Creación de una visión en las regiones: un marco para la organización de la prospectiva regional
| Cargo | PREST-CMI |
Asunto: Aunque disponemos de numerosas descripciones de ejercicios de prospectiva a nivel nacional que han ayudado a fomentar el interés por la prospectiva a nivel regional, ha habido muy pocos esfuerzos sistemáticos para examinar estas actividades a nivel regional.
Relevancia: Un requisito previo para aplicar la prospectiva en círculos de desarrollo regional es disponer de un medio para diseñar y aplicar actividades adecuadas a las circunstancias específicas de regiones determinadas. Un análisis y una clasificación estructurados de una serie de temas fundamentales de orden institucional, técnico y práctico, proporcionan a los que elaboran las políticas y a los que las ponen en práctica los conocimientos necesarios para permitirles la organización de la prospectiva regional.
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Introducción
Aunque la prospectiva regional suscita actualmente un interés considerable, ha habido muy pocos esfuerzos sistemáticos para examinar las actividades existentes a nivel sub-nacional. Tomando como base el trabajo realizado dentro del contexto de la red FOREN de la CE1, este artículo reúne el material de diversas actividades de prospectiva regional realizadas en Francia, Alemania, Italia, España y el Reino Unido, y lo dispone dentro de un marco analítico compuesto por cuatro partes. Éstas abarcan una delimitación del alcance del ejercicio, su patrocinio y la obtención de recursos para las actividades, su organización y metodología, y la naturaleza de sus resultados y consecuencias. Fundamentalmente, el marco analítico proporciona a los responsables de las decisiones una lista de comprobación que pueden utilizar para definir los aspectos principales de sus actividades de prospectiva, y servir así potencialmente como base para investigaciones comparativas ulteriores.
Aunque la prospectiva regional suscita actualmente un interés considerable, ha habido muy pocos esfuerzos sistemáticos para examinar las actividades existentes a nivel sub-nacional
Alcance y delimitación
El punto de partida para cualquier ejercicio de prospectiva es considerar una serie de temas que delimitarán y determinarán el alcance de las actividades que se deben emprender. Podríamos considerar estos temas como "parámetros" interdependientes alrededor de los cuales los actores regionales tendrán que decidir opciones estratégicas que afectarán a la realización de un ejercicio. Están abiertas las preguntas sobre cómo, cuándo y por quién llegarán a realizarse estas opciones, pero es probable que sea necesario iniciar pronto la consulta entre los actores regionales clave a fin de conseguir un compromiso pleno y continuado para llevar adelante el ejercicio.
El punto de partida para cualquier ejercicio de prospectiva es considerar una serie de temas que delimitarán y determinarán el alcance de las actividades que se deben emprender
El primer parámetro que será necesario considerar se refiere al enfoque del ejercicio. Sin duda existen diversos modos de enfocar cualquier ejercicio de prospectiva, pero hemos optado por la clasificación siguiente en el contexto regional:
Social, en el que se incide sobre el desarrollo humano, abarcando materias tales como demografía, asentamiento, movilidad, identidad, sentido de pertenencia, ciudadanía, interconexiones, capital humano, educación y formación, y asistencia sanitaria.
Ciencia y Tecnología, en el que se incide, por una parte, sobre los desarrollos tecnológicos, y por otra, sobre las oportunidades de mercado y las necesidades sociales. Éste ha sido el enfoque más común a nivel nacional, pero es donde los resultados a nivel regional son a menudo menos relevantes.
Desarrollo sectorial, en el que se destaca el desarrollo económico, con actividades centradas frecuentemente en agrupaciones empresariales, PYME, asociaciones industriales, etc.
Visión territorial, en el que la región se considera en su totalidad como nexo para cuatro áreas principales de temas mundiales: geografía (recursos, medio ambiente, etc.), geopolítica, economía y desarrollo humano.
El primer parámetro que es necesario considerar es el enfoque del ejercicio. Este puede ser social, orientado hacia Ciencia y Tecnología, sectorial o territorial
De hecho, la mayoría de los ejercicios de prospectiva regional no tienen un enfoque único, sino una combinación, tal como se indica en los diagramas de la figura 1. En ella se muestran dos regiones, una en Francia (Limousin) y otra en el Reino Unido (West Midlands). Es interesante observar el contraste en el enfoque de prospectiva entre estas dos regiones, una situación que puede explicarse muy bien por el diferente grado de traspaso de competencias a las regiones en cada uno de los países. Así, en Francia, la "prospectiva territorial" se ha llegado a establecer firmemente durante los últimos quince años, con una agenda territorial y social muy clara que refleja la dirección del trapaso de competencias a las regiones durante ese tiempo. Por contraste, ha habido poco traspaso de competencias a las regiones inglesas, tales como los West Midlands, aparte del reciente establecimiento de Organismos de Desarrollo Regional (RDA), que tienen un enfoque predominantemente empresarial. Por ello no resulta sorprendente ver que las actividades de prospectiva regional de Inglaterra están sesgadas hacia el desarrollo del sector empresarial.
Figura 1. Matrices focales para Limousin (Francia) y West Midlands (Reino Unido)
(Gráfico Omitido)
El enfoque de la prospectiva regional puede depender del grado de autonomía alcanzado por la región en cuestión y de las áreas en las que tiene competencias
En relación con el enfoque de un ejercicio existen otros varios parámetros2. El primero de ellos son los objetivos fijados por un ejercicio de prospectiva regional. Éstos pueden ser variables como se indica en la figura 2, pero tienden a dirigirse hacia la doble meta de movilizar a los actores regionales y de informar a los responsables políticos. A continuación deberá considerarse la naturaleza y la amplitud de la cobertura de un ejercicio. Por ejemplo, si se ha de seguir un enfoque predominante de desarrollo sectorial, ¿habrá que cubrir todos los sectores empresariales de la región? Esto es muy improbable, debido en no poca medida a los costes que ello implica, y así será necesaria alguna forma de selección. El mismo reto de selección se planteará allí donde se tomen como punto de partida temas o problemas, como ocurre en la mayoría de los ejercicios de tipo territorial o social. A menudo no está claro cómo ha de llevarse a cabo esta selección dentro de las regiones, pero las prioridades estratégicas existentes, las presiones por grupos de intereses e incluso las novedades y las modas parecen desempeñar un papel fundamental. En cuanto al número de áreas a cubrir, algunos de los ejercicios franceses que hemos examinado (p.ej. Limousin, Grand Lyon3) han creado unos 20 grupos de trabajo, estudiando cada uno un área en particular, mientras que en otros lugares, se han establecido solamente unos 5-10 grupos de esta clase.
Figura 2. Algunos de los objetivos más populares de los ejercicios de prospectiva regional
(Gráfico Omitido)
Los objetivos y la cobertura constituyen otros dos parámetros de los ejercicios de prospectiva regional
En relación con la cobertura están la amplitud y la profundidad de la participación en un ejercicio de prospectiva regional. El enfoque será aquí de nuevo un elemento importante: los ejercicios de tipo desarrollo sectorial tienden a incorporar sobre todo intereses empresariales, mientras que la prospectiva social y territorial intentará sobre todo conectar con un público más amplio. Sin embargo, una participación amplia suele ser cara y difícil de coordinar, lo que significa que muchos ejercicios muestran una preferencia por establecer grupos de trabajo compuestos por las partes interesadas y/o por expertos que se consideran como interlocutores en un área determinada. Este sistema se combina a menudo con "ventanillas" de consulta más amplia, en las que se utilizarán, en determinados puntos del proceso, instrumentos tales como encuestas, talleres y reuniones públicas.
La participación amplia suele ser cara y difícil de coordinar, lo que significa que muchos ejercicios muestran una preferencia por establecer grupos de trabajo compuestos por las partes interesadas y/o por expertos
Un parámetro final a considerar se refiere al horizonte temporal de un ejercicio de prospectiva regional. En los estudios franceses de "prospectiva territorial", este horizonte tiende a ser de unos 20 años, mientras que en los estudios más orientados hacia el desarrollo sectorial, los horizontes temporales tienden a ser bastante más cortos, a veces del orden de 5 años. Estas diferencias reflejan básicamente diferentes usuarios, con planificadores regionales que probablemente encuentren más útiles los horizontes temporales largos que las pequeñas y medianas empresas (PYME), por ejemplo.
Patrocinio y recursos
Es difícil estimar el coste de la prospectiva regional, aunque como regla general, los ejercicios territoriales más extensos tienden a ser los más caros. También es necesario considerar aquí la naturaleza multidimensional del patrocinio, ya que los patrocinadores formales rara vez son los únicos responsables de las actividades en cuestión; si hay una participación amplia en el ejercicio, el tiempo y el esfuerzo de los que toman parte lo asumirán normalmente los propios individuos o sus empleadores.
Los ejercicios de prospectiva tienden a recibir apoyo financiero de diversas fuentes y cuando están implicados muchos actores pueden producirse costes que no estén totalmente cuantificados
En la mayoría de los casos, uno o más organismos regionales públicos han asumido el liderazgo en el patrocinio, aunque hay excepciones ¿ por ejemplo, en Lombardía (Italia), una universidad técnica local, una asociación industrial, la Cámara de Comercio de Milán, y un destacado grupo bancario patrocinaron un ejercicio limitado de prospectiva regional en 1997. En otros casos, un gobierno nacional o la Comisión Europea podrían patrocinar actividades de prospectiva en una región, un fenómeno común en el Reino Unido donde las "instituciones" asociadas al gobierno regional solamente están empezando a surgir ahora.
La duración del patrocinio depende de la naturaleza del ejercicio. El ejercicio de tipo territorial "Millénaire 3" recientemente concluido en el Gran Lyon tardó tres años en llevarse a cabo, si bien es más normal tardar de 12 a 18 meses, incluso en programas más extensos. Dada esta escala de compromiso, estos ejercicios se efectúan solamente cada 5-10 años. El sistema ha sido algo diferente en el Reino Unido, donde la actividad de prospectiva regional no podía considerarse, en la mayoría de los casos, que estuviera a la altura de un ejercicio o programa a la escala que se observa en Francia. Aquí se financian actividades de bajo nivel por parte del gobierno nacional sobre una base continua y rotatoria.
Los ejercicios de prospectiva necesitan también contar con competencias relevantes y con organismos representativos de la región
Aunque el dinero y el tiempo son consideraciones importantes, existen otros recursos que será necesario garantizar y explotar en un ejercicio de prospectiva regional. Entre ellos están los recursos humanos, la infraestructura y los recursos culturales. Los ejemplos incluyen:
La presencia en la región de un acceso fácil a competencias en herramientas y metodología de Prospectiva.
La presencia de estructuras asociativas y representativas de diferentes secciones de la sociedad: grupos de consumidores/ciudadanos, asociaciones empresariales, uniones de crédito, cámaras de comercio, representantes destacados de la comunidad (públicos, empresariales), etc.
En qué medida se incorporan estos grupos a las discusiones interactivas/participativas internas y/o con otros grupos.
En qué medida se incorporan estos grupos a las actividades normales de planificación (como contraposición a la prospectiva) o en discusiones de "futuro" internas y/o con otros grupos.
La presencia en la región de un potencial latente de prospectiva que podría movilizarse con el estímulo adecuado, es decir la sensibilidad de los diversos actores al pensamiento prospectivo.
Rara vez se consigue dar con estos recursos de una forma directa y para ello se requiere un esfuerzo sustancial por parte de los promotores y de los organizadores de la prospectiva. A este respecto puede resultar esencial la capacidad de manifestar un apoyo político al más alto nivel, que será interpretada como un compromiso serio con la acción regional. También es necesario fomentar la toma de conciencia sobre un ejercicio, cosa que se puede hacer mediante documentos políticos, folletos, talleres y conferencias, cobertura informativa, etc. Es de esperar que esta toma de conciencia pueda transformarse en un compromiso para participar en un ejercicio de prospectiva.
Organización y metodología
Como ya hemos dicho, los ejercicios de prospectiva regional prevén normalmente la creación de grupos de trabajo que se centren en un sector, tema o materia determinados. Un comité directivo o de coordinación supervisa normalmente estos grupos y proporciona por lo regular al ejercicio una dirección, una autoridad y una perspectiva transversal (p. ej. trans-sectorial). Para facilitar el trabajo de estos grupos siempre son necesarios equipos de proyecto, y muchos de ellos se ubican en las organizaciones patrocinadoras (p. ej. Grand Lyon), universidades (p.ej. West Midlands), y otros organismos y fundaciones regionales (p. ej. Lombardía). No es habitual que los equipos de proyecto tengan todas las competencias necesarias para realizar un ejercicio de prospectiva de forma interna, y así muchos recurren a los servicios de universitarios y/o consultores que les proporcionen estudios sectoriales, conjuntos de datos, escenarios, consejos sobre el uso de métodos, etc.
Los grupos de trabajo entre los que se subdivide el ejercicio son supervisados normalmente por un comité de dirección o de coordinación que les proporciona directrices y una perspectiva transversal
Los métodos de prospectiva empleados dentro de los ejercicios regionales han sido, en conjunto, relativamente poco sofisticados. El "brainstorming" dentro de los grupos de trabajo, combinado con encuestas sencillas, ha sido el soporte principal de los ejercicios de prospectiva regional, si bien muchas regiones han hecho uso, de un modo u otro, de escenarios. La razón de esta falta de audacia no está muy clara, pero sospechamos que los altos costes y la pericia que se asocia frecuentemente con los métodos de prospección más sofisticados han supuesto una barrera importante para su adopción.
Resultados y consecuencias
En sentido "formal", los resultados de la prospectiva se refieren a elementos tales como las listas de prioridades, los escenarios y los informes escritos sobre futuras tendencias y problemas regionales. Los ejercicios de prospectiva varían no solamente en el énfasis que se pone en estos temas, sino también en la medida en la que, por una parte, los elementos son más imaginativos, estimulantes y competitivos (p. ej, los escenarios), y por otra, son más prácticos, concretos y orientados hacia la acción (p. ej. las listas de comprobación). En cualquier caso, es necesario que exista un vínculo con las decisiones del día de hoy y la acción práctica.
Los resultados formales de los ejercicios de prospectiva tienden a ser elementos tales como listas de prioridades, escenarios e informes escritos sobre futuras tendencias y problemas regionales. Además, es sabido que la prospectiva genera procesos de aprendizaje
Algunos ejemplos de resultados "formales" en las regiones que hemos examinado incluyen:
Nord-Pas de Calais: una pequeña guía de difusión, dirigida primordialmente al personal de los organismos regionales.
Limousin: un libro para el público en general con información basada en la web.
West Midlands: una serie de estudios de casos particulares para demostrar las posibilidades de la prospectiva para las PYME.
Aparte de estos resultados "formales", es sabido que los ejercicios de prospectiva generan procesos de aprendizaje. Estos son resultados más "blandos"(o "informales") e incluyen el establecimiento de interconexiones y la introducción de una cultura de la prospectiva en las organizaciones incorporadas al proceso. Aquí el "producto", más que un plan de acción, es una preparación para la acción, un aumento de la receptividad a las señales del cambio y una mejora del conocimiento de cómo y dónde acceder a los recursos esenciales. Por supuesto, normalmente es deseable una mezcla de estas dos clases de resultados, y las circunstancias de cada caso determinarán el equilibrio que sea más factible de implantar y que sea el más efectivo en cuanto al cumplimiento de los objetivos del ejercicio.
Las consecuencias de la prospectiva suelen referirse a las acciones y a los eventos que se producen a raíz del ejercicio, tales como debates en asambleas regionales, preparación de propuestas políticas, etc.
Las consecuencias de los ejercicios de prospectiva son mucho más difíciles de determinar. Para empezar, el concepto de "consecuencia" es algo resbaladizo en el contexto de la prospectiva, ya que algunos de los resultados inmediatos del proceso, tales como el establecimiento de interconexiones, podrían considerarse como una consecuencia satisfactoria por derecho propio. Sin embargo, muchos consideran que las consecuencias se refieren principalmente a aquellas acciones y efectos que se producen a raíz del ejercicio de prospectiva. Pueden ser acciones casi inmediatas de continuación ¿ por ejemplo, en las regiones que hemos examinado, las actividades de continuación han incluido debates en las asambleas regionales (p. ej. Grand Lyon en Francia y Schleswig-Holstein en Alemania), diseño de propuestas y planes políticos (p. ej. el País Vasco, en España), y el fomento de un diálogo continuo con miras al futuro entre los actores regionales (Nordeste de Inglaterra). Pero también tenderán a preverse consecuencias a más largo plazo, p. ej. una política regional más coherente, el aumento de competitividad de las empresas regionales, etc., si bien la evaluación de los impactos de un ejercicio de prospectiva en lo que se refiere a estas consecuencias presenta graves dificultades metodológicas. Por esta razón, no ha habido virtualmente ningún trabajo riguroso sobre los impactos y las consecuencias de los ejercicios de prospectiva regional.
Observaciones finales
En este artículo hemos tratado de presentar los hitos principales que deben tener en cuenta las autoridades regionales para emprender un proceso de prospectiva. Aunque no hemos intentado proporcionar argumentos y razonamientos para que las regiones lleven a cabo una prospectiva, consideramos que las herramientas de prospectiva constituyen sistemas muy relevantes a adoptar en un mundo rápidamente cambiante e impulsado por el conocimiento. Existen tres grupos de razones:
Durante la última década, la mayoría de las regiones de Europa ha afirmado su legitimidad como responsables políticos en el campo del desarrollo de la I+DT e Innovación. Ahora es necesario desarrollar la siguiente ronda de políticas mediante una movilización de los actores regionales. Los planteamientos de prospectiva resultan muy adecuados para las actividades de preparación de visiones de futuro de este tipo.
Debido a los cambios en marcha, esta próxima ronda de políticas deberá ser muy diferente, desplazándose desde los sistemas de planificación hacia sistemas más flexibles y compartidos. Aquí de nuevo pueden ser útiles los procesos de prospectiva, debido a su potencial de movilización y de construcción de escenarios.
Por último, aunque no menos importante, la necesidad de enraizar las políticas de I+DT e Innovación en una visión regional social y territorial, requiere herramientas políticas capaces de integrar los diversos focos en un solo proceso; hemos tratado de presentar diversos ejemplos de las posibilidades del planteamiento prospectivo para desarrollar esas políticas integradas.
El valor añadido de los sistemas de prospectiva para el proceso de desarrollo político es por lo tanto polifacético. No obstante, hemos de reconocer que los procesos de prospectiva son empresas muy complejas. Para extraer beneficios de la contribución potencial de la prospectiva a la política, es necesario realizar una preparación adecuada antes de lanzar la prospectiva, aprender de las experiencias de los demás, y establecer mejores vínculos entre los elementos técnicos de la prospectiva y su aplicación práctica.
Tomando como base una serie de ejercicios efectuados en regiones europeas durante los últimos cinco años, hemos determinado de forma concisa algunos de los elementos más importantes que deben considerarse en la planificación de un ejercicio de prospectiva.
En el espacio de este artículo, solamente hemos podido proporcionar un breve bosquejo del marco cognitivo de las opciones estratégicas en la prospectiva regional. Una versión más completa ha sido desarrollada por la red FOREN y se ha incluido en una guía para profesionales de la prospectiva regional. En ella se explica cómo y por qué se puede utilizar la prospectiva, cuáles son los diferentes sistemas de prospectiva, cuándo y dónde podrían ser adecuados, y de qué modo habrá de tenerse en cuenta la situación regional o local en el diseño de un proceso de prospectiva. Ya está en marcha en las Four Motor Regions4 un proyecto piloto, el "FOMOFO", que utiliza este marco. Se espera que esta guía proporcione un recurso útil para aquéllos que tienen intención de llevar a cabo una prospectiva en su región o que ya lo están haciendo.
Tabla 1. Algunas características de los ejemplos mencionados
Énfasis
size=2>Participación
size=2>Horizonte temporal
size=2>Patrocinio
size=2>Resultados
social y territorial
las partes interesadas
años
size=2>Autoridad regional
(libro)
Midlands
size=2>Desarrollo sectorial y visión territorial
size=2>Comunidad empresarial
años
de Desarrollo Regional
(estudio de casos)
territorial
las partes interesadas
años
de la ciudad
(libro, boletín de noticias, quién es quién, etc.)
y Tecnología y Desarrollo sectorial
size=2>Comunidad de C y T; comunidad empresarial
años
size=2>Universidad Técnica; Cámara de Comercio; asociación industrial; un
banco
size=2>n/d
Palabras clave
Lombardía, Cataluña, Baden Würtenberg, Ródano-Alpes, prospectiva, desarrollo regional, herramientas, gobierno regional, estrategia de asociación y de interconexión
Notas
-
Prospectiva de la Red de Desarrollo Regional.
-
Véase la tabla 1 para algunas características clave de algunos de los casos mencionados.
-
El área metropolitana del Gran Lyon, Francia.
-
Véase la página web de The Four Motors for Europe en: http://194.140.228.131/4motori.nsf/framesweb/index
Contactos
Michael Keenan, PREST, Universidad de Manchester
Tel.: +44 (0)161 275 59 51, fax: +44 (0)161 273 11 23, correo electrónico: Michael.Keenan@man.ac.uk
Ian Miles, Director, PREST, CRIC, Universidad de Manchester
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François Farhi, CM International
Tel.: +33 (0)147 12 53 15, correo electrónico: f.farhi@cm-intl.com
Denis Lecoq, CM International
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Sobre los autores
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Michael Keenan es investigador asociado del PREST, Universidad de Manchester. Durante los cinco últimos años ha trabajado sobre una serie de temas relacionados con la prospectiva, incluyendo una evaluación del Programa de Prospectiva Tecnológica del Reino Unido. Ha asesorado al menos a una docena de países sobre el uso de la prospectiva y ha impartido cursos relevantes de formación en el Reino Unido, Turquía, Malasia y Hungría.
Ian Miles es profesor de Innovación Tecnológica y Cambio Social en la Universidad de Manchester y co-director de PREST (Policy Research on Engineering, Science and Technology) y de CRIC (Centre for Research in Innovation and Competition), ambos de la Universidad de Manchester. Anteriormente fue miembro senior en SPRU (Science Policy Research Unit) de la Universidad de Sussex.
François Farhi se formó en la Sorbona como economista especializado en gestión medioambiental y crecimiento sostenible. En la actualidad es vicepresidente de CM International, una importante empresa de consultoría en el campo de la innovación y la gestión tecnológica. Ha dirigido muchos proyectos de la Comisión Europea para el desarrollo, implantación y/o evaluación de Políticas de Innovación y programas de Desarrollo Regional en la UE. Formó parte del equipo que llevó a cabo el programa nacional francés de prospectiva. También colabora activamente con empresas privadas, dirigiendo diversos proyectos que incluyen Planes Empresariales para nuevas empresas basadas en la tecnología y proyectos de reingeniería.
Denis Lecoq es Doctor en Ciencias Políticas y ha trabajado durante 7 años en desarrollo regional, especialmente con el Consejo Regional de Nord¿Pas de Calais (Departamento de la Sociedad de la Información). Desde 2000 es consultor de CM International, donde ayuda a los organismos locales/regionales en la elaboración e implantación de sus estrategias de desarrollo. También ha intervenido en varios programas de Innovación Europea (Rinno y Trend Chart).
