Las medidas tributarias como instrumento para fomentar la actividad económica empresarial: comentarios a las incluidas en la ley 11/2013 de 26 de julio y consideraciones sobre el real decreto ley 4/2013 de 22 de febrero

Autor:José Antonio Fernández Amor
Cargo del Autor:Profesor Titular de Universidad. Universidad Autónoma de Barcelona
Páginas:153-178
 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 153

1. Introducción

En los últimos tiempos la crisis económica está motivando la aplicación de medidas de todo tipo (laborales, fiscales, económicas, jurídicas, etc.) para conseguir que se vuelva a un camino de crecimiento. Este último concepto parece haber adquirido tintes taumatúrgicos pues en él se confía para recuperar el bienestar perdido.

La adopción de estas medidas se traduce en la incorporación en el ordenamiento de diversas normas, de la modificación de las existentes, de la corrección de aquellas que pueden ser un obstáculo a una forma de entender la salida de la crisis. El ordenamiento jurídico, por tanto, se convierte en el receptor de las diferentes soluciones que se adoptan. Ejemplo de esta circunstancia son las sucesivas normas que se han ido dictando con medidas de diverso tipo y que, en conjunto, suponen cambios de profundidad en la regulación hasta la fecha vigente. El Real Decreto Ley 4/2013 de 22 de febrero de medidas de apoyo al emprendedor y de medidas de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (en adelante RD–Ley 4/2013)1que es causa de la Ley 11/2013 de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (en adelante Ley 11/2013) vienen a sumarse a las ya dictadas en la línea de ir configurando una estrategia contra la crisis económica2. Estas normas modifican la regulación de

Page 154

diferentes materias como son la laboral (incorpora nuevas medidas laborales), la fiscal (modifica tributos como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante IRPF) o el Impuesto sobre Sociedades (en adelante IS)) o administrativa (en tanto que incide en la ordenación de sectores públicos como el ferroviario) lo que recuerda un poco a la técnica de las leyes de acompañamiento presupuestarias, también conocidas como leyes ómnibus, pues no se centra en una sola materia sino que incide en diversos campos.

Las líneas que siguen tienen por objeto comentar las medidas fiscales que se han introducido a través del RD–Ley 4/2013 y la Ley 11/2013 en el ámbito del IS y el IRPF con el ánimo de completar el tratamiento que se hace de él en esta obra. Como no podía ser de otra manera la perspectiva adoptada es jurídica pues sólo el tiempo u otro tipo de estudios desde otras disciplinas pueden confirmar o desmentir que estas medidas sean adecuadas a los fines que persiguen. De acuerdo con esto en el apartado que sigue habrán de comentarse las medidas introducidas en los impuestos citados desde el punto de vista de sistematización en su régimen jurídico. En el apartado numerado como III se verán diferentes consideraciones en torno a la utilización de la norma con fuerza de ley que regula el artículo 86 de nuestra Constitución en materia de tributos. El caso es que el Decreto–ley 4/2013 permite completar este trabajo haciendo algunas consideraciones en torno a la utilización de esa norma con fuerza de ley a la hora de modificar el ordenamiento tributario. Así pues, no se trata solo de estudiar las medidas fiscales introducidas ‘ex novo’ sino también cómo han sido añadidas al sistema jurídico. Se cerrará este trabajo con alguna reflexión final.

Page 155

2. Las medidas tributarias introducidas en el IS y el IRPF

Los artículos 7 y 8 de la Ley 11/2013 introducen cambios tanto en la regulación del IS como en la regulación del IRPF. El objetivo en ambos casos es adaptar la carga tributaria que implican esas dos figuras a la circunstancia de favorecer el camino del emprendimiento, del autoempleo y, por ende, de fomentar la creación de puestos de trabajo. Más concretamente, en ambos casos se adoptan medidas que aligeran la carga tributaria de la actividad económica de carácter empresarial que se pretenda poner en marcha3.

La primera cuestión que se plantea es la de justificar que la fiscalidad pueda ser utilizada por el legislador para conseguir fines diferentes a lo que es estrictamente allegar ingresos con los que cubrir los gastos que implican las políticas públicas. Dicho en otros términos, el Estado opta por utilizar su poder de regular el sistema tributario (poder tributario) para favorecer determinadas actividades que entiende necesarias (crear empresas), en vez de dedicar recursos públicos de forma directa haciendo uso de su poder de gasto (a través de subvenciones directas al emprendimiento, por ejemplo). Del reconocimiento de poder tributario por parte del texto constitucional en el artículo 133.1 de la Constitución (en adelante CE) no se desprende esta posibilidad e, incluso, el artículo 31.1 del mismo texto, cuando hace referencia al deber de contribuir, hace alusión a que su fin es sostener el gasto público. Sin embargo es admitido por nuestro Tribunal Constitucional4 (en adelante TC) que del texto fundamental se deriva la posibilidad de que el poder tributario pueda ser empleado con fines diferentes a los estrictamente recaudatorios haciendo con ello reconocible en nuestro ordenamiento el fenómeno de la extrafiscalidad5.

Page 156

En este sentido, el artículo 2.1 de la Ley General Tributaria, una vez ha definido la figura del tributo como instrumento para obtener los recur-sos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, ofrece la variante de que también pueden servir “(…) como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución”. Así pues, nuestro ordenamiento ampara que los tributos sean algo más que meros recursos con los que allegar ingresos para cubrir los gastos públicos. Es posible que se utilicen como medios regulatorios, bien incentivando la realización de conductas a través de los beneficios fiscales, bien dificultando llevarlas a cabo mediante gravamen. La regulación a través de los tributos habrá de ser llevada a cabo o bien introduciendo medidas en tributos ya existentes –como ocurre con la normativa objeto de estas líneas– o bien a través de tributos específicos –como es el caso de la denominada tributación ecológica–.

Como se verá, la normativa objeto de estas líneas recoge modificaciones en tributos esenciales en nuestro sistema como es el IRPF o el IS aligerando su gravamen para incentivar la creación de empresas o, cuanto menos, para facilitar su consolidación. No supone, ni mucho menos, una rebaja generalizada de tributos (que parece contraproducente en el contexto económico en que vivimos) que pudiera suponer un aumento del disponible para invertir o consumir y con ello una mejora en el volumen de negocio de las empresas existentes. Más bien, se ha acometido una rebaja selectiva en tanto que se pretende favorecer a un determinado tipo de contribuyente, esto es, aquel que se arriesga a iniciar una actividad económica empresarial. Por tanto, el motivo fundamental para la rebaja impositiva que implican las medidas es, según se ha visto nos dice el legislador en la Exposición de Motivos de la Ley 11/2013, establecer un marco fiscal favorable para los autónomos que inician su actividad empresarial, rebajando la carga fiscal a la iniciativa empresarial.

La segunda cuestión es que se crea, por tanto, un trato jurídico fiscal diferenciado para un determinado tipo de contribuyente lo que lleva a barajar dos extremos. El primero es que se trata de una excepción al principio de generalidad que informa el sistema tributario según dispone el artículo 31.1 de la CE y el segundo es que se ha de examinar en base a qué preceptos puede justificarse dicha excepción.

Page 157

Es conocido por todos que el artículo 31.1 de la CE contiene los principios fundamentales del deber de contribuir y del sistema tributario (principio de generalidad, principio de capacidad económica, principio de igualdad, principio de progresividad y principio de no confiscatoriedad). El caso es que la utilización de los tributos con fines diferentes al meramente recaudatorio supone incorporar excepciones a los citados principios que, según expone el TC, han de estar justificadas dentro del propio texto constitucional.

En relación con el principio de generalidad se ha de decir que se condensa en la palabra ‘Todos’ con la que comienza el artículo 31.1 de la CE. Mediante esa mención, el legislador constitucional impone el deber de contribuir a cualquier sujeto que mantenga una relación con el territorio y sea titular de capacidad económica. Pero, además, impone que el ejercicio del poder tributario no puede implicar un trato diferenciado entre contribuyentes a los gastos públicos salvo que exista alguna justificación amparada por el ordenamiento. Esta condición habrá de darse cuando la diferencia se justifica con la persecución de fines de interés general económicos o sociales que encuentran abrigo en el ordenamiento jurídico.

Sobre este principio, el TC en su STC 96/2002 de 25 de abril considera que absorbe “(…) el deber de cualesquiera personas, físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, residentes o no residentes, que por sus relaciones económicas con o desde nuestro territorio (principio de territorialidad) exteriorizan manifestaciones de capacidad económica, lo que les convierte también, en principio, en titulares de la obligación de contribuir conforme al sistema tributario. Se trata, a fin de cuentas, de la igualdad de todos ante una exigencia constitucional –el deber de contribuir o la solidaridad en el levantamiento de las cargas públicas– que implica, de un lado, una exigencia directa al legislador, obligado a buscar la riqueza allá donde se encuentre (SSTC 27/1981, de 20 de julio, F. 4; 150/1990, de 4 de octubre, F. 9; 221/1992, de 11 de diciembre, F. 4; y 233/1999, de...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA