Vuelta al hogar: cómo ligar la prospectiva nacional con la regional

Asunto: La prospectiva se ha usado a nivel nacional para informar las decisiones y acciones políticas en los campos de la ciencia, la tecnología y la innovación. Aquí promete aumentar la competitividad y el dinamismo nacionales. Sin embargo, las regiones se han beneficiado de esto de forma muy desigual. Ciertamente, dada su ceguera frente a las desiguladades regionales, la innovación nacional y las políticas relacionadas han tendido a reforzar esas diferencias.

Relevancia: La prospectiva podría contribuir al desarrollo y a la participación de las regiones en la economía del conocimiento. Para ello, será necesario que las regiones mismas desarrollen y apliquen sus propios conocimientos, capacidades, redes y comunidades de acción. La experiencia práctica con la prospectiva ofrece a las regiones un conjunto de herramientas y directrices para estos fines. Pero se requiere un planteamiento a la medida. Es preciso diseñar las actividades de prospectiva regionales de modo que se ajusten a las circunstancias regionales. El modo en que se articulen estas actividades con la prospectiva nacional depende también de las características regionales y nacionales. Para construir lazos más efectivos entre la prospectiva regional y la nacional, los responsables políticos han de considerar qué formas de articulación entre ellas convienen a los objetivos y capacidades de las partes implicadas.

--------------------------------------------------------------------------------

Los actores regionales, que tratan de activar la prospectiva regional, pueden perseguir objetivos diversos cuando relacionan las actividades de prospectiva regionales con las nacionales.

¿Por qué relacionar lo regional con lo nacional?

Los actores regionales, que tratan de activar la prospectiva rergional, pueden perseguir objetivos diversos cuando relacionan ésta con las actividades de prospectiva nacional. Puede perseguirse más de un objetivo a la vez, incluso por el mismo organismo - a menudo diferentes actores en el proceso tendrán diferentes objetivos. Entre estos objetivos están:

En el extremo menos activo, una región puede simplemente ajustarse, más o menos voluntariamente, a las exigencias nacionales para emprender un ejercicio, o para difundir los resultados de un ejercicio nacional en las regiones. Esto puede estar motivado por la provisión o retención de recursos específicos, de modo que hay sanciones por falta de rendimiento y premios por buen rendimiento.

Una región puede tratar de utilizar información procedente de actividades de prospectiva nacional. Puede considerar que los resultados de la prospectiva proporcionan conocimientos importantes acerca de las tendencias que podrían influir en la región: Habrá cierta "traducción" de los resultados; de un modo más activo, pueden encargarse estudios detallados para elaborar más las dimensiones regionales de las tendencias- y oportunidades- que plantean. Además de proporcionar información sobre esos temas, la prospectiva nacional puede "leerse" como un indicador de las prioridades (actuales o emergentes) del gobierno nacional, y quizá del pensamiento nacional y regional.

Las regiones pueden ajustarse a las exigencias nacionales para emprender un ejercicio de prospectiva, pueden tratar de utilizar la información que produce, o pueden tomar un papel más activo

De una manera más activa, una región puede acceder a las redes establecidas en las actividades de prospectiva nacionales, buscando información sobre participantes, reuniones, etc. Esto puede deberse a que existe una experiencia nacional que hay que utilizar- o a que las redes realmente proporcionan una vía hacia la experiencia local con la cual los organismos regionales necesitan mejores enlaces. La región puede buscar acceso a experiencia prospectiva, que contribuya al diseño de sus propios planes para ejercicios, formación y creación de capacidades de prospectiva local.

Una región puede presionar para tomar parte en un ejercicio nacional en curso: esto puede deberse a que se considere que este ejercicio está produciendo beneficios positivos a las regiones - o que podría hacerlo así, pero se están perdiendo las oportunidades debido a la ausencia de una voz regional. El objetivo sería garantizar que se introduzcan las perspectivas y los problemas regionales en los procesos de prospectiva. (Esto podría reducir las oportunidades de que los planes o recomendaciones resultantes estén dominados por un sentido centralista o no reconozcan las especificidades regionales.)

La participación en la prospectiva nacional puede tener por objeto estimular las actividades de prospectiva regional, o reforzar las que están en marcha. Como mínimo, puede garantizar que los actores y expertos regionales estén representados en las actividades de prospectiva nacional. Pueden beneficiarse inmediatamente de las redes sociales y de la alerta precoz sobre el pensamiento político - pero la participación en la prospectiva puede ser también una puerta a la participación en otras actividades de interés y preocupación. Los últimos en participar en el proceso pueden encontrar que algunas de las cuestiones más importantes para ellos se han pasado por alto al elaborar los temas de preocupación regionales, por ejemplo, si las regiones menos desarrolladas consideran que los problemas regionales abordados en la prospectiva reflejan principalmente a las regiones más industrializadas.

De un modo aún más activo, una región puede tratar de participar en el diseño de la programación y la ejecución de la prospectiva. Esto puede reflejar la creencia de que ello ofrecería un modelo más abierto y regionalmente sensible de la acción política. (Éste puede ser el caso cuando, por ejemplo, un cambio político rápido desafía los modos establecidos de toma de decisiones; hay diferencias ideológicas entre los gobiernos nacional y regional; o las regiones tienen ya alguna actividad de prospectiva en marcha, y se va a lanzar un programa nacional. Puede también aplicarse cuando están en marcha esfuerzos para transnacionalizar los programas de prospectiva.)

En casos más extremos, la prospectiva regional puede verse como contrapeso de un ejercicio nacional que no se cree que represente el punto de vista o los intereses de la región

La siguiente serie de objetivos refleja niveles superiores de tensión entre la prospectiva regional y la nacional. Por ejemplo, desde una perspectiva regional puede considerarse que un programa nacional progresa con demasiada lentitud, o que se está centrando en un conjunto de temas, objetivos o metodologías equivocado. En esas circunstancias, una región puede tratar de reorientar o "puentear" la prospectiva nacional. Puede ser cuestión de plantear un buen ejemplo, o de intentar asumir un programa que se considera mal gestionado.

Si los resultados de los programas de prospectiva nacional se ponen en entredicho, la prospectiva regional puede establecerse efectivamente como un contrajercicio, para demostrar la inadecuación del ejercicio nacional hasta la fecha. Se puede organizar un programa separado (con o sin otras regiones) con el fin de simbolizar la identidad regional, para ayudar a los procesos de separatismo regional o aumentar la subsidiaridad, o incluso para ayudar a construir una imagen de un futuro regional distinto. Y, en el caso extremo, en el que puede no haber ejercicio nacional relevante en que basarse o que cuestionar, mientras el ejercicio regional no tiene prospectiva nacional con la que enlazar, los responsables políticos pueden considerar, todavía, si deberían intentar influir sobre posibles actividades de prospectiva a nivel nacional.

Algunas de estas posibilidades son meramente especulativas; otras son visibles a nivel regional; algunas son visibles en otros tipos de organismos subnacionales (por ejemplo, partes del gobierno nacional u organismos semiautónomos, que sospechan que el principal ejercicio de prospectiva no trata adecuadamente su campo de interés y experiencia). Lo que está muy claro es que muchos objetivos pueden estar en juego cuando se relacionan las actividades regionales con las nacionales: la relación puede ser incluso de contestación, más que de cooperación. Como se ha indicado antes, es posible que se use más de un enfoque por parte de diferentes organismos en la región. Además, un organismo puede tomar diferentes posturas con respecto a las distintas partes de los programas de prospectiva nacional, y las estrategias de un organismo pueden cambiar a lo largo del tiempo: esto es prácticamente inevitable, si el proceso de prospectiva se institucionaliza.

Dados estos diferentes objetivos, y dadas las distintas circunstancias que pueden existir, son posibles diversos modos de interrelación entre la prospectiva regional y la nacional

Niveles de relación

Dados estos diferentes objetivos, y dadas las distintas circunstancias que pueden existir, son posibles diversos modos de interrelación entre la prospectiva regional y la nacional. Éstos varian desde actividades regionales que dependen mucho de las nacionales, hasta las que son efectivamente independientes. La figura 1 representa una serie de modos distintos de interacción, relacionándolos con diferentes grados de actividad a nivel nacional y regional. Quizá la interrelación ideal entre los dos niveles es la que denominamos Alineación, en el ángulo superior derecho del cuadro.

Alineación es, quizás, más un objetivo que algo que se haya conseguido en la práctica hasta ahora. Aquí, hay importantes actividades regionales y nacionales que coexisten en armonía. La coordinación y la autonomía se reconcilian de varias maneras- por ejemplo, puede haber una separación de los temas a tratar (énfasis nacional en tecnología, énfasis regional en cultura), o un considerable solapamiento de los miembros de los grupos de trabajo.

Puesto que no examinamos el caso en que hay poca actividad, tanto a nivel regional como nacional, los otros modos reflejan diferentes equilibrios de actividad entre los dos niveles. Así, la gama se extiende desde los enfoques de arriba a abajo (nacional activo, local pasivo), a los enfoques de abajo a arriba (nacional pasivo, local activo). Comenzando desde la parte superior izquierda de la figura, se pueden resumir así:

Donde hay algún tipo de interacción entre la prospectiva nacional y la regional, esta relación puede oscilar desde la pasividad por parte de la región, en la que se transfieren los resultados nacionales a nivel regional, a un enfoque más independiente

Pasividad. Aquí apenas hay algo en la región que pueda considerarse un ejercicio de prospectiva o, en el mejor de los casos, la prospectiva se limita a algunas áreas muy específicas (éstas tendrán, ordinariamente, escaso contenido de C+T). El programa nacional pone los resultados a disposición de las regiones, pero no se esfuerza en conseguir la participación regional o en proporcionar análisis regionales. Esta situación es característica de muchos de los programas de prospectiva nacional, especialmente de los que están en sus primeras fases.

Traducción. Aquí hay un esfuerzo para explicar las implicaciones regionales derivadas de un ejercicio principalmente nacional. Los organismos nacionales pueden preparar versiones regionalmente específicas de su material, o actores más locales pueden "traducir" los resultados del programa nacional a un contexto local. Esta acción puede ser muy limitada -por ejemplo, simplemente considerar la demografía regional a la luz de la expectativas nacionales -o puede implicar efectivamente nuevas investigaciones, como determinar la capacidad tecnológica de la región (u otras capacidades) a la luz de la identificación nacional de áreas importantes para un futuro desarrollo. En el contexto de los ejercicios nacionales más amplios y más influyentes, estas "traducciones" se han preparado a menudo dentro de las regiones, y también por otros tipos de actores territoriales -grandes empresas, universidades, asociaciones de empresas pequeñas, etc.

Contribución. Esta situación se produce cuando un programa nacional incorpora aportaciones regionales importantes, y tiene (o ha adquirido) el objetivo de poner de relieve las dimensiones regionales de su trabajo. Pueden celebrarse seminarios regionales más o menos frecuentes; pueden fijarse "cuotas" regionales de participación en actividades; o pueden, designarse a ciertos funcionarios para que trabajen sobre las perspectivas regionales y cómo se pueden integrar en el programa. Puede haber diferentes objetivos detrás de este modelo, por ejemplo, la creencia de que solamente a través de esa actividad la puesta en práctica puede ser efectiva; o la convicción de que las experiencias regionales son tan variadas y tan escasamente recogidas en los análisis políticos existentes, que se necesitan aportaciones de conocimientos de muchas regiones. Esto ha ocurrido, de hecho, en el programa de prospectiva del Reino Unido.

Orquestación. En este modelo, los ejercicios regionales se establecen en torno a un programa nacional y se incorporan a él. Habrá una estructura de coordinación relativamente elaborada, y la financiación puede incluir recursos del gobierno nacional o delegar el gasto en los organismos regionales. Este marco se establecerá normalmente, al principio, sobre una base de arriba a abajo pero, a medida que se acumule la experiencia regional, habrá más demanda para que el marco se diseñe en colaboración. Si las iniciativas actuales en las regiones del Reino Unido tienen éxito, este modelo puede llegar a implantarse allí.

Conglomeración. Éste es actualmente un modelo hipotético (aunque podría caracterizar la experiencia finlandesa, que tiene también características de los modelos precedentes y siguientes). Aquí, un programa de prospectiva nacional sería en gran parte una síntesis (más o menos sistemática) de ejercicios que son en último término regionales. (Algunos programas nacionales constan de una síntesis de subprogramas organizados alrededor de agrupaciones sectoriales u otras no territoriales). Los estados federales serán los que más proablemente adopten este tipo de modelo, y los actores transnacionales, como la UE, podrían tratar de sintetizar los ejercicios nacionales (el Proyecto Futuros del IPTS ha emprendido algunas actividades de este tipo). Podríamos distinguir entre Conglomeración planificada, en la que los ejercicios regionales se diseñan con la mirada puesta en la síntesis, y Conglomeración post-hoc, en la que los ejercicios existentes y sólo escasamente coordinados (en el mejor de los casos) son reunidos por un tercero. A menudo el cuadro es difuso, con recién llegados que están más "coordinados" que los pioneros- aprendiendo de la experiencia de otros y obteniendo beneficios del trabajo en red.

Semi-separación. Aquí, los ejercicios regionales se desarrollan con un alto grado de autonomía. Los recursos probablemente procederán de los propios actores regionales (quizá con apoyo de organismos transnacionales) y, dentro de un país, se destinan a estos ejercicios niveles de recursos muy distintos, en las diferentes regiones. Si hay un ejercicio nacional, puede coordinar en cierta medida a los organismos regionales, quizá proporcionando algunos recursos para el trabajo en red. Además, los resultados de la prospectiva nacional pueden servir de base para las actividades regionales (como puntos de partida comunes, por ejemplo). Este modelo puede caracterizar a los diversos ejercicios franceses de prospective territoriale.

Independencia. Aquí, el ejercicio regional es autónomo, como en algunas de las regiones españolas. Puede no haber programa nacional; el programa nacional puede considerarse (acertada o erróneamente) como inapropiado para los problemas regionales; o el sentimiento o la ambición política regionales pueden significar que un programa regional se prioriza como un elemento para alimentar la identidad local y la autonomía política. Si las relaciones nacionales-regionales son muy conflictivas, puede haber poca relación entre los niveles de prospectiva. Es más probable que haya, a menudo, contactos formales e informales entre individuos y/o organismos que participan en ejercicios a diferentes niveles y en diferentes regiones. Sin embargo, por una variedad de razones -deseo de distinguirse, capacidades técnicas y políticas diferentes, etc.- es probable que haya algunas divergencias en los métodos y la filosofía de la prospectiva.

Los modos de interrelación que hemos esbozado no son estrictamente excluyentes. Por ejemplo, como se ha sugerido antes, en el programa de prospectiva del Reino Unido, hay esfuerzos de Contribución desde el nivel nacional, y también algunos actores regionales asumen una función de Traducción; y parece probable que haya pronto también un movimiento hacia la Orquestación. Dentro de un país, regiones diferentes pueden adoptar diferentes estrategias; diferentes responsables políticos u organismos pueden también adoptar diferentes enfoques. Los distintos objetivos para relacionar las actividades regionales y las nacionales también se solapan con estas categorías de un modo "difuso": los responsables políticos deben ser conscientes de que un conjunto de objetivos no dicta necesariamente la búsqueda de un modo de interrelación.

El tipo de interrelación entre ejercicios nacionales y regionales vendrá también determinado, en parte, por los principales temas a considerar y su relevancia para las regiones

El tipo de interrelación entre ejercicios nacionales y regionales vendrá también determinado, en parte, por los elementos sustantivos de las actividades de prospectiva. Los temas más frecuentemente considerados variarán a través de las diferentes escalas territoriales y políticas, en gran parte (pero no únicamente) en función de cuáles sean las palancas políticas. Por ejemplo, muchos programas de prospectiva han estado dominados por la preocupación por la C+T - y es habitual (aunque no universal) que la política industrial y de investigación se organice a nivel nacional. Si no hay política regional de C+T, y pocas esperanzas de que vaya más allá de un nivel rudimentario en un futuro previsible, entonces la región puede ser más bien "pasiva" en su recepción de los resultados nacionales. (No se pretende subvalorar la contribución que una conciencia mejorada de las tendencias nacionales o mundiales en C+T u otras cuestiones pueda hacer a la política regional: solamente las regiones bien dotadas de recursos pueden ser "activas" a este respecto).

En contraste, las regiones probablemente serán mucho más activas cuando se contemplen más problemas sociodemográficos. Aunque muchos elementos clave de la política social (por ejemplo, los sistemas de beneficios) son típicamente un asunto nacional, aspectos importantes relacionados con la vivienda, el uso del suelo, el transporte, la política educativa y de ocio, pueden estar determinados por la toma de decisiones a nivel regional o local. Las cuestiones medioambientales constituyen un área donde puede esperarse también un desarrollo desigual. Además, puede haber plazos de tiempo muy diferentes en las actividades de prospectiva a diferentes niveles (y también variarán entre organismos y, probablemente, entre países). Los responsables políticos han de ser conscientes de estas cuestiones al diseñar sus actividades regionales, y al relacionarlas con las actividades nacionales.

Los programas de prospectiva nacional pueden poner el acento en los productos (o resultados tangibles) o en los procesos (como mejor interconexión), o tratar de sintetizar los dos

¿La práctica lleva a la perfección?

Muchos comentaristas han observado una diferencia fundamental entre programas de prospectiva contemporáneos, en el sentido de que los programas nacionales pueden poner el acento en los productos o en los procesos, o tratar de sintetizar los dos. Los enfoques orientados al producto tratan generalmente de conseguir resultados tangibles, como informes que incluyan un escenario; una "lista crítica" de jerarquía de prioridades (por ejemplo, áreas de gasto en I+D) o de tecnologías clave; un informe Delphi, etc. Esos enfoques a menudo implican pequeños grupos de expertos, y/o metodologías muy formalizadas, para obtener y combinar la opinión de los expertos (en especial, Delphi). Los ejercicios nacionales de Francia y Alemania, por ejemplo, han tomado esta forma. Los enfoques orientados al proceso se centran más en conseguir una mejor interconexión e intercambio de opiniones entre los actores. La idea es que un punto de vista compartido sobre los desarrollos a largo plazo contribuirá a que los participantes identifiquen los problemas emergentes y a los portadores de conocimiento relevante acerca de esas cuestiones, compartan la comprensión de las expectativas mutuas y las estrategias que se han de seguir, y construyan redes de colaboración permanentes. Los ejercicios actuales de Holanda y el Reino Unido son ejemplos de este enfoque. (Hay también algunas actividades a nivel regional-por ejemplo en el nordeste del Reino Unido-que se centran casi exclusivamente en desarrollar capacidades y soporte institucional para que los actores regionales emprendan su propia prospectiva sin necesidad de un programa central que produzca resultados codificados). Los enfoques mixtos intentan una síntesis deliberada de los anteriores. La creación de productos se considera, en términos prácticos, como un dispositivo útil para animar a los participantes a trabajar juntos y relacionarse con eficacia. Desde un punto de vista más político, proporciona también un instrumento de legitimación para convencer a los interventores de que el dinero se está gastando bien. Además, la interconexión ofrece una amplia gama de resultados y la mayor participación proporciona legitimación social al proceso. El primer ejercicio realizado en el Reino Unido se considera generalmente como un buen ejemplo de ese enfoque mixto.

Figura 1. "Mapa" de las relaciones prospectiva regional/prospectiva nacional

(Gráfico Omitido)

Los enfoques orientados al producto tienden a organizarse de forma centralizada, aunque esto no es inevitable. Los enfoques orientados al proceso, por otra parte, tienden más hacia la constitución de redes y subgrupos regionales

La interrelación entre prospectiva nacional y prospectiva regional puede estar influida por el énfasis otorgado a productos y procesos. Los enfoques orientados al producto tienden a organizarse de forma centralizada, aunque esto no es inevitable. Requieren algún tipo de marco sistemático que permita que las diversas aportaciones se integren en una lista común de prioridades, por ejemplo. La tendencia es que esto se organice a nivel nacional. En principio, es posible también establecer cuotas para la participación regional en grupos de expertos, Delphis, etc. Sin embargo, habrá a menudo resistencias contra ese sesgo "político" en el conjunto de participantes, y demandas de que el mérito y los conocimientos sean determinantes en muchos contextos. Los enfoques orientados al proceso permiten la constitución de redes y subgrupos regionales. Si esto se lleva a cabo o no, dependerá de diversas circunstancias políticas locales, que los responsables políticos deberán evaluar y tener en cuenta.

Si los organismos relacionados con la prospectiva regional reconocen la necesidad de que el ejercicio adopte un enfoque orientado al proceso o un enfoque mixto, pero el ejercicio nacional está orientado al producto, se pueden enfrentar a problemas para manejar la interfaz entre los dos. Será difícil conseguir Alineación plena en esos casos, y el resultado puede ser más bien la Semi-separación. Puede haber posibilidad de aplicar alguna presión para cambiar la orientación del programa a nivel nacional; pero en cualquier caso será necesario proceder con cautela, al menos por dos razones. En primer lugar, hay peligros obvios de "cansancio de la prospectiva", si se está pidiendo a la gente que tome parte y espere a los resultados de más de un ejercicio. (Este problema puede llegar a ser dominante en algún caso, dada la proliferación de ejercicios de prospectiva de diferentes tipos). En segundo lugar, hay riesgo de que los diferentes programas de prospectiva se socaven, de hecho, entre ellos. Los observadores pueden considerar que las distintas orientaciones y métodos significan que todo el proceso está inmaduro, es inestable, está mal diseñado, o está atrapado en una maraña de intereses contrapuestos.

El marco discutido aquí debe orientar a los responsables políticos a consideraciones críticas que surgen cuando se consideran o ejecutan actividades de prospectiva regional y ello concierne a las relaciones de estas actividades con la prospectiva nacional. Consideraciones similares se aplican también cuando se están realizando esfuerzos por parte de los organismos de la UE para fomentar el uso de la prospectiva como una herramienta para el desarrollo regional, o para ayudar a coordinar esas actividades en diferentes regiones. Podemos concluir reiterando la importancia de ser conscientes del tipo de interrelación que es factible y deseable entre las actividades regionales y las nacionales, y de las circunstancias que pueden influir sobre ello. Manejar estas interrelaciones de una manera adpatable y flexible, a la luz de esas consideraciones, será un factor crucial para el éxito de la prospectiva regional. La alineación plena puede ser una meta distante, pero las opciones bien informadas pueden conseguir sinergias productivas en un futuro inmediato. Esto es, ciertamente, lo que significa la prospectiva.

--------------------------------------------------------------------------------

Palabras clave

prospectiva nacional, prospectiva regional, enfoques orientados al producto, enfoques orientados al proceso

Agradecimientos

Los autores desean expresar su agradecimiento a los miembros de la red FOREN, y a dos evaluadores anónimos, por sus agudos comentarios a un primer borrador de este artículo.

Referencias

James P. Gavigan & Fabiana Scapolo, 2000, FOREN WORKPACKAGE 3 "Reconciling Foresight with Policy Making at Regional Level", IPTS, Sevilla disponible en http://foren.jrc.es/Docs/WP3FinalReport.pdf

Ian Miles & Mike Keenan, 2000, FOREN WORKPACKAGE 2 "From National to Regional Foresight: Experiences and Lessons", Universidad de Manchester, PREST disponible en http://foren.jrc.es/Docs/Foren_Report.pdf

Contactos

Fabiana Scapolo, IPTS

Tel.: +34 95 448 82 91, fax: +34 95 448 83 26, correo electrónico: fabiana.scapolo@jrc.es

Michael Keenan, PREST, Universidad de Manchester

Tel.: +44 (0)161 275 59 51, fax: +44 (0)161 273 11 23, correo electrónico: Michael.Keenan@man.ac.uk

Ian Miles, Director, PREST, CRIC, Universidad de Manchester

Tel.: +44 161 275 59 22, fax: +44 161 273 11 23, correo electrónico: ian.miles@man.ac.uk

Sobre los autores

--------------------------------------------------------------------------------

Ian Miles es profesor de Innovación Tecnológica y Cambio Social en la Universidad de Manchester y co-director de PREST (Investigación Política sobre Ingeniería, Ciencia y Tecnología ) y de CRIC (Centro de Investigación en Innovación y Competencia), ambos en la Universidad de Manchester. Anteriormente fue miembro senior de SPRU (Unidad de Política Científica) Universidad de Sussex.

Michael Keenan es investigador asociado en PREST, Universidad de Manchester. Ha trabajado en varios temas relacionados con la prospectiva en los últimos cinco años, incluyendo una evaluación del Programa de Prospectiva Tecnológica del Reino Unido. Ha asesorado al menos a una docena de países sobre el uso de la prospectiva y ha impartido cursos de formación importantes en el Reino Unido, Turquía, Malasia y Hungría