Régimen Transitorio de la Legislación del Suelo y Urbanistica en la Comunidad Autonoma de Aragón.
| Autor | Pedro Corvinos Baseca |
| Cargo | Abogado |
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INTRODUCCION
El propósito de este trabajo es exponer el régimen transitorio de la Ley de la Comunidad Autónoma de Aragón 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística (en adelante LUA) y los problemas que está planteando su aplicación. Como es sabido, la sustitución de una norma por otra en la regulación de un determinado ámbito de la realidad, en el caso que nos ocupa la actividad urbanística, da lugar a situaciones de conflicto que han de ser resueltas por el ordenamiento jurídico. Este conflicto es inevitable si se tiene en cuenta que la nueva norma se dicta con la finalidad de innovar la regulación que de la realidad venía haciendo la norma sustituida. La sucesión de normas hace necesario determinar hasta cuándo alcanzan los efectos de la nueva norma y hasta cuándo los de la norma sustituida: ¿puede la nueva norma incidir en situaciones producidas con anterioridad a su entrada en vigor (retroactividad)?, y si es así ¿con qué alcance?; de otra parte, ¿puede la norma sustituida extender sus efectos más allá de su perdida de vigencia, afectando a situaciones producidas tras su derogación (ultractividad)? Son estas cuestiones las que tratan de resolver las reglas que conforman el régimen transitorio de la legislación urbanística (Ref.).
La resolución de las cuestiones planteadas ha de ponderar, de un lado, el principio de seguridad jurídica (o confianza legítima), que opera como límite a la retroactividad de las normas y, de otro lado, la necesidad de que la nueva norma pueda ser aplicada de forma inmediata y sin demora. Una inadecuada solución de los conflictos derivados de la sucesión de normas urbanísticas puede provocar o bien el deber de indemnizar a los titulares de derechos que se viesen privados de ellos (expropiaciones legislativas; responsabilidad patrimonial), o bien una demora injustificada en la aplicación de la nueva Ley. El profesor PAREJO expresa con toda claridad la necesidad de este equilibrio al señalar que: 'La regulación transitoria procura, por ello, un proceso de reacomodación o reajuste que, al propio tiempo que asegure la definitiva plena eficacia social del nuevo Derecho, salvaguarde los contenidos propios del Estado de Derecho (en particular, la seguridad jurídica), de modo que la renovación normativa no desencadene consecuencias expropiatorias o indemnizatorias' (Ref.).
Para comprender adecuadamente el régimen transitorio de la LUA debemos empezar por analizar el proceso de sucesión de leyes en esta materia desencadenado tras la sentencia del TC 61/1997, de 20 de marzo.
Es presupuesto indispensable para afrontar la cuestión que se plantea conocer cuál es la legislación que se sustituye y cuál la que sustituye.
El apartado II del trabajo se dedica precisamente a exponer estas cuestiones. Se ha considerado oportuno también exponer el régimen transitorio de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (Ref.) -apartado III-, habida cuenta que la Ley estatal junto con la LUA conforman el nuevo ordenamiento del suelo y urbanístico vigente en nuestra Comunidad Autónoma. De ahí que no se pueda desconocer la relación existente entre el régimen transitorio de una y otra Ley.
Por último, en el aparado IV, se hace un análisis detallado del régimen transitorio de la LUA, atendiendo especialmente a los problemas de transitoriedad que se vienen planteando desde la entrada en vigor de la Ley autonómica y a las soluciones adoptadas.
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LA SUCESION DE LA LEGISLACION DEL SUELO Y URBANISTICA EN LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ARAGON TRAS LA SENTENCIA DEL TC 61/1997
La sentencia del TC 61/1997, de 20 de marzo, abre un período de transición en el ordenamiento urbanístico que se va cerrando a medida que las Comunidades Autónomas ejercitan sus competencias normativas en esta materia. La citada sentencia provocó la descomposición de este ordenamiento que se ha ido recomponiendo, aunque con una estructura bien diferente, a medida que el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, han dictado leyes reguladoras del suelo y de la actividad urbanística (Ref.). Para comprender el régimen transitorio aplicable en nuestra Comunidad Autónoma y, en particular, el régimen transitorio configurado en la LUA es necesario hacer un breve repaso a todo lo que acontece desde la sentencia del TC hasta la aprobación de la Ley autonómica. Ello nos permitirá conocer cuál es la legislación que se sustituye y cuáles son las innovaciones introducidas en la nueva legislación del suelo y urbanística. No hay que olvidar que la función institucional del derecho transitorio es regular la reconversión de las situaciones ya consolidadas o en curso de consolidación en aplicación de la legislación anterior a la legislación que la ha venido a sustituir (Ref.). Conviene tener presente que el proceso de sucesión de leyes iniciado tras la sentencia del TC no tiene nada que ver con la sustitución de unas leyes por otras que tradicionalmente se ha producido en el ordenamiento urbanístico estatal.
La sentencia del TC después de declarar la inconstitucionalidad de una buena parte de Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo (en adelante texto refundido de 1992), destrozando lo que habían sido las principales novedades de la reforma introducida en la Ley 8/1990, de 25 de julio y manteniendo una serie de artículos aislados a modo de piezas inconexas, se preocupa de evitar la situación de vacío que podía derivarse de su resolución, a cuyo fin 'resucita' cual muerto el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que aprueba el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo (en adelante texto refundido de 1976) (Ref.). Así pues, en el momento inmediatamente posterior a la publicación de la sentencia, y por lo que a nuestra Comunidad Autónoma se refiere, el ordenamiento urbanístico lo conformaba el texto refundido de 1976, de aplicación supletoria, que se convierte en el cuerpo esencial de este ordenamiento, los preceptos del texto refundido de 1992 no afectados por la declaración de inconstitucionalidad, de difícil encaje a veces en aquél y, por último, la Ley 7/1997, de 14 de abril.
La aprobación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, incide sobre el ordenamiento urbanístico vigente a su entrada en vigor de la siguiente manera. Como quiera que el TC al 'resucitar' el texto refundido de 1976 impide su derogación por el Estado, la entrada en vigor de la nueva Ley estatal produce el efecto de desplazar parcialmente al mencionado texto refundido. De manera que lo regulado por el Estado en la Ley 6/1998 en el ejercicio de sus competencias desplaza la regulación correspondiente del texto refundido de 1976. Con la entrada en vigor de la nueva Ley estatal el ordenamiento urbanístico vigente en nuestra Comunidad Autónoma lo conformaban, además de esta Ley, el texto refundido de 1976, en lo que no hubiera quedado desplazado por la nueva Ley y los preceptos del texto refundido de 1992 declarados vigentes en la disposición derogatoria única de la Ley 6/1998 (Ref.).
La entrada en vigor de la Ley Urbanística de Aragón supone un cambio importante respecto de la situación anterior. Por vez primera la Comunidad Autónoma cuenta con legislación propia en materia de urbanismo. Por lo que ahora nos interesa hay que señalar que la entrada en vigor de esta Ley tiene como efecto el desplazamiento, podría decirse que casi total, del texto refundido de 1976. En este sentido puede afirmarse que la LUA, que junto con la Ley 6/1998 y los preceptos vigentes del texto refundido de 1992 conforman el ordenamiento urbanístico vigente en la CA, viene a suceder también al texto refundido de 1976.
La reciente sucesión de la legislación urbanística y del suelo en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, a diferencia de lo que ha sucedido en otras Comunidades Autónomas, se ha visto facilitada por el hecho de que en la mayor parte de los municipios no llegó a aplicarse la reforma de 1990-1992. Ello fue debido, de una parte, a que los municipios capitales de provincia no adaptaron su planeamiento en el plazo fijado, a pesar de estar obligados a ello -DT Séptima del RDL 1/1992- y, de otra, a que en el resto de los municipios, además de no adaptarse el planeamiento -salvo alguna excepción-, no eran de aplicación algunas de las novedades introducidas en la reforma.
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REGIMEN TRANSITORIO DE LA LEY 6/1998, DE 13 DE ABRIL
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ALCANCE Y FINALIDAD DEL REGIMEN TRANSITORIO
Antes de entrar a exponer el régimen transitorio de la LUA conviene detenerse en el régimen transitorio de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones. Esta Ley incluye cinco disposiciones transitorias con un contenido y alcance condicionado por la función limitada que la Ley estatal tiene en el marco competencial precisado por la sentencia del TC (Ref.). En efecto, la Ley 6/1998 se limita a establecer el marco en que ha de integrarse la legislación autonómica en materia de urbanismo. En principio, pues, la Ley estatal de régimen del suelo y valoraciones necesitaría de la legislación urbanística autonómica para conformar un ordenamiento completo en la materia. Esta peculiar relación entre la normativa estatal y la autonómica condiciona el alcance que ha de tener el régimen transitorio de una y otra norma. La Ley 6/1998, de 13 de abril, resuelve la cuestión atribuyendo el carácter de legislación básica -Disposición final única- a las Disposiciones transitorias primera, segunda, tercera y cuarta, con lo que necesariamente han de condicionar el régimen transitorio de las leyes autonómicas en materia de urbanismo (Ref.).
Por lo que se refiere a la finalidad del régimen transitorio, la voluntad del legislador queda expresada en el punto 7 de la Exposición de Motivos de la Ley. Se dice que 'las disposiciones transitorias de la Ley procuran evitar a ultranza las soluciones de continuidad, estableciendo reglas de aplicación directa en función de la situación de los procesos de desarrollo...
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