Los tributos propios de las comunidades autónomas: algunas reflexiones sobre su futuro
| Autor | Rafael Calvo Ortega |
| Cargo | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario |
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El proceso constituyente que se lleva a cabo en España durante la transición política (1977-1979) tiene como componente muy importante la descentralización del poder político que es el que, después de la restauración democrática, presenta una relevancia política mayor. De un Estado fuertemente centralizado se pasa a un Estado Autonómico con una atribución de poder político significativa a los nuevos entes territoriales que crea la Constitución de 1978: las Comunidades Autónomas. Además, se robustece el Poder de los Municipios de manera considerable.1
Esta distribución tenía que comprender, obviamente, una descentralización también del poder tributario. Autonomía política sin poder tributario propio era una reforma nominal, ya que los objetivos políticos propios necesitan, lógicamente, de una financiación también Page 10 propia. La dependencia de las transferencias del Estado hubiese sido la negación de la autonomía política real.2
Este planteamiento lógico tiene su respuesta en los artículos 156 y 157 de la Constitución. El primero de ellos atribuye a las Comunidades "autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo al principio de coordinación de la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles". La sujeción de esta autonomía a los principios citados no significaba ninguna limitación. La coordinación es imprescindible en todo Estado en el que tienen que coexistir tres poderes tributarios: central, autonómico y municipal. En otras palabras, coordinar no es limitar. Es permitir, por lo que aquí interesa, que la autonomía no resulte drenada y perjudicada por los otros dos poderes tributarios.
La referencia a la solidaridad requiere una explicación más detallada. Si lo que se quiere decir es que el sistema tributario autonómico tiene que ser en cada autonomía solidario entre los ciudadanos de cada Comunidad la invocación no era necesaria, ya que el principio de capacidad económica (en su función de límite) garantiza esta solidaridad. Exige no gravar a quien está por debajo del mínimo vital y establecer la progresividad en los impuestos de carácter personal. En otras palabras este principio de capacidad económica, como todos los de carácter constitucional, vincula también a los poderes públicos de las CC.AA. Va a pagar más quien tenga más renta, más patrimonio o más consumo. Y no es admisible Page 11 que todas las Comunidades mantuviesen el mismo nivel de presión fiscal, ya que esto sería contrario a su autonomía y, en consecuencia, a la responsabilidad fiscal que se les atribuía.
La referencia a la solidaridad "entre todos los españoles" quiere decir que el Poder Legislativo no va a conceder a una Comunidad más poder tributario (entendido como figuras impositivas y porcentajes de participación en los impuestos compartidos) que a otra de manera que la más beneficiada reste recaudación al Estado, ya que éste tiene que llevar a cabo políticas de gasto público (de solidaridad) en relación con las Comunidades Autónomas más desfavorecidas. Estas políticas requieren unos recursos financieros dados. Disminuir éstos en beneficio de una Comunidad o de varias supone restar financiación a las políticas de solidaridad a que nos referimos. No se puede ir más allá de la territorialización de las participaciones autonómicas en los impuestos estatales de recaudación compartida.
En resumen el art. 156 cumple una función básica e inicial: atribuir autonomía financiera a las Comunidades Autónomas dentro de unos principios lógicos que en nada frenan el poder tributario concedido.
La determinación constitucional de los ingresos públicos de estos entes territoriales era una tarea, obviamente, más ardua y difícil. Los constituyentes (art. 157) optaron prudentemente por dejar todas las puertas abiertas: impuestos cedidos, recargos sobre los impuestos estatales, participaciones en ingresos del Estado, tributos propios, transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones públicas. Otra decisión que se hubiese inclinado por un tipo de ingreso u otro, o que hubiese considerado a uno como principal, hubiese Page 12 dado a esta relación de posibilidades una rigidez contraproducente, máxime en un momento en que se desconocía el funcionamiento de un modelo que acababa de instaurarse.
Esta opción del constituyente ha permitido probar cada una de las posibilidades que ofrece. Así se ha demostrado la utilidad de los tributos cedidos, que ha constituido un elemento de financiación de interés durante estos veinticinco años. Se ha probado la dificultad de encontrar impuestos propios con una cierta potencialidad recaudatoria. Se han descartado los recargos sobre impuestos estatales por el rechazo que producen en el contribuyente y la impopularidad política que comporta para los responsables autonómicos. Finalmente la participación en ingresos del Estado (en forma de impuestos de recaudación compartida) se ha revelado, como era de esperar, como la figura de mayor interés para potenciar la financiación de los entes territoriales a que nos estamos refiriendo.3 Page 13
Esta Ley, prevista y autorizada ya por la Constitución (art. 157.3) se inspira en el principio de coordinación y en el temor implícito a situaciones de doble imposición como consecuencia de la actuación de los otros poderes a los que hemos aludido anteriormente: estatal y municipal. Es un paso importante en la delimitación del poder tributario autonómico (es decir, del generador de tributos propios). Pero al mismo tiempo que delimita restringe de manera importante el campo de los impuestos propios de las Comunidades. El art. 6 de esta Ley Orgánica dispone, como es sabido, que "Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado".4
Aunque el TC se ha encargado en su Sentencia 37/1987 de distinguir entre hecho imponible (concepto estrictamente jurídico) y materia imponible (como toda riqueza, renta o cualquier otro elemento que el legislador decida someter a imposición y que pertenece al campo de lo fáctico), lo cierto es que el citado precepto constitu-Page 14ye una limitación a las CC.AA. en su busca de impuestos propios.5
La misma afirmación es válida en relación con la imposición local. El propio art. 6, en su apartado 3, dispone que "Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales, en los supuestos que dicha legislación lo prevea y en los términos que contemple. En todo caso deberán establecerse las medidas de compensación (...)".
Aunque el planteamiento aquí es más permisivo y la técnica legislativa distinta, en la práctica resulta muy difícil que la legislación de Régimen Local, que busca siempre el fortalecimiento del poder tributario de los municipios, prevea que sobre sus materias establezcan tributos las Comunidades Autónomas. En un momento histórico de tensión financiera, y aunque se prevean medidas de compensación, la solución pasa por el esfuerzo fiscal de cada Administración y la delimitación precisa de cada campo tributario propio. Todo ello sin perjuicio de los impuestos de recaudación compartida de titularidad y gestión estatal. Page 15
Dentro de estos tributos merecen consideración separada las tasas y las contribuciones especiales. Son dos tipos fiscales oscurecidos y postergados sobre los que se ha hablado muy poco y que requieren un análisis cuidadoso.
Las Administraciones Autonómicas son prestadoras de servicios divisibles. Esta característica, y la amplitud de los servicios públicos que llevan a cabo estas entidades, facilita el establecimiento e importancia de las tasas. Como estas son debidas por servicios propios se convierten automáticamente en tributos propios.
Aunque no haya un estudio específico sobre la materia, el análisis de tasas importantes concretas indica que el montante de la cuota está lejos del coste del servicio en figuras significativas. Precisar esta afirmación es difícil ya que los servicios públicos prestan, junto al beneficio o utilidad particular, otro general a la Comunidad que no debe ser financiado con la tasa6. En otras palabras, no ha habido siempre una actualización de la base de las tasas (o de la cuota en su caso), lo que ha significado una reducción significativa de la recaudación que podía esperarse de la evolución. Me parece un tema importante en relación con el cual debería hacerse un estudio general y una revisión de esta naturaleza.7 Page 16
Más claro aún es el caso de las contribuciones especiales. La LOFCA a que nos venimos refiriendo establece en su art. 8 que "Las...
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