Transparencia y reutilización: algunos comentarios sobre la relación entre tecnología y derecho
| Autor | M.ª Concepción Campos Acuña |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho y Secretaria de Administración Local |
| Páginas | 459-472 |
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En primer lugar, me gustaría comenzar agradeciendo al responsable del Congreso, al profesor Martín Delgado la oportunidad de comentar una ponencia con la magníica calidad técnica de las relexiones formuladas por el profesor Valero, cuyo valor se incrementa por su estructura que nos conduce a interesantes conclusiones y el planteamiento de temas de una innovación aplicada al Derecho en un contexto como el actual, dando un paso más en un tema que todavía no ha sido objeto de suiciente relexión jurídica. En este escenario que constituye el objeto del proyecto de investigación en cuyo contexto se presenta esta contribución, de reforma de la administración tecnológica, de innovación y Derecho y de cómo aprovechar las oportunidades que se derivan del mismo es preciso avanzar en las posibilidades que las nuevas tecnologías nos ofrecen, no sólo como herramienta, sino como engarce con nuevas utilidades sociales y por qué no, también comerciales, para generar valor público que devolver a la sociedad sobre la base de un gran patrimonio en manos de las administraciones públicas: los datos, cuya relevancia puede extrapolarse de la denominación que en ámbitos profesionales está adquiriendo al referirse a los mismos, «el petróleo del s. XXI», en alusión a la potencialidad que encierran.
A continuación y tras una introducción de carácter contextual abordaremos el comentario a la ponencia a través de sus líneas estructurales, desde su visión crítica de la situación que se advierte ya en el propio título de la ponencia, cuando se plantea si estamos ante una oportunidad perdida y desde la coincidencia con su apreciación acerca del papel que el Derecho está llamado a jugar para facilitar la apertura de los datos en poder de las Administraciones Públicas.
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Con carácter previo a abordar la realidad normativa del acceso y reutilización de la información del sector público, resulta preciso realizar una serie de observaciones de carácter práctico sobre la situación en la que se encuentra la sociedad respecto a la utilización de la e-administración, pero también sobre el desarrollo de las comunicaciones en las propias Administraciones Públicas.
Según el último informe «Las TIC en los hogares españoles», sobre la demanda y uso de Servicios de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información, de junio de 2016 realizado por el Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (ONTSI) los ciudadanos no usan la administración electrónica; sólo un 32,8 % de los ciudadanos airma utilizar la e-administración. La cifra es signiicativa de la necesidad de impulsar el uso ciudadano de las tecnologías en las relaciones con la administración, porque el diagnóstico de esta realidad afecta fundamentalmente a la esfera del sector público, ya que los ciudadanos se relacionan con las nuevas tecnologías, aunque mantienen en general, su derecho a la relación presencial. En un escenario en el que ocho de cada diez hogares dispone de algún tipo de ordenador y prácticamente la mitad de una tablet, al tiempo que nueve de cada diez individuos dispone de teléfono móvil, de los cuales seis son smartphone, no es comprensible el escaso grado de penetración de la administración electrónica.
En Galicia, el reciente estudio «A administración electrónica nos Concellos de Galicia. 2016», elaborado por el Observatorio de la Sociedad de la Información y la Modernización de Galicia (OSIMGA) destaca que el 80,4 % de los Ayuntamientos gallegos permiten llevar a cabo alguna tramitación telemática de los procedimientos, pero esta visión hace referencia sólo a algunos procedimientos, poniendo de relieve una situación muy asimétrica en tér-minos de ejercicio del derecho a relacionarse electrónicamente con la administración. Si se introduce el sesgo de las aplicaciones y sistemas a disposición de los ciudadanos para relacionarse electrónicamente con la administración observaremos que todavía queda un amplio camino por recorrer. De hecho, más de la mitad de los Ayuntamientos gallegos airman tener amplias necesidades de medios tanto personales como materiales para abordar este reto, auténticas barreras para la implantación de la administración electrónica, a las que habría que añadir el deicitario estado de las comunicaciones en un amplio conjunto del Estado.
Por otra parte, la especial coniguración de una Administración Pública que se despliega sobre la base de una estructura territorial compleja en tres niveles, estatal, autonómico y local, conforme al diseño del Estado establecido en la Constitución, artículo 137, no facilita el análisis y diagnóstico de esta realidad, pudiendo encontrar casos de Administraciones Públicas que han desarrollado un intenso esfuerzo por la reutilización de los datos públicos frente a otras en las que prácticamente no existe la administración electrónica, no sólo base de la reutilización, sino en estado puro respecto a la obligada implantación.
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El profesor Valero realiza un análisis crítico del marco normativo en el que deben desarrollarse las políticas públicas de datos abiertos y reutilización de la información, vertebrado fundamentalmente por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG) y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre Reutilización de la Información del Sector Público (LRISP), a las que han venido a añadirse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Aunque contábamos con regulación propia en materia de reutilización desde el año 2007, el marco normativo en materia de acceso a la información diseñado por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) y la volatilidad de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAE), no constituían un escenario óptimo para la adecuada recepción de esta novedad normativa. Será la aprobación de la LTBG, en 2013, la que dotará de mayor protagonismo a la reutilización de la información pública como una herramienta más de transparencia y con el impulso normativo al acceso a la información en su concepción de acceso libre, con independencia de su coniguración como derecho carente de la cualidad de fundamental por su anclaje constitucional en el artículo 105, y no en el artículo 20 CE. No obstante, las menciones a la reutilización en la LTBG aparecen de un modo muy colateral, en su artículo 5.4, cuando en relación a los principios generales exigibles a la información objeto de publicidad activa, dispone que deberá publicarse, preferentemente, en formatos reutilizables, o incorporando su fomento a través de los principios técnicos vía artículo 11.
No obstante, el escaso grado de penetración y la tibieza de las referencias legales a la reutilización, tal y como queda acreditado en la ponencia, exigen replantearse el marco normativo desde una visión crítica, pues en estos momentos posteriores a la entrada en vigor de la reforma de 2015 se advierte la oportunidad perdida para optimizar las sinergias normativas que podrían surgir. Como bien apunta, es una constante tanto en la LPAC como en la LRJSP la ausencia de referencias a la reutilización de la información y a los procedimientos de acceso, opción que no se entiende cuando la técnica normativa aplicada aconsejaría entrelazar dichas normas para alinear la actuación de la administración hacia unos mismos objetivos.
Sin embargo, y pese a lo expuesto por la propia Exposición de Motivos de la Ley 8/2015, de 9 de julio, de modiicación de la Ley 37/2007, para adaptar la normativa a la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se modiica la Directiva 2003/98/CE relativa a la reutilización de la información del sector público, los cambios introducidos no dejan de resultar de escaso calado por su residual valor
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vinculante, tal y como se airma: «tampoco la legislación especíica sobre reutilización de la información del sector público constituye un ejemplo de exigencia normativa».
Podríamos decir, a la vista de las consideraciones expuestas, que se pone de este modo de relieve la existencia en nuestro ordenamiento de normas con un valor muy asimétrico, que nos permitiría hablar de categorías normativas, pero no desde la ciencia del derecho, sino como una clasiicación apócrifa que devendría de la diferente percepción de cumplimiento normativo que existe respecto a determinadas normas, que parecen integrarse en el ordenamiento jurídico con un carácter informador y con efectos de recomendaciones de buenas prácticas.
En dicha categoría podríamos incardinar claramente el núcleo principal de las normas afectadas por el tema objeto de la ponencia y que se podrían clasiicar como leyes administrativas por su inalidad de regular aspectos básicos en el funcionamiento y organización de la administración:
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