Contratación de un servicio de seguridad o vigilancia privada. Autoridad Portuaria de Barcelona
| Autor | Soler Tappa, Eduardo |
| Páginas | 195-224 |
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Informe elaborado el 8 de septiembre de 2005 por don Eduardo Soler Tappa, Abogado del Estado-adjunto en Barcelona.
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I. Se ha recibido en esta Abogacía del Estado en fecha 20 de julio de 2005, procedente del Ilmo. Sr. Presidente de la Autoridad Portuaria de Barcelona (en adelante APB), petición de informe en Derecho en relación con la posibilidad de complementar y coadyuvar con un servicio de seguridad privada las funciones que desarrolla en el puerto de Barcelona el Cuerpo de celadores-guardamuelles.
El objetivo es por tanto conocer si es posible la contratación de un servicio de seguridad privada (empresa de seguridad) que pueda complementar, ayudar, asistir y colaborar con el Cuerpo de celadores-guardamuelles.
Ya desde este momento debe advertirse que la finalidad de esta contratación no es ni mucho menos sustituir la importante y superior labor que desarrolla tal colectivo de celadores-guardamuelles; antes al contrario, se pretende que los componentes de esta policía especial concentren su actividad en cuestiones relevantes y verdaderamente importantes ligadas a la función de policía especial que les corresponde, y propias y congruentes con la consideración de «Agentes de la Autoridad de la AdministraciónPage 196 Portuaria» que les confiere la ley 48/2003, de modo que las secundarias, rutinarias e inferiores serían las realizadas por el servicio de seguridad privada.
II. A juicio de este Servicio Jurídico informante el adecuado tratamiento de la cuestión, exige, para llegar a una solución acertada en derecho, abordar al menos las siguientes cuestiones:
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Posibilidad de que la función de seguridad, no sólo en lugares y establecimientos privados, sino también públicos, sea asumida por la seguridad privada.
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Naturaleza de las empresas de seguridad y el personal de seguridad privada.
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Funciones de las empresas de seguridad y el personal de seguridad privada.
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Naturaleza de la figura del celador-guardamuelles.
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Funciones de los celadores-guardamuelles.
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Posibilidad de desarrollo por terceros de funciones desempeñadas por el Cuerpo de celadores-guardamuelles en el puerto de Barcelona.
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Caso especial de la ordenación del tráfico en las zonas de libre circulación.
Deben tratarse las distintas cuestiones por separado a fin de llegar a una certera conclusión, teniendo muy presente que la solicitud de informe concreta la petición para ámbitos diferentes: a) edificios administrativos, b) puertas de acceso a la zona restringida, y c) viales dentro de la zona de servicio que en la práctica son de uso común.
Por tanto, analizada la documentación recibida y la normativa aplicable, esencialmente la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (arts. 106 y ss.); la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General (en adelante, NLPuertos) -arts. 58, 59 y disposición adicional 13.ª-; la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana; la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada y su Reglamento de 9 de diciembre de 1994; la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil; el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña aprobado por Decreto Legislativo 2/2003, de 28 abril; la Ley 16/1991, de 10 julio, de la regulación de los Policías Locales en Cataluña; la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común; la Ley 7/1985, Reguladora de las bases del Régimen Local y la Ley 22/1998, de 30 diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, y analizada la respuesta (dictamen de 22 de septiembre de 2005) a la consulta planteada por estePage 197 Servicio Jurídico informante a la Abogacía General del Estado, se formulan a V. I. las siguientes consideraciones, en base a los siguientes:
I. Posibilidad de que la función de seguridad, no solo en lugares y establecimientos privados, sino también públicos, sea asumida por la seguridad privada
El Estado, consciente de que, por sí solo, valiéndose de sus Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dependientes del Gobierno (cuya regulación se contiene en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad), no podía proteger -al menos exhaustivamente- el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana (arts. 104 y 149.1.29 de la Constitución Española), promulgó, primero la Ley Orgánica 1/1992, de seguridad ciudadana, y posteriormente como complemento la Ley 23/1992, de 30 julio, de seguridad privada, en la que se afronta el problema de garantizar todo lo que a la seguridad privada integral concierne, a través de las llamadas empresas de seguridad y el personal de seguridad privada (art. 1.º2 de la Ley 23/1992), concretando los servicios y actividades que tales empresas pueden prestar o desarrollar, previa obtención de la oportuna autorización administrativa.
El servicio de seguridad, por tanto, constituye una actividad fundamental del Estado moderno, que sin embargo puede ser complementada y apoyada por la función que cumplen las llamadas empresas de seguridad privada.
Que la actividad encaminada a preservar la seguridad se atribuya en régimen de monopolio al Estado, a través de los servicios de policía, y no a los particulares no supone, sin embargo, la prohibición absoluta de que los particulares puedan llevar a cabo ciertas actuaciones limitadas a reforzar -que no a suplir- particularmente la seguridad de personas determinadas o de bienes concretos pertenecientes a particulares, por cuenta de los mismos.
Sin embargo existen a priori diferencias esenciales entre la actividad de seguridad pública y de seguridad privada derivadas de la naturaleza pública o privada de los intereses que una y otra defienden. La actividad pública protege «el libre ejercicio de los derechos y libertades de todos y la seguridad ciudadana», como dice el artículo 104 de la Constitución; la seguridad privada protege en principio bienes determinados de propiedad particular y a personas concretas. Es decir, mientras la Policía debe controlar las calles y los espacios públicos para proteger a la generalidad de los ciudadanos, los miembros de la seguridad privada en principio únicamente pueden controlar el interior y el acceso a edificios determinados para la protección de bienes y personas concretas.
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En efecto, tanto la ley de Seguridad Privada (23/1992) en su artículo 1 como su Reglamento (RD 2364/1994), también en el mismo precepto, señalan que sus «actividades tienen la consideración legal de actividades complementarias y subordinadas respecto a las de seguridad pública» (obviamente éstas competencia exclusiva de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad por mor de los arts. 149 y 104 de la CE).
En este sentido es suficientemente esclarecedora la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2003 (RJ 2003/7907) al señalar que:
[...] es ineludible que la seguridad entendida como fundamento del libre ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, es un valor esencial y básico para la convivencia, que, desde luego, corresponde inexcusablemente al Estado, como prestación esencial, pero sin que ello deba excluir la posible intervención, por vía de complementación y apoyo de empresas de seguridad privada [...].
O la del mismo Alto Tribunal de 31 de octubre de 2003 (RJ 2003/8497) al señalar que:
La prestación del servicio de seguridad constituye una actividad sujeta a control administrativo, razón que se concreta en cuanto integra un servicio complementario del servicio público de seguridad que constituye una competencia esencial del Estado [...].
La prestación de los servicios de seguridad por empresas privadas y su regulación, como se afirma en la sentencia recurrida, forma parte del núcleo esencial de la competencia en materia de seguridad pública, atribuida constitucionalmente al Estado, por lo que resulta plenamente justificado que éste pueda establecer cuantas cautelas juzgue convenientes a los fines de la trascendental función a realizar por dichas empresas.
En el mismo sentido se pronuncia, y de forma muy didáctica, la sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de septiembre de 2004 (JUR 2004/271125) al decir que:
[...] aunque el servicio de seguridad, dado que afecta a derechos y bienes jurídicos fundamentales como la libertad, la integridad corporal y la propiedad, entre otros, constituye una actividad fundamental del Estado moderno, sin embargo es posible que su prestación ya no la monopolicen los poderes públicos, sino que pueda llevarla a cabo empresas privadas, pero ello supone necesariamente la existencia de una intensa intervención administrativa que controle el ejercicio de esa actividad por los particulares. Por tanto, al asumir las empresas de seguridad privada funciones que en principio son de exclusiva titularidad estatal, se hace imprescindible que la Administración dirija sobre ellas unos controles que en ningún caso se dan en otros ámbitos de la actividad económica
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Se acepta, pues, y no admite hoy discusión alguna, que el servicio de seguridad privada pueda complementar el servicio de seguridad pública, de modo que la «seguridad privada» pueda llegar o cubrir (siempre desde el punto de vista de la complementación) aquellos aspectos, situaciones, lugares o personas a los que no puedan llegar, al menos en principio, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad Públicas, o al menos sólo puedan hacerlo con mayor dificultad. En principio, pues, a aspectos o ámbitos (personas o bienes) de carácter privado.
Ahora bien, tal y como indica la Consulta 3/1993, de 20 octubre, de la Fiscalía General del Estado esta actividad complementaria y su carácter subordinado a las actividades de seguridad pública ha llevado a que en la...
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