Los tributos sobre el juego en la Comunidad Autonoma de Extremadura
| Autor | Rosa Galapero Flores |
| Cargo | Profesora Titular E.U. Derecho Financiero y Tributario Universidad de Extremadura |
LOS TRIBUTOS SOBRE EL JUEGO EN LA COMUNIDAD AUTONOMA DE EXTREMADURA
Rosa Galapero Flores
Profesora Titular E.U. Derecho Financiero y Tributario Universidad de Extremadura
I. INTRODUCCIÓN
El interés de este trabajo se va a centrar en la tributación del juego como tributo cedido a las Comunidades Autónomas y en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura; voy a hacer previamente una exposición de los tributos cedidos.
La tributación sobre el juego no ha sido objeto de especial interés por parte de las Administraciones, tanto estatal como territoriales, por tratarse de un tributo que no hacía llegar un nivel muy elevado de ingresos a las arcas públicas, situación que está cambiando en la actualidad.
La Hacienda autonómica presentaba una situación de total dependencia con respecto a la Hacienda estatal, donde la proyección de los ingresos tributarios por parte de las Comunidades Autónomas era prácticamente inexistente. Posibilidad que el artículo 133.2 de la Constitución reconoce expresamente a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, con los límites que establece la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.
El modelo de financiación del quinquenio anterior tuvo como finalidad principal potenciar la posibilidad de creación de tributos propios por parte de las Comunidades Autónomas.
El Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó el nuevo modelo de financiación aplicable a las Comunidades Autónomas de Régimen Común; modelo que por primera vez se publica mediante una ley y no mediante la publicación de los acuerdos como tales en el Boletín Oficial del Estado, pretendiéndose de esta forma que el nuevo sistema de financiación tenga vocación de permanencia, tal y como se establece en la Exposición de Motivos de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que regula las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía.
En cuanto al Modelo de Financiación aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, partimos de La Constitución Española, que establece en el artículo 156.1 los tres principios que inspiran la financiación de las Comunidades Autónomas; estos son: autonomía financiera, coordinación y solidaridad; principios que no son absolutos sino que deben coordinarse con los principios y las competencias que se atribuyen al Estado en el texto constitucional.
El Consejo de Política Fiscal y Financiera fue creado por el artículo 3.1 de la LOFCA para coordinación de la Hacienda autonómica con la Hacienda estatal.
El documento que ha elaborado este órgano, sirve de base para la aprobación de las normas que regulan el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. En la propia Exposición de Motivos de la Ley se establece que los principios sobre los que se sustenta el nuevo sistema de financiación son los de generalidad, estabilidad, suficiencia, autonomía, solidaridad, coordinación, participación en la Agencia Estatal de Administración Tributaria y participación en los Tribunales Económico- Administrativos.
En citada Exposición de Motivos se detalla cómo se concretan los principios aludidos.
Con base en estos principios se ha diseñado el Modelo de Financiación Autonómica que está vigente para las Comunidades Autónomas de Régimen Común, a partir del 1 de enero de 2002, que a diferencia de los anteriores nace con intención de ser definitivo, la finalidad de esta intención es que las Comunidades Autónomas, con base en el principio de estabilidad, puedan realizar una planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad; fundamentándose este modelo en la cesión de tributos por parte del Estado a las Comunidades Autónomas.
Se estructura en torno a dos grupos de tributos cedidos, los que podríamos denominar de nuevo cuño, esto es, aquellos que son cedidos a las Comunidades Autónomas por primera vez; y aquellos tributos que estando ya cedidos a las Comunidades Autónomas se incrementa la capacidad normativa de estos entes respecto a estos tributos que son: Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Tributos sobre el Juego e Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Un estudio referido a los entes autonómicos conlleva necesariamente referirse al soporte constitucional sobre cuya base se sustenta la configuración de su sistema de financiación; en el Estado autonómico español está establecido en los artículos 148 y 149, donde se distribuye la relación competencial entre las Comunidades Autónomas y el Estado, respectivamente; y expresamente en el Título
VIII, artículos 156, 157 y 158. Si bien el origen del Estado Autonómico se encuentra en el artículo 2 de la Constitución Española donde se proclama la unidad del territorio español y el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones.
Ya es sabido por todos, y ha sido tratado por muchos autores, que el modelo de estado autonómico que presenta la Constitución Española, no es un modelo que estuviera predefinido cuando se aprobó la Carta Magna, sino que se trata de un modelo abierto, que se ha ido configurando a medida que se fueron aprobando los distintos Estatutos de Autonomía, así en un primer momento se desconocía el número de Comunidades Autónomas que se iban a constituir, por cuanto, lo único que hizo fue establecer en el artículo 137 que el Estado “se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan”.
Se trata, por tanto, de un modelo abierto de configuración territorial del Estado, en cuya formación lo que se debe garantizar es la unidad de la totalidad y la autonomía de cada una de las partes que integran esa totalidad que es el Estado; pero este carácter abierto también afecta al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas1; así es objeto de cambio cada cinco años en los cuales se van ampliando las posibilidades de financiación de las Comunidades Autónomas con una menor dependencia del Estado; porque también es fácilmente deducible de los preceptos constitucionales que el sistema de financiación diseñado, especialmente en el artículo 157, existe mucha dependencia, como ya hemos señalado, de las Comunidades Autónomas respecto del Estado; dependencia que las propias Comunidades Autónomas no se han ocupado de combatir, sino que se han venido acomodando a la situación de depender de los ingresos que le provenían del Estado, y de esta forma no se hacían responsables ante los ciudadanos, quedando siempre la posibilidad de depurar responsabilidades amparándose en la escasa cuantía de ingresos que le hacía llegar el Estado Central2.
Nos encontramos claramente ante una situación de falta de definición del modelo territorial en que se sustenta el Estado español, indefinición que también afecta al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas3; de los preceptos constitucionales citados en los cuales se establecen los pilares sobre cuya base se construye el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, no se deducen unas ideas claras, sino que es superior la indeterminación que ofrecen y la falta de precisión a la hora de definir tanto el sistema de financiación en su conjunto como cada uno de los distintos aspectos más concretos que les afectan.
Partiendo de la existencia de dos grupos de Comunidades Autónomas, las de Régimen común y las forales, dentro de estas últimas se integran País Vasco y Navarra que están sujetas al sistema foral de Concierto y Convenio Económico, respectivamente; en este trabajo únicamente vamos a estudiar el sistema de financiación que se ha aprobado en el nuevo modelo de financiación aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que entró en vigor el 1 de enero de 2002.
En el diseño de los modelos de financiación se deben conjugar distintas cuestiones o asuntos, por un lado, debe ser fiel o al menos respetar los principios constitucionales, y especialmente difícil resulta armonizar los principios de unidad del territorio con el de autonomía de las Comunidades Autónomas, se trata de principios que no están en un plano de igualdad, mantener esta idea sería mantener una contradicción4.
Los principios rectores del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas son los de autonomía financiera (art. 156.1), coordinación con las Administraciones Públicas (arts. 156.1, 150.3 y 154) y la solidaridad interregional (arts. 156.1 y 31.1). Por tanto, los tres grandes principios sobre los que se sustenta la financiación de las Comunidades Autónomas son los tres citados y la propia Constitución establece los distintos instrumentos para hacerlos efectivos. No obstante, los autores aluden a diversas formas de estudio a la hora de analizar los principios sobre los que se construye la financiación autonómica; dentro de las distintas posibilidades nosotros vamos a seguir la diferenciación a la que alude CALVO ORTEGA5 cuando señala la existencia de principios generales y específicos, siendo los primeros aplicables a todos los ordenamientos, y por ende, al ordenamiento tributario regional; y los principios específicos son de aplicación únicamente a las Comunidades Autónomas. Junto a los principios contenidos en la Constitución, exactamente, los de coordinación y solidaridad cuyo origen está en la propia existencia de las comunidades Autónomas y en la necesidad de armonizar el poder financiero de estas con el del Estado y con los demás entes públicos.
A nuestro juicio la dirección que debe llevar la financiación de las Comunidades Autónomas es el aumento de los ingresos propios. Cuando digo propios, me refiero a ingresos generados en la propia Comunidad Autónoma, y menos dependencia de las transferencias estatales, se trata de una situación que es difícil de conseguir por cuanto la materia imponible de la cual podrían disponer las Comunidades Autónomas para crear sus propios tributos es...
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