurídico que puede ser una de las puertas de entrada a colaboraciones interesantes entre diversas aproximaciones, como las provenientes del Derecho, de la Economía o de la Ciencia Política, en torno a la cuestión aludida. Asimismo, como también se destacará, el control judicial de la Administración es un elemento importante, si bien no único3, ni tampoco ilimitado, como veremos, de
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evitación de la mala administración y de garantía de la calidad en el comportamiento y en las decisiones públicas.
El punto de partida jurídico de la reflexión a efectuar se puede situar en los recientes Estatutos de Autonomía que en España han recogido el derecho a una buena administración. Es el caso, por ejemplo, del art. 30 del nuevo Estatuto de Autonomía catalán, aprobado por la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio4, del art. 31 del nuevo Estatuto de Autonomía andaluz, aprobado por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo5, del art. 14 del nuevo Estatuto de
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Autonomía balear, aprobado por Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero6, o del art. 9 de la reforma operada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, al Estatuto de Autonomía valenciano7.
Teniendo en cuenta estos preceptos, las siguientes reflexiones intentarán responder a estas preguntas:
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a) n ¿Qué conexión tiene el concepto de buena administración con los modelos de legitimación del comportamiento administrativo? Veremos que esta conexión existe. A tal fin, utilizaré los tres paradigmas históricos a que hace referencia PRATS, cuando habla del paradigma burocrático, del management y de la gobernanza8.
b) n ¿Qué significado tiene el derecho a una buena...
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