Derechos sociales y tutela judicial efectiva en la Constitución Europea

Cargo:Profesora Titular EU de Derecho del Trabajo y Seguridad Social y Profesora Titular de Derecho del Trabajo y Seguridad Social
Páginas:545-560
 
CONTENIDO

1. LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN LA CONSTITUCIÓN EUROPEA

Los continuos y frecuentes cambios que experimenta el ordenamiento laboral (lo que nos hace extrañarnos cuando pasamos temporadas de cierta calma normativa), han contribuido, sin duda, a que la doctrina laboralista esté especialmente acostumbrada a demostrar una alta velocidad de reacción frente a las novedades que inciden en nuestra área de conocimiento. Las normas más recientes, los últimos criterios de los Tribunales... no pasan demasiados días hasta que aparecen los primeros comentarios y reflexiones, y que, según la intensidad del tema, constituyen las herramientas básicas de posteriores estudios más extensos y detenidos.

El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004 (en adelante, CEur) no tenía por qué ser una excepción, y habiendo superado la etapa de los comentarios urgentes, empiezan a aflorar importantes estudios sobre el reconocimiento de los derechos sociales y su posición actual en el ordenamiento comunitario. Esta misma Revista es un ejemplo de ello.

En las páginas que siguen deseamos ofrecer una perspectiva complementaria para esos magníficos análisis sobre el contenido laboral de la CEur; una visión de ese mismo contenido pero desde la óptica de su tutela judicial, aquella que los hace realmente efectivos. Al igual que ocurre en nuestro ordenamiento jurídico interno, de nada serviría la consagración de derechos laborales, en el ordenamiento comunitario en general y en la CEur en particular, si no existieran mecanismos específicos para hacerlos valer.

En este sentido, el art. II-107 CEur dispone que «toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva», en la inteligencia de que la eficacia de los derechos sociales reconocidos depende de que se proteja su aplicación. Para dar cauce a la realización de esta tutela judicial en el ámbito comunitario, se dedica la Parte III («De las políticas y el funcionamiento de la Unión»), Título VI («Funcionamiento de la Unión»), Capítulo I («Disposiciones institucionales») Sección 1ª («Instituciones»), Subsección 5ª («El Tribunal de Justicia de la Unión Europea»), a dibujar lo que los expertos en Derecho comunitario denominan, con gran acierto, la arquitectura judicial europea1.

Debe advertirse que resulta infructuosa la búsqueda en el texto constitucional de una proyección de la tutela judicial específicamente aplicada a los derechos sociales. Siguiendo la estela de los tratados constitutivos, la CEur aborda la materia de la jurisdicción europea desde una perspectiva general, aplicable a la totalidad del ordenamiento comunitario y no sólo a la parcela social del mismo. En realidad, esta práctica no puede resultarnos extraña, debido a que nuestra Constitución nacional hace exactamente lo mismo: identificar las instituciones que integran el Poder Judicial, marcar las pautas básicas de su finalidad, composición y competencias (desarrolladas por la Ley Orgánica del Poder Judicial), y reconocer expresamente el derecho a la tutela judicial efectiva de todas las personas.

Pues bien, corresponde a este estudio analizar el diseño de la estructura jurisdiccional europea y detectar las implicaciones que de la misma se derivan para el ámbito de los derechos sociales. Las ricas aportaciones doctrinales que ya existen sobre el sistema judicial de la Unión nos eximen de ahondar en él más allá de lo que este estudio requiere, al tiempo que resultan de obligada remisión para quienes quieran conocer mejor sus detalles2.

2. LA ESTRUCTURA JURISDICCIONAL EUROPEA

2.1. Los órganos jurisdiccionales nacionales

Para comprender el diseño de la jurisdicción europea, es necesario saber que la aplicación del Derecho comunitario corresponde no sólo al Tribunal de Justicia de la Unión (en adelante TJUE) sino, en primer lugar, a los órganos judiciales nacionales, de modo que el «Poder Judicial europeo» está compuesto por los Tribunales nacionales y el TJUE.

En efecto, el Tribunal europeo es el intérprete supremo del Derecho comunitario, pero no es el único3. Dado que el Derecho comunitario está integrado en los sistemas jurídicos de cada Estado miembro, los jueces nacionales son los primeros llamados a aplicarlo, dotando de efectividad a los derechos sociales previstos en el ordenamiento comunitario. En este sentido, se afirma que el juez nacional es, al tiempo, juez comunitario; y como consecuencia de esta doble posición, le corresponde aplicar el Derecho comunitario y proteger los derechos que tal ordenamiento confiere a los particulares, e incluso dejar de aplicar toda disposición nacional contraria al ordenamiento europeo, en el sobreentendido de que la inaplicación de la norma nacional no supone en ningún caso su derogación, anulación o nulidad, dado que las competencias necesarias para ello no recaen en los órganos judiciales sino en el legislador4. El Tribunal europeo sentó esta doctrina en un importante pronunciamiento5, en el que invita a «todo juez nacional competente» a que, «por su propia autoridad», deje inaplicada cualquier ley estatal incompatible con el Derecho comunitario6.

En definitiva, son los Tribunales nacionales los que hacen efectiva la tutela judicial de los derechos contemplados en el ordenamiento europeo. Consciente de esta tarea fundamental encomendada a los sistemas jurisdiccionales nacionales, el art. I-29 CEur señala que «los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión». Lógicamente, esta configuración de la tutela judicial comunitaria esencialmente centrada en la jurisdicción nacional, lleva como consecuencia que el acceso de los justiciables a la jurisdicción comunitaria sea sumamente restrictivo7.

2.2. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

2.2.1. Configuración general

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Œhoy TJUE- fue creado en 1952 en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, y el art. I-19 CEur lo reconoce como una de las instituciones de la UE. Su papel es primordial para el funcionamiento de la Unión, porque garantiza el respeto del Derecho comunitario por cada uno de los Estados miembros y por las propias instituciones, órganos y organismos comunitarios. No obstante, se ha dicho que se trata de la peor conocida de las instituciones europeas, dado que su trabajo adquiere notoriedad sólo cuando afecta a temas especialmente llamativos, como por ejemplo la libre circulación de los futbolistas (caso Bosman) o la legitimidad de las cuotas femeninas (casos Kalanke y Marschall)8. En realidad, esta misma apreciación cabría hacerla respecto del poder judicial estrictamente nacional, que en comparación con la difusión y, a veces, «espectacularidad» de la labor de los poderes ejecutivo y legislativo, queda relegada a una posición de discreción sólo rota ante asuntos muy controvertidos o llamativos.

Prescindiendo aquí de un análisis de la evolución del TJUE, basta decir que, sobre todo, el Tratado de Niza y ahora la Constitución Europea han introducido cambios en esta institución, aunque, como se verá enseguida, no faltan opiniones doctrinales que consideran estas reformas de escaso calado y ponen en duda el éxito de la inicial pretensión de rediseñar la arquitectura judicial de la Unión.

La primera modificación la encontramos en la propia denominación del Tribunal, que en la CEur abandona su desfasada referencia a las Comunidades Europeas para pasar a llamarse Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Se trata de un cambio sin efectos prácticos pero que formaliza la intención de modernizar la institución.

Un nuevo cambio lo encontramos en la composición del TJUE, que ve parcialmente alterada la denominación de sus órganos: el Tribunal de Primera Instancia, el Tribunal de Justicia y las salas jurisdiccionales, pasan a ser el Tribunal General, el Tribunal de Justicia y los Tribunales especializados (art. I-29 CEur).

Ambas modificaciones son meramente terminológicas, y habría sido deseable que se avanzara un paso más, por ejemplo aprovechando la oportunidad para aludir expresamente, como parte esencial de la estructura jurisdiccional europea, al juez nacional9. Esta y otras muchas críticas llevan a algunos especialistas en Derecho comunitario a cuestionar el verdadero alcance de esta «lavada de cara» del sistema jurisdiccional europeo, que no pasaría la frontera de la moderación10.

El Tribunal de Justicia se integra de un juez por cada Estado miembro y está asistido por abogados generales (art. I-29 CEur). La reciente ampliación de la UE ha supuesto un reto en este punto, debido, por un lado, al riesgo de que el Tribunal se convirtiera, en la práctica, en una asamblea deliberante, y por otro, a que se pusiera en peligro la coherencia de la jurisprudencia comunitaria según la Sala que conociera de cada asunto. Para evitar esta situación y mantener la eficacia del Tribunal, se decidió que éste actuará en Sala, en Gran Sala o en Pleno (art. III-353 CEur). Según el art. 16 del Estatuto del Tribunal de Justicia11, las Salas se componen de tres y cinco jueces y la Gran Sala, de trece más los Presidentes de las Salas de cinco jueces. El Tribunal actuará en Gran Sala cuando lo solicite un Estado miembro o una institución comunitaria que sea parte en el proceso.

2.2.2. Funciones

Su función primordial es garantizar el respeto del Derecho comunitario por todos los Estados miembros y por las propias instituciones comunitarias, así como vigilar que su aplicación es homogénea en cada uno de los Estados que componen la Unión Europea. Puede decirse, pues, que le corresponde controlar a las instituciones de la Unión, controlar a los Estados y pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación del Derecho comunitario o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones.

En orden a cumplir su función esencial de garantizar el respeto del Derecho comunitario así como su aplicación uniforme, el TJUE tiene competencia para conocer de una serie de recursos, que normalmente se clasifican en directos y prejudiciales (según que persigan, respectivamente, la primera o la segunda finalidad apuntadas)12:

Entre los recursos directos, encontramos, en primer lugar, el recurso por incumplimiento (arts. III-360 a III-362 CEur), destinado a controlar que los Estados cumplan el Derecho comunitario. Si un Estado miembro no cumple las obligaciones que le incumben en virtud del ordenamiento europeo, la Comisión (lo más habitual) u otro Estado de la Unión pueden iniciar este procedimiento. Piénsese, por ejemplo, en casos de no transposición o transposición incorrecta de una ley marco.

En segundo lugar, existe una serie de procedimientos destinados a garantizar que las instituciones comunitarias cumplen con sus obligaciones derivadas del Derecho europeo, entre los que cabe señalar, principalmente, los siguientes:

Mediante el recurso de anulación (art. III- 365 CEur) el TJUE controla la legalidad de las normas europeas y de los actos de ciertas instituciones, órganos y organismos europeos que surten efectos frente a terceros. Están legitimados para interponer este recurso los Estados miembros, el Consejo, la Comisión, el Parlamento, el Tribunal de Cuentas, el Banco Central Europeo, el Comité de Regiones y, en fin, toda persona física o jurídica siempre que se trate de un acto del que sea destinataria o que le afecte directamente.

Igualmente, para verificar que la falta de actuación o pronunciamiento del Parlamento, del Consejo o de la Comisión no vulnera las disposiciones constitucionales, cabe interponer recurso por omisión (art. III-367 CEur), planteable por los Estados miembros, las otras instituciones comunitarias, y las personas físicas o jurídicas.

La acción de indemnización (art. III-370 CEur) se plantea ante el TJUE para determinar la responsabilidad de la Unión por los daños causados a los ciudadanos y a las empresas por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.

Por otra parte, el Tribunal de Justicia resuelve recursos de casación (art. III-358.1 CEur) limitados a las cuestiones de Derecho contra las sentencias del Tribunal General.

Al margen de todos estos recursos directos, el TJUE conoce de cuestiones prejudiciales (art. III-369 CEur), que constituyen un recurso específico del Derecho comunitario mediante el cual, a través de la colaboración entre el TJUE y los jueces nacionales, se garantiza la homogeneidad en la interpretación y aplicación de dicho ordenamiento.

Pues bien, expuesto lo anterior, conviene saber que durante el año 2003 el TJUE ha resuelto un total de veinte recursos relativos a política social, cifra bastante importante si se tiene en cuenta que la horquilla varía entre los cuarenta y ocho asuntos sobre medio ambiente y consumidores y un único pronunciamiento recaído en diversas materias, como por ejemplo ciudadanía de la Unión13. En lo que respecta a asuntos sobre política social iniciados en dicho año, se cuentan 3214.

2.3. El diálogo entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea: las cuestiones prejudiciales

2.3.1. Apreciaciones generales

Aunque es posible encontrar asuntos relativos a política social en recursos por incumplimiento o de anulación, sin duda es en las cuestiones prejudiciales en las que con mayor frecuencia se tratan temas laborales. Por otro lado, el número de cuestiones prejudiciales que se plantean es cada vez mayor15. Ello hace conveniente detenerse especialmente en este procedimiento.

Todo ordenamiento jurídico se sustenta sobre la idea de su unidad, pues ella es garantía de dos de sus valores esenciales: la igualdad en la aplicación de la ley y la seguridad jurídica16. Un ordenamiento como el comunitario, que en la mayor parte de su desarrollo y ejecución responde a fórmulas de descentralización estatal, incluida su tutela jurisdiccional, correría un altísimo riesgo de fractura si no existiera una institución comunitaria que marcara pautas comunes para la aplicación y garantía de la normativa europea, así como un procedimiento destinado a poner en marcha esta labor17. La tarea es asumida por el TJUE, constituyéndose en el intérprete supremo del Derecho comunitario a través del procedimiento de las cuestiones prejudiciales.

Pero el éxito de esta importante función del Tribunal europeo se enfrenta a un obstáculo sustancial: La duración media de un proceso prejudicial (a la que hay que añadir la del proceso de origen) ha ido aumentando con el tiempo18, debido al incremento del número de asuntos que se plantean o quedan pendientes de resolver de un año para otro19.

Este incremento tiene su causa, a su vez, en el desarrollo incesante del Derecho comunitario y en la mayor naturalidad con la que entre los profesionales del Derecho y los propios ciudadanos se observa la posibilidad de acceder a la justicia comunitaria. A ello se añaden las sucesivas ampliaciones de la Unión, la última de las cuales ha tenido lugar hace unos meses Œaunque la experiencia demuestra que sólo tras un cierto período de latencia llega al Tribunal comunitario un número significativo de asuntos procedentes de los nuevos Estados miembros20Œ.

Los problemas derivados de este progresivo incremento de asuntos habían sido advertidos hace ya tiempo, dando lugar a un «Informe del Grupo de Reflexión sobre el futuro del sistema jurisdiccional de la Unión Europea», elaborado para la Comisión bajo la presidencia de Ole Due Œex Juez y Presidente del TJCEŒ, y presentado al Consejo de Ministros de Justicia en Bruselas en 199921.

En realidad, se trata de una manifestación a escala comunitaria de un problema que aqueja también a los tribunales nacionales22.

Ya se había intentado dar solución a este inconveniente en 1988, con la creación dentro del entonces TJCE de un Tribunal de Primera Instancia (hoy Tribunal General) que aliviara la carga de trabajo del Tribunal de Justicia. Y resulta positivo que, además de la tradicional competencia del Tribunal de Justicia para resolver cuestiones prejudiciales (art. III-369 CEur), se mantenga el reconocimiento de competencia del Tribunal General para conocer de las cuestiones prejudiciales planteadas en materias específicas. Sólo si este último Tribunal considera que el asunto requiere una resolución de principio que sea susceptible de afectar a la unidad o a la coherencia del Derecho de la Unión, podrá remitir el asunto al Tribunal de Justicia para que éste resuelva. Y las resoluciones dictadas por el Tribunal General sobre cuestiones prejudiciales podrán ser reexaminadas con carácter excepcional por el Tribunal de Justicia, en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o coherencia del Derecho comunitario (art. III-358 CEur).

En lo que a España se refiere, ha interpuesto, desde su ingreso en las Comunidades Europeas, un total de 145 cuestiones prejudiciales, cifra indudablemente tímida si se compara con los 1364 de Alemania. Ello no se debe sólo a que nuestro país accediera a este procedimiento recién en 1986, sino también a que el número de cuestiones prejudiciales planteadas cada año desde entonces es bastante bajo. Sin ir más lejos, mientras en 2003 Alemania planteó 43 cuestiones, España inició 8, y en 2002 Alemania planteó 59 y España 3. Y así podríamos seguir hacia atrás, con la sola excepción de 1998, año en el que nuestros órganos jurisdiccionales iniciaron 55 cuestiones prejudiciales. Y por seguir con la comparación, puede tomarse el caso de Austria, que si bien ingresó en la Unión recién en 1995, ya ha enviado 249 cuestiones prejudiciales al TJUE.

2.3.2. Clases de cuestiones prejudiciales

Existen dos situaciones en las que procede plantear una cuestión prejudicial, dando lugar, respectivamente, a lo que se conoce como cuestión prejudicial «de interpretación» o «de validez». Esta distinción es de construcción doctrinal Œaunque claramente deducible del art. III-369 CEur (y antes de su predecesor art. 234 TCE)Œ, y no tiene efectos más allá de determinar las dos clases de supuestos en los que se puede o se debe acudir al TJUE por esta vía, porque en todo caso el procedimiento para plantear y sustanciar una cuestión prejudicial es único. De hecho, esta doble denominación no aparece en la CEur, ni en el Estatuto del TJUE, ni tampoco en su Reglamento de Procedimiento23.

Ł Cuestión prejudicial de interpretación:

Todo órgano jurisdiccional de un Estado miembro que tenga dudas sobre la interpretación de la CEur o de una disposición de Derecho derivado, y considere necesario despejar dicha duda para estar en condiciones de emitir su fallo, puede suspender el procedimiento y recabar la opinión del TJUE. El inicio del procedimiento puede ser a instancia de parte o de oficio, pero en todo caso el juez debe estimar necesaria la consulta.

Cuando la resolución del órgano jurisdiccional nacional no sea susceptible de ulterior recurso en el sistema judicial interno, la potestad de plantear la cuestión prejudicial torna en obligación. No obstante, el TJUE considera que el juez nacional queda exonerado de esta última si ya existe jurisprudencia en la materia o si la manera correcta de aplicar la norma comunitaria es de todo punto evidente24. Pero esta evidencia debe ser objetiva y no subjetiva, de modo que no basta la personal certeza del órgano jurisdiccional acerca de la interpretación correcta de la disposición comunitaria de que se trate, sino que en principio debería comprobar que esa misma lectura es también evidente para los jueces y tribunales de los restantes Estados miembros. Aunque a día de hoy esta comprobación es harto difícil de cumplir, al menos debería llamar al juez nacional a realizar un análisis especialmente minucioso del Derecho comunitario, que no dejara resquicios interpretativos abiertos a ópticas diversas.

Ł Cuestión prejudicial de validez:

También es posible plantear una cuestión prejudicial cuando el juez o tribunal nacional duda sobre la validez de una disposición o acto adoptado por las instituciones, órganos u organismos de la Unión.

Si el órgano jurisdiccional pretende cuestionar dicha validez, necesariamente debe plantear la correspondiente cuestión prejudicial ante el TJUE (sea o no recurrible en el Derecho interno su resolución); por el contrario, puede desestimar los motivos de invalidez que se invoquen ante él por su sola decisión. Y esto es así porque el juicio negativo de validez está reservado exclusivamente al TJUE, pero el positivo puede ser llevado a cabo por cualquier órgano jurisdiccional nacional25.

2.3.3. Procedimiento

El procedimiento prejudicial no está regulado en su totalidad en la CEur, ni en el Estatuto del Tribunal, ni en su Reglamento, aunque en las tres normas encontramos disposiciones relativas al mismo. Para solventar las lagunas, ha de acudirse a la jurisprudencia del propio TJUE, así como a sus notas explicativas e instrucciones dirigidas a los órganos jurisdiccionales nacionales y a los representantes de las partes.

La legitimación para plantear cuestiones prejudiciales corresponde, exclusivamente, a los órganos jurisdiccionales nacionales. El concepto de órgano jurisdiccional nacional a estos efectos, ha de desligarse de la denominación y centrarse en la función y posición de una institución dentro del sistema de protección jurídica de los Estados miembros26. En lo que a nuestro país concierne, el TJUE ha admitido cuestiones prejudiciales planteadas por órganos que en nuestro Derecho interno no poseen naturaleza judicial sino administrativa, como es el caso del Tribunal Económico-Administrativo Central27, o el Tribunal de Defensa de la Competencia28.

Para entender que se trata de un órgano legitimado en orden a plantear cuestión prejudicial, el TJUE le exige el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) origen legal; b) permanencia; c) independencia e imparcialidad de sus miembros; d) carácter obligatorio de su jurisdicción; e) carácter contradictorio del procedimiento; f) aplicación por parte del órgano de normas jurídicas29.

El proceso prejudicial presenta carácter incidental en relación con el proceso principal que tiene lugar ante el juez o tribunal nacional, de modo que el planteamiento de la cuestión prejudicial puede revestir cualquiera de las formas admitidas en el Derecho interno para resolver los incidentes procesales (en nuestro caso, un auto30). Mediante esta resolución, dictada de oficio o a instancia de parte, se suspende el procedimiento y se somete el asunto al TJUE (art. 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia).

La resolución de remisión de la cuestión prejudicial debe motivarse de manera sucinta pero suficiente como para que pueda comprenderse adecuadamente el marco de hecho y de derecho del asunto principal31. Concretamente, ha de incluir los antecedentes de hecho, los fundamentos de derecho eventualmente aplicables, las razones por las que el juez o tribunal plantea la cuestión prejudicial y las alegaciones de las partes. Téngase en cuenta que, aunque el juez nacional goza de un amplio margen de discrecionalidad a la hora de optar por plantear o no la cuestión de prejudicialidad, sólo serán admitidas por el Tribunal europeo aquellas que versen sobre un litigio real y no hipotético32. El procedimiento ante el Tribunal europeo no tiene por finalidad resolver dudas del órgano jurisdiccional, en abstracto, sobre la interpretación o aplicación del Derecho comunitario, sino en su aplicación a un caso concreto que así lo requiere.

Al auto de remisión se adjuntará una copia de las disposiciones nacionales aplicables y que resultan necesarias para enmarcar jurídicamente el litigio.

El auto de remisión y los documentos anejos se envían por el órgano jurisdiccional nacional a la Secretaría del TJUE, que notifica a las partes litigantes, a los Estados miembros y a la Comisión (art. 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia)33. A tal efecto, la resolución de remisión se traduce a las demás lenguas oficiales de la Unión por los servicios del Tribunal de Justicia.

La petición de cuestión prejudicial se publica en el Diario Oficial comunitario, con mención de las partes del litigio y el contenido de las cuestiones.

En el plazo de dos meses y diez días desde la notificación, las partes, los Estados y las instituciones comunitarias notificadas, tendrán derecho a presentar al TJUE alegaciones u observaciones escritas, que, tras su correspondiente traducción, se trasladan al resto de interesados para su conocimiento. La finalidad de las mismas es sugerir las respuestas que deberían darse a las cuestiones planteadas y en virtud de qué fundamentos jurídicos34.

En el caso de que la cuestión resultara idéntica a otra sobre la que el Tribunal europeo ya hubiera resuelto, o cuando la respuesta a las dudas suscitadas pudiera deducirse claramente de la jurisprudencia, o incluso si no existiera una duda razonable, entonces el Tribunal, tras haber informado al órgano judicial nacional, visto las observaciones presentadas por las partes y oído al Abogado General, podrá resolver mediante auto motivado, remitiéndose, en su caso, a la sentencia anterior o a la jurisprudencia aplicable (art. 104.3 del Reglamento de Procedimiento del TJCE).

Si, por el contrario, sigue adelante el procedimiento, sobre la base de un informe del Juez Ponente y después de oír al Abogado General, se decide si el asunto requiere diligencias de prueba y si debe ser examinado por el Pleno o por una Sala. Todos aquellos con derecho a presentar observaciones escritas pueden dirigir a la Secretaría del Tribunal, en el plazo de un mes desde la recepción de la notificación de estas últimas, una solicitud de celebración de la vista oral, indicando por qué la consideran necesaria (art. 104.4 del Reglamento de Procedimiento del TJCE)35.

Decidida por el Tribunal, en su caso, la celebración de la vista, el Juez Ponente redacta y presenta a los demás miembros del Tribunal de Justicia el Informe para la Vista, en el que se contiene una descripción del marco jurídico y fáctico del asunto y una relación de las cuestiones prejudiciales y de las respuestas sugeridas en las observaciones escritas.

La vista oral es pública, salvo que, por motivos graves, el TJUE decida lo contrario, de oficio o a instancia de parte (art. 31 Estatuto del Tribunal de Justicia36). Durante la misma, el Tribunal puede interrogar a peritos y testigos, así como a las partes, que ven la ocasión igualmente de responder brevemente a las observaciones escritas realizadas por el resto de interesados.

Es importante tener presente que las partes sólo podrán actuar en juicio por medio de sus representantes (art. 31 del Estatuto del Tribunal de Justicia). Ahora bien, cualquier persona autorizada para representar y/o asistir a una parte en el asunto principal ante el órgano jurisdiccional nacional puede hacerlo asimismo ante el Tribunal de Justicia, de modo que, si las normas de procedimiento aplicables ante el órgano jurisdiccional nacional no exigen ninguna representación, las partes del litigio principal tienen derecho a presentar por sí mismas sus observaciones escritas y orales37.

Algunas semanas después de la vista oral, y en una nueva vista pública, el Abogado General presenta sus conclusiones, en las que analiza detalladamente los aspectos fácticos y jurídicos del litigio, para finalizar proponiendo una respuesta a las cuestiones planteadas.

Tras la deliberación de los miembros del Tribunal europeo sobre la base de un proyecto de sentencia elaborado por el Juez Ponente, se dicta sentencia motivada, que es leída en sesión pública. Las sentencias se adoptan por mayoría y no expresan votos particulares.

Durante la sustanciación del procedimiento, la Secretaría del TJUE habrá ido enviando al juez o tribunal remitente copia de los sucesivos documentos: observaciones escritas, informe para la vista y conclusiones del Abogado General; por último, se le hace llegar la sentencia, solicitándole que informe al Tribunal europeo acerca de la aplicación que haga de ella en el litigio principal y que le envíe su decisión definitiva38.

La cuestión prejudicial se limita a la interpretación o validez de una norma comunitaria y no del Derecho nacional; por tanto, al TJUE no le corresponde resolver las controversias relativas a las circunstancias de hecho del asunto principal ni las dudas sobre la interpretación o aplicación de las normas nacionales. De acuerdo con esta premisa, el TJUE no resuelve el litigio nacional; ello es competencia exclusiva del juez que conoce del asunto, una vez que recibe la respuesta del Tribunal europeo. La decisión de este último vincula al órgano judicial que planteó el recurso, así como al resto de órganos judiciales de todos los Estados que conozcan de problemas similares. Eso significa, como ya avanzamos, que el juez debe aplicar las normas comunitarias en el sentido fijado por el TJUE, y que si una disposición nacional resulta contraria al Derecho comunitario así interpretado, debe dejar de aplicarla.

El procedimiento prejudicial es gratuito y el TJUE no se pronuncia sobre las costas del litigio principal, que decide el órgano judicial nacional (art. 104.6 del Reglamento de Procedimiento del TJCE).

3. LOS DERECHOS SOCIALES COMUNITARIOS Y SU TUTELA

3.1. La invocabilidad de los derechos sociales comunitarios por los ciudadanos

Ya hemos tenido ocasión de señalar que, si bien es posible encontrar algunos pronunciamientos que abordan temas de política social al resolver recursos por incumplimiento o de anulación, sin duda es en las cuestiones prejudiciales en las que con mayor frecuencia se tratan temas laborales. Consecuentemente, dado que las cuestiones prejudiciales sólo pueden plantearse por órganos judiciales nacionales, es realmente excepcional la posibilidad de que un particular acceda al TJUE39. Podría decirse entonces que la reclamación de tutela judicial de sus derechos es directa por el ciudadano ante los órganos judiciales nacionales, primeros garantes de la misma, y pasa a ser indirecta, a través de dichos órganos judiciales, cuando llega al TJUE.

En este punto conviene recordar que no todas las normas comunitarias Œtampoco las de contenido sociolaboralson directamente aplicables e invocables por los particulares ante el juez nacional. Tal como el TJUE ha indicado ya en diversas ocasiones, construyendo una sólida doctrina a este respecto, sólo resultan directamente invocables por los ciudadanos las disposiciones que cumplan los siguientes requisitos: a) que la efectividad de los derechos reconocidos no requiera la intervención normativa de los Estados40; y b) que la norma revista carácter incondicional y precisión suficiente, quedando claramente determinados los beneficiarios de las garantías y los derechos establecidos, su contenido y quién es el obligado a prestarla41.

Pues bien, respecto de la posibilidad de que preceptos del Derecho Comunitario originario ostenten efecto directo para los particulares, pudiendo estos reclamar su cumplimiento ante los órganos judiciales nacionales, el TJUE declaró, ya hace más de cuarenta años, que «la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico (–) cuyos sujetos no son solamente los Estados miembros sino igualmente sus nacionales», y aplicando los requisitos antedichos, consideró que si el Tratado establecía una garantía clara e incondicional, no sujeta a ningún tipo de desarrollo normativo posterior en el Derecho interno, los particulares podían invocarla de modo inmediato ante los órganos jurisdiccionales nacionales42. Esta previsión, inicialmente pensada para el Tratado constitutivo, es hoy perfectamente trasladable a las disposiciones contenidas en la CEur, de modo que aquellas que constituyan un reconocimiento claro, explícito e incondicional de derechos sociales, resultan invocables por los ciudadanos ante los tribunales nacionales en orden a poner en marcha los mecanismos de tutela judicial efectiva. Por el contrario, las que se configuren bien como mandatos dirigidos a los Estados para que lleven a cabo una determinada política, o bien como principios que deben inspirar las disposiciones nacionales, «sólo podrán alegarse ante un órgano jurisdiccional en lo que se refiere a la interpretación y control de la legalidad de dichos actos» de las autoridades nacionales (art. II-112.5 CEur).

En otro orden de consideraciones, corresponde mencionar que casi todos los derechos consagrados en la CEur, también se encuentran recogidos como derechos fundamentales en nuestra Constitución nacional, lo que comporta la coexistencia de diversos regímenes de tutela de los mismos. Al respecto se ha pronunciado recientemente el Tribunal Constitucional43 para destacar que los problemas de articulación de regímenes de garantía son característicos de nuestro sistema de derechos fundamentales, correspondiendo al propio Tribunal Constitucional la función de pronunciarse en cada caso concreto en el que surjan conflictos, y no en abstracto y por anticipado. De todos modos, señala el Tribunal español que la aplicación por el juez nacional, como juez europeo, de los derechos reconocidos en la Parte II de la CEur, habrá de suponer, casi sin excepción, la simultánea aplicación del correlativo derecho fundamental nacional.

3.2. La jurisprudencia social comunitaria

Constituye una apreciación reiterada que el Derecho Social Comunitario ha sufrido una evolución sumamente lenta44, lo que determina que muchos aspectos de las relaciones de trabajo sigan todavía sin ser abordados45. Aunque la CEur ha dado un importante espaldarazo a este desarrollo, al incluir en su Parte II la tabla de derechos laborales acogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea46, puede decirse que el Derecho Social Comunitario sigue sin alcanzar las cotas de desarrollo que otros ámbitos materiales del acervo comunitario sí que presentan a día de hoy47.

Esta misma apreciación podría trasladarse a la jurisprudencia comunitaria en materia social, que, al girar en torno a la aplicación de las normas europeas de contenido laboral, por fuerza comparte con éstas su lentitud evolutiva. Ahora bien, la mencionada constitucionalización de los derechos sociales se traduce en su consideración como directamente exigibles ante los Tribunales nacionales (sólo de los contemplados de un modo lo suficientemente claro, preciso e incondicionado), y es previsible que a raíz de esta circunstancia aumenten las cuestiones prejudiciales que nuestros órganos judiciales eleven al TJUE, provocando así un incremento de la jurisprudencia comunitaria en materia social.

Pero la escasez de jurisprudencia comunitaria de contenido laboral sólo lo es relativamente, es decir, en comparación con otras materias en las que el Derecho comunitario y la correspondiente labor del Tribunal europeo son mucho más amplios. En términos absolutos, el TJUE se ha pronunciado en no pocas ocasiones acerca de cuestiones de índole laboral, tejiendo un entramado doctrinal que poco a poco va ganando en espesura y fortaleza.

Por supuesto, no es objeto de este estudio desgranar los criterios sentados por el Tribunal europeo, para lo que cabe remitirse a quienes ya lo han hecho, y de un modo brillante48, pero sí conviene tener presente que cada una de las resoluciones en las que aquellos se contienen constituye una muestra de la realización de la tutela judicial efectiva de los derechos sociolaborales en el ámbito comunitario.

------------------------------------------

1 ALONSO GARCÍA, R.: «La ¿nueva? arquitectura judicial Europea», en El Proyecto de Nueva Constitución Europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004; WEILER, J.: «La arquitectura judicial después de Niza», en AA.VV. La encrucijada constitucional de la Unión Europea (E. GARCÍA DE ENTERRÍA, DIR., Y R. ALONSO GARCÍA, subdir.), Civitas, Madrid, 2002.

2 Véanse las obras citadas a lo largo de este estudio.

3 BACIGALUPO SAGGESE, M.: «El sistema jurisdiccional de la Unión Europea en el sistema de garantías», en LINDE PANIAGUA, E. y otros: Organización del Estado y la Unión Europea, Colex, 2000, pág. 230.

4 Así lo advierten BIURRUN ABAD, F.J., MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE, L., PÉREZ CAMPOS, A.: Cuestiones laborales de Derecho Social Comunitario, Aranzadi, Navarra, 2002, pág. 33.

5 STJCE de 9 de enero de 1978, Simmenthal, Asunto C-106/77.

6 Según indica RUÍZ-JARABO COLOMER, D.: «El juez nacional como juez comunitario. Valoración de la práctica española», en AA.VV. El Derecho comunitario europeo y su aplicación judicial (G.C. Rodríguez Iglesias y D.J. Liñan Nogueras, dirs.), Civitas, Madrid, 1993, pág. 655, esta doctrina «confiere al juez nacional un poder tal, al permitirle controlar la ‚comunitariedad™ de su legislación nacional, que modifica de hecho el sistema constitucional de los Estados miembros».

7 ORTEGA, M.: El acceso de los particulares a la justicia comunitaria, Ariel, Barcelona, 1999, págs. 195 y sig., señala «el evidente empeño del Tribunal de Justicia en que quede plenamente garantizado el acceso a la jurisdicción nacional y la efectividad de las vías jurisdiccionales nacionales cuando de lo que se trata, insistimos, es de garantizar la efectiva aplicación del ordenamiento jurídico comunitario».

8 RODRÍGUEZ IGLESIAS, G.C.: «El Tribunal de Justicia y la Reforma Institucional de la Unión Europea», 2000.

9 ALONSO GARCÍA, R.: «La ¿nueva? arquitectura judicial Europea», cit., pág. 362.

10 En este sentido se pronuncian, entre otros, ALONSO GARCÍA, R.: «La ¿nueva? arquitectura judicial Europea», cit., pág. 381; WEILER, J.: «La arquitectura judicial después de Niza», cit. En esta última obra, señala ALONSO GARCÍA, R.: «Las cláusulas horizontales de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea», págs. 170 y sig., que en el diseño judicial debatido en Niza «predominó la cuestión cuantitativa de preparar la estructura Œincluida la jurisdiccionalŒ de una eventual Unión de veintisiete socios, y se pospuso el debate acerca de su futuro en términos cualitativos». Por el contrario, igualmente en la obra citada, GARCÍA DE ENTERRÍA, E., «El sistema de la justicia comunitaria tras el Tratado de Niza», págs. 490 y sig., emite un juicio positivo sobre la configuración del sistema jurisdiccional comunitario.

11 Publicado en DO C 80 de 26 de julio de 2003, en su versión modificada mediante Decisiones del Consejo de 15 de julio de 2003 (DO L 188 de 26 de julio de 2003) y de 19 de abril de 2004 (DO L 132 de 29 de abril de 2004; corrección de errores en DO L 194 de 2 de junio de 2004).

12 En extenso sobre estos procedimientos, puede consultarse: MOLINA DEL POZO, C.: Procedimiento y recursos ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, EDERSA, 1987; ACOSTA ESTÉVEZ, J.B.: Proceso, procedimiento y recursos ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, PPU, 1988; PESCATORE, P.: «Las cuestiones prejudiciales. Artículo 177 del Tratado CEE», AA.VV. El Derecho comunitario europeo y su aplicación judicial (G.C. Rodríguez Iglesias y D.J. Liñan Nogueras, dirs.), Civitas, Madrid, 1993.

13 Por delante de la política social, además de medio ambiente y consumidores, está agricultura (37 asuntos), aproximación de las legislaciones (34 asuntos), fiscalidad (26 asuntos), y ayudas de Estado (21 asuntos). Los datos proceden de las Estadísticas Judiciales del Tribunal de Justicia (http://curia.eu.int.es).

14 Por detrás de medio ambiente y consumidores (69 asuntos), aproximación de las legislaciones (50 asuntos), agricultura (45 asuntos), y fiscalidad (33 asuntos). (http://curia.eu.int.es).

15 Según indica KREPPEL, H.: «El planteamiento de la cuestión prejudicial (art. 234 CE). Los problemas sustantivos y procesales», Seminario De las Directivas 2000/43 y 2000/78 a las Leyes 51/03 y 62/03, Jueces para la Democracia-IMSERSO, Madrid, 2004, pág. 5, anualmente se registran aproximadamente el mismo número de procedimientos prejudiciales que de demandas directas, mientras que al principio del funcionamiento del Tribunal de Justicia los tribunales nacionales no utilizaban apenas la posibilidad de la cuestión prejudicial.

16 BACIGALUPO SAGGESE, M.: «El sistema jurisdiccional de la Unión Europea en el sistema de garantías», cit., pág. 242.

17 Llaman la atención sobre este riesgo, entre otros, RODRÍGUEZ IGLESIAS, G.C.: «El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas», en AA.VV. El Derecho comunitario europeo y su aplicación judicial (G.C. Rodríguez Iglesias y D.J. Liñan Nogueras, dirs.), Civitas, Madrid, 1993, pág. 385; ALONSO GARCÍA, R.: Las sentencias básicas del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001, pág. 36.

18 La duración media del procedimiento prejudicial fue de 21,2 meses en el año 1999, pasando a 21,6 en 2000, 22,7 en 2001, 24,1 en 2002 y 25,5 en 2003. Los datos proceden de las estadísticas judiciales del Tribunal de Justicia (http://curia.eu.int.es).

19 En 1999, se iniciaron ante el TJCE 543 asuntos; en 2000, 503; en 2001, 504; en 2002, 477; en 2003, 561. Pero lo que da cuenta del verdadero volumen de trabajo que afronta el Tribunal y sus dificultades para solventarlo, es el número de asuntos que quedan pendientes cada año, que fueron 896 en 1999, 873 e 2000, 943 en 2001, 907 en 2002 y 974 en 2003. (http://curia.eu. int.es).

20 Documento de reflexión sobre el futuro del sistema jurisdiccional de la Unión Europea, Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, 1999.

21 Véase nota precedente.

22 RODRÍGUEZ IGLESIAS, G.C.: «El Tribunal de Justicia y la Reforma Institucional de la Unión Europea», cit.

23 Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 19 de junio de 1991 (DO L 176, de 4.7.1991, pág. 7, corrección de errores en DO L 383, de 29.12.1992, pág. 117), con las modificaciones: de 21 de febrero de 1995 (DO L 44, de 28.2.1995, pág. 61); de 11 de marzo de 1997 (DO L 103, de 19.4.1997, pág. 1, corrección de errores en DO L 351, de 23.12.1997, pág. 72); de 16 de mayo de 2000 (DO L 122, de 24.5.2000, pág. 43); de 28 de noviembre de 2000 (DO L 322, de 19.12.2000, pág. 1); de 3 de abril de 2001 (DO L 119, de 27.4.2001, pág. 1); de 17 de septiembre de 2002 (DO L 272, de 10.10.2002, corrección de errores en DO L 281, de 19.10.2002, pág. 24); de 8 de abril de 2003 (DO L 147, de 14.6.2003, pág. 17); decisión del Tribunal de Justicia de 10 de junio de 2003 (DO L 172, de 10 de julio de 2003. pág. 12); de 19 de abril de 2004 (DO L 132, de 29.4.2004, pág. 2); de 20 de abril de 2004 (DO L 127, de 29.4.2004, pág. 107).

24 STJCE de 6 de octubre de 1982, Cilfit, Asunto C-283/81.

25 El monopolio del TJUE sobre los juicios negativos de validez del Derecho comunitario se sentó en STJCE de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, Asunto C-314/85.

26 STJCE de 6 de octubre de 1982, Cilfit, Asunto C-283/81.

27 STJCE de 13 de abril de 1993, Iberlacta, Asunto C-291/91.

28 STJCE de 16 de julio de 1992, Asociación Española de Banca, Asunto C-67/91.

29 BIURRUN ABAD, F.J., MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE, L., PÉREZ CAMPOS, A.: Cuestiones laborales de Derecho Social Comunitario, cit., pág. 65, con cita de la siguiente jurisprudencia: STJCE de 30 de junio de 1966, Vaasen-Göbbels, Asunto C-61/65; STJCE de 1 de febrero de 1972, Haegen, Asunto C-49/71; STJCE de 27 de noviembre de 1973, Nederlandse Spoorwegen, Asunto C-36/73; STJCE de 17 de septiembre de 1997, Dorsch Consult, Asunto C-54/96.

30 Art. 206.2.2 LEC.

31 STJCE de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo, Asunto C-320/90.

32 En este sentido, BIURRUN ABAD, F.J., MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE, L., PÉREZ CAMPOS, A.: Cuestiones laborales de Derecho Social Comunitario, cit., pág. 66, señalan que, de este modo, el TJUE evita «responder sobre cuestiones que, aun siendo interesante conocer la opinión del Tribunal, lo único que pretenden es una declaración para crear una expectativa jurídica sobre un asunto determinado». Un ejemplo de inadmisión de cuestión prejudicial basada en un supuesto hipotético, puede verse en STJCE de 16 de enero de 1997, di Biella, Asunto C-134/95.

33 En el caso de que el acto cuya validez o interpretación se cuestione emane del Consejo o del Banco Central Europeo, también estos serán notificados del planteamiento de la cuestión prejudicial. Del mismo modo, lo serán el Parlamento Europeo y el Consejo, en el caso de que el acto haya sido adoptado conjuntamente por ambas instituciones.

34 Guía para los abogados y representantes de las partes, Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, 2004, . Según se indica en este documento, las observaciones escritas en el procedimiento prejudicial deben exponer: a) Los hechos pertinentes y las disposiciones de Derecho nacional aplicables; b) Las alegaciones, incluidas las referencias a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia; c) Las respuestas a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente que se sugieren al Tribunal de Justicia. No obstante, si el interesado acepta la presentación de las circunstancias del asunto realizada en la resolución de remisión, basta con que lo indique.

35 KREPPEL, H.: «El planteamiento de la cuestión prejudicial (art. 234 CE). Los problemas sustantivos y procesales», cit., pág. 32, reconoce que el Tribunal de Justicia intenta evitar las vistas públicas.

36 Según el art. 104.4 del Reglamento de Procedimiento del TJCE, «una vez presentadas las alegaciones u observaciones escritas, previo informe del Juez Ponente, oído el Abogado General y tras haber informado a los interesados que (–) tengan derecho a presentar alegaciones u observaciones, el Tribunal podrá decidir lo contrario, siempre que ningún interesado de los mencionados presente una solicitud indicando los motivos por los que desea presentar observaciones orales. La solicitud deberá presentarse en el plazo de un mes a partir de la notificación a la parte o al interesado de las alegaciones y observaciones escritas presentadas. El Presidente podrá prorrogar este plazo».

37 Guía para los abogados y representantes de las partes, cit.

38 Nota informativa sobre el planteamiento de cuestiones prejudiciales por los órganos jurisdiccionales nacionales, Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

39 Sobre el acceso de los particulares al TJUE, véanse ORTEGA, M.: El acceso de los particulares a la justicia comunitaria, cit.; MOITINHO DE ALMEIDA, J.C.: «Evolución jurisprudencial en materia de acceso de los particulares a la jurisdicción comunitaria», en AA.VV. El Derecho comunitario europeo y su aplicación judicial (G.C. Rodríguez Iglesias y D.J. Liñan Nogueras, dirs.), Civitas, Madrid, 1993.

40 STJCE de 26 de febrero de 1986, Marshall, Asunto C-152/84; STJCE de 14 de julio de 1994, Faccini Dori,

41 STJCE de 19 de enero de 1982, Becker, Asunto C-8/81; STJCE de 22 de junio de 1989, Fratelli Costanzo, Asunto C-103/88; STJCE de 12 de julio de 1990, Foster, Asunto C-188/89; STJCE de 19 de noviembre de 1991, Francovich, Asuntos C-6/90 y C-9/90.

42 STJCE de 5 de febrero de 1963, Van Gend en Loos, Asunto C-24/62.

Asunto C-91/92; STJCE de 10 de julio de 1997, Bonifaci, Asuntos C-94/95 y C-95/95.

43 Declaración del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de diciembre de 2004.

44 GALIANA MORENO, J.M.: «El lento camino de gestación de la política social comunitaria», REDT nº 58, 1993.

45 SEMPERE NAVARRO, A., «Prólogo», en BIURRUN ABAD, F.J., MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE, L., PÉREZ CAMPOS, A.: Cuestiones laborales de Derecho Social Comunitario, Aranzadi, Navarra, 2002.

46 Esta Carta, proclamada en Niza en el año 2000, nació con valor de mera declaración política solemne, debido a la fuerte oposición por parte del Reino Unido, entre otros Estados, a que se le otorgara valor normativo. Con su inclusión en la Constitución Europea, adquiere fuerza vinculante para el conjunto de la Unión.

47 Como indican SEMPERE NAVARRO, A.V., PÉREZ CAMPOS, A.: «Derecho social europeo: de los orígenes a la nueva Constitución», en AA.VV. Comentarios a la Constitución Europea (E. Álvarez Conde, Dir.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, quizá esta lenta evolución se debe a que las políticas sociales en el espacio europeo dependen de la integración económica, se subordinan a los modelos sociales estatales y admiten un desarrollo desigual.

48 BIURRUN ABAD, F.J., MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE, L., PÉREZ CAMPOS, A.: Cuestiones laborales de Derecho Social Comunitario, cit. En esta obra, de extraordinaria utilidad, puede encontrarse una exposición clara y detallada de los criterios mantenidos por el TJUE sobre temas de índole laboral.