Una visión global sobre las políticas del suelo.
| Autor | Fátima Castillo Gómez. |
| Cargo | Doctora en Derecho. Profesora Adjunta en Derecho Adm. |
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INTRODUCCION
El momento actual del Derecho urbanístico español, cuenta con un hito ineludible que es la nueva Ley del Suelo de 13 de abril de 1998, la cual pretende dar respuesta a los distintos interrogantes y problemas del Derecho urbanístico español.
Esta nueva Ley del Suelo ha procurado ante todo, la liberalización del mercado del suelo. Lo cual ha creado un nuevo punto de inflexión en el hasta ahora existente intervencionismo urbanístico.
Ahora bien, en esta nueva ley urbanística, así como en todas las que la precedieron, lo que está detrás, a modo de inspiración, es una política del suelo determinada (Ref.).
El objetivo de las políticas urbanísticas es, ante todo, facilitar la oferta de viviendas adecuadas y asequibles a las demandas de los ciudadanos. Por tanto, la adecuada elección de una política del suelo, es algo de enorme trascendencia, afín de optimizar la utilización de dicho suelo.
El presente artículo va a tratar sobre las políticas del suelo, a veces ignoradas quizá por el envoltorio más visible, que son las leyes urbanísticas.
Esperamos poner un poco de luz sobre el tema. A este fin, en primer lugar vamos a exponer cuáles son los dos posibles modelos de política del suelo que se pueden diseñar en un país. Posteriormente veremos cuál ha sido en cada ley urbanística la política del suelo subyacente, y sus logros más notables. Para terminar con el patrón actual, que se encuentra en la Ley del Suelo de 13 de abril de 1998.
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LOS DOS MODELOS POSIBLES DE POLITICA DEL SUELO
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POLITICA DEL SUELO LIBERAL
Esta política del suelo parte del siguiente presupuesto: la demanda del suelo es una demanda derivada de sus futuros usos (vivienda, industria, comercio, servicios...); demanda, por tanto difícil de contener y muy inelástica. A su vez, la oferta del suelo es el resultado también de la producción de otros bienes, fundamentalmente vías de comunicación, abastecimientos básicos (agua, electricidad,...) y redes de servicio (transporte, teléfono,...). Esto significa que la oferta de suelo es siempre una oferta conjunta, que exige la actuación sincronizada de agentes diferentes (por ejemplo: Ministerio de Fomento, Administración autonómica, Administración local, Telefónica, Ministerio de Industria, etc) que están poco integrados funcional y financieramente, con lo cual la oferta del suelo es también muy inelástica y no es capaz de reaccionar ante los aumentos de la demanda. De lo que se deriva que pequeñas variaciones de cantidad de demanda, dan lugar a grandes variaciones de precio. Esta es la razón de que, por épocas, los precios se disparen de manera tan incontrolada. Si además la propiedad está oligopolizada o monopolizada, las apetencias de un mayor beneficio reducen aún más la oferta y disparan más los precios.
Para la política del suelo de corte liberal, es un error actuar únicamente sobre la estructura y régimen de la propiedad del suelo. Lo cual es lo que hasta ahora, se ha venido haciendo en España, donde se ha olvidado aumentar las inversiones en infraestructura básica de los terrenos que provoque un aumento masivo de suelo urbanizable. Por tanto, en España las nuevas necesidades de asentamientos urbanos, se han realizado alrededor de pequeños centros urbanos y con unas infraestructuras físicas y sociales inalteradas, que están, para los defensores de la política liberal, al tope de su utilización. O lo que es lo mismo se ha ido aumentando penosamente la oferta de suelo urbano, para recibir la inversión productiva y las nuevas necesidades de viviendas.
Lo que en cambio sí se ha hecho en España, ha sido la creación por el Estado y las Corporaciones locales, de patrimonios públicos del suelo que sólo muy excepcional, local y temporalmente venían a provocar una pasajera ampliación de la oferta del suelo. Pero, que en opinión de los defensores de la política liberal, en modo alguno han resuelto el problema, porque no son instrumentos aptos para aumentar la oferta total, pues el aumento de suelo en manos de los patrimonios públicos del suelo, provoca la disminución de la oferta privada de solares en el mercado. Y así tales patrimonios han alumbrado suelo industrial, o bien han preparado suelo residencial para viviendas populares, pero no han tenido ningún efecto en el mercado.
Por tanto surge el sentido de política de recambio que es esta concepción liberal. En España destacamos a dos importantes defensores de la misma: J. R LASUEN (Ref.) Y J. E SORIANO (Ref.). Amén de la concepción que existió en «El Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia» de mayo de 1993, sobre el mercado del suelo urbano (Ref.), el cual determina que el suelo en España, había sido hasta la fecha un caso de intervencionismo extremo; y en sus recomendaciones finales aboga por un mayor protagonismo de los propietarios sobre el uso del espacio.
Destacamos unas frases de J. R. LASUEN (Ref.), que glosan bastante bien la concepción liberal, en los siguientes términos: «Ninguna utilidad tiene la creación de suelo público, si este incremento se realiza dentro del marco infraestructural existente, pues sin aumento de la oferta básica de suelo (aumentando el armazón de infraestructuras), el precio medio del suelo será similar (las reducciones del precio público serán compensadas por los aumentos de precio de la oferta privada reducida)». También J. E. SORIANO GARCIA (Ref.) no duda en decir que: «La permanente intervención urbanística origina una dosis fuerte de incertidumbre. Económicamente, la incertidumbre es un factor muy negativo, puesto que impide que las empresas en concurrencia puedan actuar programado sus proyectos y sus políticas».
Compendiando todas las opiniones de consideración sobre la liberalización del suelo, podemos resumir los pilares básicos de esta política del suelo liberal:
- Se pretende conseguir un aumento de la oferta básica del suelo, mediante grandes obras de infraestructura, realizadas directamente por el Estado, y en la medida que éste no pueda, mediante un régimen concesional.
- Se fomenta la iniciativa privada, para que los propietarios individualmente o agrupados, asuman la urbanización final y la edificación en su caso. Y esto porque dadas las limitaciones presupuestarias con que se enfrentan los gobiernos, la acción urbanizadora no puede realizarla sólo la Administración, sino que es preciso aumentar el capital privado.
- Los Planes de ordenación serán más flexibles, para evitar que se reduzca la oferta del suelo con una calificación rígida de éste, o con una zonificación estricta de usos y destinos vinculantes, que contribuyan a reforzar la situación monopolista del mercado del suelo. El Plan ha de respetar el derecho de propiedad, el sistema de precios libres de mercado, y el derecho de libre disposición de sus dueños sobre los bienes inmuebles urbanizados.
- El coste de las obras de infraestructura (básica o final) será repercutido siempre sobre los beneficiarios de las mismas, que hayan querido asociarse a la obra de transformación del suelo. El propietario que no acepte estos costes, deberá ceder sus terrenos al ente público o al concesionario urbanizador.
- Se prevé la existencia de una política fiscal progresivamente gravosa, para los detentadores de suelo urbano o urbanizable, que no lo utilicen conforme a su destino, ni lo entreguen al mercado.
- El papel que corresponde a los patrimonios públicos de suelo, es el puramente asistencial o medial de una política de vivienda protegida.
En conclusión, un tal sistema tiene como objetivo central potenciar el mercado actuando sobre las infraestructuras básicas, ofreciendo expectativas de beneficio a las grandes empresas urbanizadoras, y ayuda financiera a los propietarios carentes de medios, interesados en transformar el suelo. Como consecuencia de ello, se habrá conseguido movilizar una gran masa de capital en favor de la tarea urbanizadora y se habrá aumentado masivamente la oferta.
En Derecho comparado podemos encontrar un ejemplo de esta política de suelo liberal: en Alemania y en Estados Unidos. En ambos países el derecho a edificar forma parte del derecho a la propiedad del suelo. La única limitación a este derecho por parte de los poderes públicos, ha de provenir de una causa de bien público o de interés social suficientemente probada. En ninguno de estos países existen prácticamente expropiaciones y éstas se realizan siempre a precios de mercado. Es más, en la tradición del Derecho alemán, la existencia de derechos personales, legalmente garantizados, dentro de los cuales se halla el derecho a la propiedad privada, define tradicionalmente los límites del poder de la autoridad pública. En Estados Unidos una de las manifestaciones más claras de la preponderancia de la propiedad privada puede hallarse en la no existencia de licencias de edificación, tal y como las conocemos en España. Así, el propietario de un terreno puede hacer uso en él lo que le permite la zonificación -que controla el uso, la forma y la densidad- sin necesidad de licencia alguna (Ref.).
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Observaciones y críticas
De todas maneras nos parece importante establecer una serie de observaciones frente a este sistema que acabamos de exponer; que es precisamente lo que ha llevado a sus detractores a no seguir sus postulados:
- Esta política exigirá fuertes inversiones públicas durante años, incompatibles con la constitución de patrimonios públicos (esto es, preparación integral de suelo por parte de los entes públicos).
- Con esta política hay tendencia a que las grandes obras de infraestructura se realicen no sólo por el Estado directamente, sino también por un sistema concesional que concentrará grandes masas de suelo en manos de las grandes empresas urbanizadoras privadas, que actúan movidas por el beneficio. Estas concentraciones se pueden corregir, bien dando ayudas en las operaciones urbanizadoras a los propietarios, o bien mediante un derecho de tanteo a favor del Estado sobre las ventas de los terrenos resultantes, y también mediante un sistema de...
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